集中连片特困区精准扶贫的难点及路径选择

李乔乔

（武汉理工大学马克思主义学院，湖北 武汉 430070）

精准扶贫是我国民生领域的理论和实践方面的重大创新，开创我国扶贫开发事业的新局面。2013年11月习近平总书记在湖南考察时提出“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。”[1]精准扶贫战略的提出为当前和未来的扶贫开发工作指明前进方向，鼓舞贫困人口脱贫的信心。精准扶贫工作开展近4年，扶贫成效显著，仅2016年贫困人口就减少1240万人[2]。但是从我国精准扶贫的实施情况来看，精准扶贫的实施仍然面临一些现实的挑战与难题，尤其问题突出反映在连片特困区。目前，全国仍有14个集中连片特困地区，592个国家扶贫开发重点县，由于集中连片特困区多分布在山区、丘陵、高原、石漠化和边境地区，地理生态环境恶劣，自然灾害频发，贫困户自我发展能力缺乏，致使扶贫攻坚任务形势严峻且艰巨。这些贫困人口的脱贫工作已然成为最难啃的骨头，他们的脱贫直接关系到我国在2020年全面建成小康社会目标的实现，这对人民整体获得感的提升至关重要。

一、连片特困区精准扶贫的内涵和核心问题

（一）精准扶贫的内涵

精准扶贫是指扶贫政策和措施要针对真正的贫困家庭和人口，通过对贫困人口有针对性的帮扶，从根本上消除导致贫困的各种因素和障碍，达到可持续脱贫的目标[3]。连片特困区是指由自然环境、地理、宗教和经济社会等多重致贫因素导致贫困人口具有贫困程度深、贫困面广、返贫率高、贫困人口集中分布等特征，常规扶贫手段难以根除、扶贫开发周期性长的集中连片贫困地区和特殊困难贫困地区。

（二）精准扶贫的核心问题

坚持精准扶贫和精准脱贫，关键是构建包括制定预案、实施、监控和效果评估四个维度的精准扶贫体制机制，着力推动精准落地进户见实效。具体需要从扶贫主体、扶贫对象、扶贫方案和扶贫效果评估四个方面把握精准扶贫的实施要点：

1.精准扶贫扶贫主体。

基于传统的公共管理视角，传统扶贫开发工作的主体责任人是政府。一方面，政府掌握巨大的公共权力和行政资源，这是开展扶贫开发工作的物质基础和保障；另一方面，提高贫困人口的发展水平也完全契合政府提高人民生活水平和维护社会经济良好运行的公共职能和当前服务型政府建设的宗旨。这种政府主导的扶贫开发模式由来已久，而且一直占据主要地位，这有其历史的必然性。

基于社会参与和公共管理的新型社会治理视角，强调扶贫的社会公共属性，新型扶贫主体则包括政府、社会和扶贫对象的三角支柱关系，缺少任何一环，扶贫效率必然大打折扣。随着国民生活水平和富裕程度快速提高，社会资本积累量逐步增加。此时，扶贫开发工作思路逐步出现转变，单纯依靠政府扶贫的主体角色难以为继，而且财政扶贫资源有限，无法发挥最大的扶贫效果。这种三角扶贫关系统一与精准扶贫的目标下，强化各自的角色定位，各行其是，多方合作推动精准扶贫。政府扮演制定目标、引导社会参与和精准识别贫困的角色，同时利用其掌握的信息、资源和权利优势占据扶贫的主导地位。

2.精准扶贫扶持对象。

此环节需要从扶贫标准确定、扶贫对象识别、扶贫对象的进入退出机制。扶贫标准一直是按照划定的收入贫困线进行确定。主要参考国际扶贫线，然后结合中国具体国情制定中国的扶贫线，这种以收入划分的贫困线一直坚持动态管理。扶贫对象识别需要基于多维视角，从收入、健康状况、住房、医疗、饮水、用电和教育等多维度建立贫困人口的贫困档案。扶贫对象的进入退出机制必须实行动态管理，依托大数据和互联网的优势信息平台建立科学贫困精准测度和贫困人口进入及退出的体系，实时监控和掌握贫困人口脱贫的动态致贫机理，构建贫困风险管理防范体系。

3.精准扶贫实施方案。

“如何扶”的问题指的是精准扶贫过程的实施方案，具体从人、钱、物三个方面的因素综合考虑。实质上就是扶贫资源在贫困区、扶贫主体和扶贫对象之间的优化配置。由此，扶贫资源发挥应有的作用应该综合考虑扶贫主体和扶贫对象两个关键问题：一是扶贫财政金融资金的精准投放和精准使用；二是精准扶贫发展方式的继承、发展、创新。

4.精准扶贫过程监管和效果评估双管齐下。

精准扶贫关键在执行，而执行过程需要监管和效果评估兼顾，这是精准扶贫政策落地、扶贫资源高效运用、扶贫效果符合预期的有效制度保障。扶贫过程的监督管理需要对扶贫主体进行扶贫激励考核，定期返回考核，事后追责，提高扶贫主体的责任意识；对扶贫资金和资源的进出项目、受益对象、用途加强管理和审计，保证资源不浪费。扶贫效果的提升需要注意多倾听扶贫对象的诉求，制定符合实际工作的政策，开展扶贫对象对精准扶贫效果满意度评价，总结经验教训，将已有评估结果纳入扶贫主体考核体系中，实现扶贫不走过场，真扶贫，扶真贫。

二、连片特困区精准扶贫过程的现实挑战

（一）连片特困区致贫原因复杂，精准扶贫实施难度大

连片特困区作为我国存在的一种特殊类型贫困区域，其贫困具有共性特点。第一，贫困程度深、贫困发生率高、脱贫难度大、贫困脆弱性强。第二，致贫原因复杂多样。疾病、就学、道路交通、信息通讯、自然灾害、地理阻隔等都是导致连片特困区贫困人口致贫的主要原因。既有人为的主观原因，也有地理和社会环境因素等客观原因。

（二）数字化脱贫现象较为突出

数字化脱贫是指贫困地区为完成脱贫目标，将人均年收入超过2300元作为本地区贫困人口脱贫的政治脱贫线。实质上，单纯以人均年收入超过2300元作为贫困线会造成不良后果，其实只需要给贫困户多补助扶贫资金和其他物质就可以认定为脱贫。但是，贫困户的自我发展能力没有获得实质性提升，仅停留在“收入数字”层面的脱贫。一旦脱贫后的贫困户不再获得扶贫资金和扶贫物质，那么贫困户极有可能返贫。另一种后果是“收入数字”的脱贫降低了扶贫效率、浪费扶贫资源、扰乱国家实现现行贫困线下7000多万贫困人口全面脱贫的国家战略，延迟我国实施小康社会的进程，政治、社会和经济的危害极大。

（三）连片特困区的碎片化扶贫现象突出

精准扶贫“碎片化”现象的表现是政策、管理、项目、资金、扶贫队伍、扶贫对象和扶贫的宣传等方面分散性和不统一性[4]。2017年最新发布的《连片特困区蓝皮书：中国连片特困区发展报告（2016—2017）》指出，当前连片特困区在“人”、“业”、“地”三个方面存在碎片化的扶贫现状，分散化的扶贫导致扶贫效率降低，扶贫资源浪费和扶贫对象积极性散失等。报告强调从“人”、“业”、“地”维度上综合考虑进行精准识别，同时着重从充分调动社会资源扶贫的积极性，引导社会慈善机构和民间组织开展“一对一”的定点帮扶，实现政府、企业和社会组织在立体扶贫网格各司其职[5]。

（四）扶贫资源分配不均

当前，扶贫资源的分配格局与连片特困区贫困人口空间分布和贫困程度是不一致的。贫困地区多、致贫原因复杂和贫困程度深等是当前连片特困区精准扶贫面临的突出问题。有限的扶贫资源远不足以满足贫困人口脱贫的资源需求。主要表现在真正贫困和贫困程度较深的人口所分配的扶贫资源较少，而相对富裕和贫困程度较低的贫困人口获得了相对较多的扶贫资源。这种不对称的扶贫资源分配格局造成扶贫资源浪费，降低了扶贫效率，甚至引发因资源分配不均导致的社会不稳定。这种现象称之为“精英俘获”，即“能力”较强的“精英”运用掌握了行政权力影响扶贫资源的分配，造成扶贫资源的既定扶贫目标的偏离。由此产生了扶贫的腐败现象发生。

（五）连片特困区精准扶贫资金整合难度大，基层政府自主权限小

精准扶贫主要依靠中央财政专项扶贫资金和地方配套的扶贫资金，但全国范围内的连片特困区多，贫困人口多，有限的扶贫资金无法满足精准扶贫的资金需求。主要表现为基层政府财力有限，生态移民搬迁筹资困难大，资金缺口较大，目前金融部门并未建立关于生态移民搬迁的融资业务支持政策。此外，自2014年中央政府下放扶贫的扶贫自主权权，增加基层市县区一级基层政府的扶贫自主权，但是基层政府的扶贫自主权政府仍然受到省级扶贫办的极大约束，从产业发展范围审批到扶贫资金的使用范围和权限进行了限制。这极大阻碍了基层政府精准扶贫的自主权，导致扶贫资源的浪费。一方面必须积极鼓励社会资本参与精准扶贫，提高扶贫资金的存量；同时扩大基层政府的自主扶贫权，提高扶贫效率和资源利用率。

三、连片特困区精准扶贫的实现路径

连片特困区脱贫需要综合考虑片区和个体两个方面，坚持区域经济社会发展和个体精准帮扶、重点帮扶和整村推进相结合。坚持提高贫困人口自我发展能力为核心，防止脱贫过程中政府实施短期脱贫的项目流失，打牢脱贫基础。基于此，我们认为可以从如下几方面在连片特困区实施精准扶贫。

（一）强化地方政府扶贫政绩考核，不定期巡回考核、加强干部驻村工作

在当前精准扶贫的关键实施阶段，驻村干部帮扶是精准扶贫的第一步，也是最关键的环节。地方政府作为精准扶贫工作的第一责任人和实践者，其重要性不言而喻。以往政府官员升迁考核多以唯GDP论，即使在贫困地区，地方官员面临政绩考核时仍以招商引资、大搞政绩工程和外贸，而关乎民生问题的基础设施、公共服务、住房、医疗卫生和教育等则被忽视或者象征性地进行投资，脱贫工作毫无保障。现阶段，扶贫攻坚进入攻城拔寨的关键时期，必须转变地方政府官员任免考核机制，以脱贫为导向，提高贫困人口自我发展能力为巡回考核的标准，坚决杜绝数字脱贫的虚假脱贫。同时，加大干部驻村工作，完善驻村干部脱贫奖惩考核标准，防止驻村走过场的“镀金”现象。

（二）加强连片特困区的区域协作治理

加强连片特困区区域扶贫协作是提高精准扶贫的有效途径之一。由于连片特困区多跨越省、市和县三级行政区域，除了行政区划的差别外，其在民族文化、习俗和致贫因素等方面具有高度的共性，因此推动精准扶贫治理急切需要连片特困区内的地方各级政府加强域内贫困治理的协作。这需要上一级政府间协作出台针对不同行政区域的下一级政府间的扶贫考核机制。跨行政区域协作需要跳出行政区划的范围限制，在公共政策中寻找合作，有效配置扶贫资源，发挥比较优势，共享脱贫信息和经验，提高扶贫资源的使用效率。

（三）以多维视角推动连片特困区贫困人口精准识别

从收入、教育、生活水平等多维度构建贫困人口的识别体系是提高贫困人口精准识别的有效途径。精准识别，不能单凭收入高于扶贫线作为脱贫标准，必须从多维度综合考虑贫困人口的致贫原因，多方对症下药，降低贫困人口的贫困脆弱性，避免出现暂时性脱贫，要真正实现贫困人口的产期脱贫。在建档立卡过程中，可以增加收入、教育、疾病、住房、医疗等多方面的致贫选项以及脱贫时间，然后分别针对单个致贫因素采取专门的针对性脱贫措施，最后记录脱贫时间，定期回访，增强脱贫的稳定性，真正做到真脱贫，脱真贫。

（四）大力推动连片特困区特色产业扶贫发展，助推贫困人口持续增收

特色产业扶贫必须坚持考虑将市场需求、地方特色产业与贫困人口真实产业需求三者有机结合。鼓励企业参与，通过政府引导、企业投资、社会参与、贫困户入股的多方合作形式，支持连片特困区产业发展。目前，多地实施的“公司+基地+合作社+农户”的模式，企业一方面通过自有资金的投入，另一方面也获得政府补助资金。农户通过土地流转入股的租金、分红和在合作社工作领取工资等多项措施提高收入。现阶段，产业扶贫的新模式已经为连片特困区建立起一批特色植株产业，例如食用菌生产基地、花卉基地、养殖基地和干果产业基地等，贫困户从根本上实现脱贫增收。同时开展特色旅游产业扶贫，在有条件的地方开发当地的旅游资源，提高绿色发展GDP。

（五）连片特困区电商扶贫，提高产业发展效率

多年来，许多连片特困区依靠特色产业扶贫开发，已经初步形成产业聚集区，比如南疆和田枣产业、燕山食用菌产业、太行山区干鲜果产业等，但是农产品滞销难题一直困扰着连片特困区农户。当地市场消费能力有限，造成大面积农产品积压，此时电商扶贫的新型农产品销售模式解决了上述问题。近年来，随着以淘宝网为代表的互联网电商平台的快速发展，新型的“互联网+农户”的电商销售模式打破了农户与消费的时空阻隔，极大地拓展农产品的销售渠道，切实保障了农户的利益。但是，在扶贫工作中，需要正确处理电商扶贫与精准扶贫的关系。一方面，电商扶贫需要政府部门的引导和扶持，作为精准扶贫第一责任人的政府应该转变扶贫理念、拓展扶贫新思路，着力改善信息、交通等基础设施，建立和维护良好的市场环境；另一方面，精准扶贫是电商扶贫的根基，电商扶贫应该将精准扶贫的建档立卡户列入重点帮扶对象，尤其是有劳动力的低保户、五保户和特困户等。不能打着精准扶贫的幌子，帮扶富裕户，落下真贫户。

（六）加快基础设施建设，夯实精准扶贫的物质基础

连片特困区，自然环境恶劣，水、电、交通、住房等关乎群众切身利益的民生工程。基础设施建设落后是阻碍贫困地区脱贫的顽疾。将基础设施建设、产业发展与贫困户脱贫进行有机结合，建立三者良性互动关系。在有条件的地区兴建自来水或山泉饮用水供应点，保障贫困户饮水安全，同时加快连片特困区基本农田水利设施建设，加快河流疏浚、治污和水系统恢复工程。摸网排查未通电的贫困村，政府投资电力设施保障贫困村通电，改善照明条件。加快打通连片特困区最后一公里公路、真正实现村村通，加快公路改扩建和公路硬化建设，以促进旅游产业和特色产业发展为目的、以打通贫困地区交通主干道为手段，着力兴建一批包括高等级公路、高速公路、普通铁路和高速铁路甚至机场的多层次多功能的立体交通网络，充分发挥交通基础设施对经济发展带来的辐射效应和乘数效应。加快保障房、安居房和租赁房为主导的民生安居工程建设，拓展公共文化服务设施发展新思路，以税收为优惠条件引导民营资本参与，切实改善贫困地区居民的文化资源短板和改善贫困户的居住环境，增加贫困地区的获得感。

（七）完善投融资机制，以金融扶贫助推连片特困区发展

融资约束是连片特困区贫困户自我发展能力提升所面临的关键问题之一。必须以多途径和多方式等为抓手增加扶贫投入，设法拓宽融资渠道。针对有限的财政扶贫资金和行业扶贫资金投入，从制度上完善扶贫资金的财务、行政和纪委监管，落实每笔资金的来源和去向以及责任人，保证扶贫资金精准进入贫困户不缩水。针对融资需求，以有限的财政扶贫资金为杠杆，撬动社会资本的雪球，为扶贫事业注入源源不断的资金流。具体来看：从宏观层面，围绕连片特困区重大基础设施建设、民生工程、基础产业和特色产业等领域建立以民营资本、银行入股和财政拨款三位一体的连片特困区发展基金。从中观层面，设立中小企业参股的共同发展基金和产业发展基金，适度下放金融机构支农贷款权限，促进中小企业发展。从微观层面，降低贫困户贷款门槛，建立政府担保、贷款联保、农村宅基地抵押和农田抵押等多形式信贷形式，缓解贫困户发展的融资需求。

（八）推动连片特困区教育扶贫，加大教育资源投入，阻断贫困的代际传递

通过教育扶贫提高贫困人口的自我发展能力是连片特困区脱贫的最有效途径。教育资源城乡分布失衡由来已久，在开展连片特困区精准扶贫的关键期，政府必须转变教育发展思路，积极引导民间资本进入连片特困区发展民办教育。将民办教育纳入当地国民经济发展规划，给予民办教育自主办学权，同时在土地、税收、水、电和工商登记等方面给予与公办学校相同的政策倾斜。第二，大力推进职业教育。连片特困区内各地方依据本地的特色产业优势，开设配套的特色职业教育专业，真正服务地方的特色产业发展。第三，大力投资对基础教育学校进行硬件升级改造。第四，提高教师工资福利待遇和职称评选方面的政策力度，大力引进高素质的基础教育教师人才。第五，完善教育奖助机制。加大农村地区学生营养餐计划支持力度，同时坚持高压检查监督力度，保障营养餐量不减、质不变，同时提高偏远地区困难家庭学生的交通补助和奖助学金补助。●

参考文献：

[1]习近平赴湘西调研扶贫攻坚（图）--时政--人民网http://politics.people.com.cn/n/2013/1103/c1024-23416639.html

[2]2016年全国农村贫困人口减少1240万人-新华网http://news.xin huanet.com/politics/2017-02/28/c_1120543533.htm

[3]汪三贵，郭子豪.论中国的精准扶贫[J].贵州社会科学，2015，（05）:147-150.[2017-08-30].DOI：10.13713/j.cnki.cssci.2015.05.023

[4]社会扶贫“碎片化”如何治理-新华网http://news.xinhuanet.com/politics/2016-05/30/c_129024823.htm

[5]连片特困区蓝皮书.中国连片特困区发展报告（2016—2017）[R].北京：社会科学文献出版社，2017.