论国家安全指针下卡特政府的公共外交政策

杨建国

20世纪70年代中后期，对于美国卡特政府来说，国内经济正在遭受二战后第6次经济衰退余波的冲击，民众对现状强烈不满；二战后首次能源安全危机带给民众的心理冲击还未完全消褪，紧接着就出现了第二次能源安全危机的再“洗礼”；前总统尼克松的水门政治丑闻的余波仍在不断蔓延，以总统为代表的行政当局的公信力、号召力、政策执行力处于低谷期，体制内的制衡力量大增；苏联对外扩张浪潮带来的威胁与挑战不断升级；反美、仇美的思潮和运动在海外不断涌现，“自由民主”的国家形象受损严重，急需得到修复。此种现实情况对于美国人历史上长期形成的“务实原则帮助决策者有可能保持最大限度的灵活性，……承认严酷的现实”，［1］113形成了巨大外部压力。另外，美国人从“一战”“二战”期间的相关重大历史事件中（如：英国、纳粹德国“成功”的心理与宣传战等）早就充分认识到公共外交的巨大威力与正反两方面的教训，以及前任民主党政府（如：威尔逊、杜鲁门、肯尼迪等）在历史上就有比较看重自由、理想外交的内部驱动力，促使卡特政府在对美国外交政策进行体制和制度导向上的顶层规划与设计时，特别凸现和强调美国的外交政策要以“物质财富和军事力量为后盾”，要把人权和道义准则看作是行动的根基，以“服务于全人类”为最终目标。［2］6-9这样，公共外交自然就成为其优先进行考虑的重要对象和选项之一。笔者依据2016年刚解密的美国官方最具权威与可靠性的对外关系原始档案文件集FRUS(1977—1980)的第XXX卷（Public Diplomacy），试图通过仔细的梳理与严谨的解读，切实弄清楚卡特政府实施公共外交的动机与目的、政策内涵与特点、政策实施绩效及其影响因素等相关问题的来龙去脉，并求教于同行学者与专家。

一、卡特政府积极推进公共外交的动机、目的与主要任务

公共外交在卡特政府外交政策体制的顶层设计与规划上的主要外在表现，就是把原有的美国新闻署（United States Information Agency）、美国国务院管辖的教育文化处（Bureau of Educational and CulturalAffairs，Department of State）等负责对外宣讲与交流的机构进行整合与重组，新组建的主管机构被正式命名为美国国际交流署（United States International Communication Agency，以下简称为ICA），首任署长是约翰·芮因哈德（John E.Reinhardt）。卡特政府这样做的动机和目的：首先，通过加强美国国务院对原新闻署有关外交政策的解释和说明职能的指导和监督，确保其能够及时有效地反映和表述美国官方在重大外交事件上的真实立场与主张；其次，为确保以“美国之音”（以下简称为VOA）为代表的美国在海外非官方传媒有关新闻事件报道的准确、客观与全面，在现行有效的“广播宪章”指导下，延续其自治与自主性；再次，通过确保原国务院教育文化处主导下的对外交流与合作项目的完整、连贯和持续，以增强美国人与他国民众之间的“双向”交流与沟通，进而增进相互间的尊重、理解与信任。［3］267-271可以概括为：第一，切实增强美国官方重大外交政策外宣的有效性、针对性，尽力争取他国的理解、配合与支持，弱化政策执行过程中所遭受的消极与抵制力量；第二，最大限度地介绍和推广当下美国所获取的最新成果，彰显美国文化多样性、社会自由的鲜明特色，从侧面印证美国人推崇的价值观、社会制度及生活方式是最佳选择，充满着生机与活力，具有普适性。因此，美国公共外交新机构理应完成的工作任务与目标有：向他国的民众和政府准确无误地反映美国社会的主流价值观；向海外积极传递美国人思想的多元化、文化的生机与活力；确保他国不仅要知道美国在重大国际事情上的基本立场和主张，还要知道美国持此种立场和主张的背后深层缘由；协助美国人理解他国知识精英人士在文化上的传统、特性以及多样性；在美国人与他国民众之间有意识地培育和促进相互理解，要以协商的形式解决共同面对的难题；在重大国际事情上，为总统和国务卿提供准确的海外主流民意评估；在思想与信息的国际流通过程中，千方百计设法减少各种壁垒与障碍。［4］254

关于美国新公共外交的目的、任务及职责问题，卡特政府内与公共外交事务关系极为密切的高层精英人士群体中，首先且最为重要的就是总统卡特本人，就非常赞同上述的基本判断、看法和主张。原因就在于，依据美国宪法和宪政体制的相关规定和约定俗成的惯例，总统是美国包括公共外交在内的外交政策的总体性规划与设计师，他的作用和影响主要集中在判断国内外的基本形势、确定外交政策的整体性功能、任务与目的，以及对外交政策构成要素的准确定位和明显导向。例如，卡特于1978年3月13日传递给芮因哈德（时任新闻署长）的备忘录中，清晰指明了ICA应担负的任务和职责：第一，美国与他国在人员往来和思想流通领域，尽力去鼓励、支持和主办涉及范围与层次最为宽泛性的交流与合作事宜。第二，要尽力让他国民众真正理解美国推出的重大政策及其意图，要主动提供美国社会与文化领域的充足信息，以利于他们真实理解美国为什么会作出这样的政策与举措，而不是那样的政策与举措。第三，有助于确保美国在作出重大决策的过程中，能充分理解和顾及到他国民众的主张、看法，以及民族文化的特性，助推美国公民不论是个体的，还是组织机构的，了解和领会他国文化领域内的各种情况。第四，促进美国尽快出台和执行有关国际交流与合作事务的综合性国家政策，目的是在世界民众的大范围内，允许和鼓励最大限度的信息和思想的自由流动与合理碰撞。第五，尽管说在文化、思想以及信息领域，最为有效的沟通方式并不是政府间的正式协议及官方行为，而是民众个体间的互动与交流，但是美国还是要积极准备，并引导他国在文化交流与合作的问题上进行谈判与磋商。［5］351ICA副署长查尔斯·布雷三世（Charles W.Bray III）于1980年10月24日的演说中，明确指出总统为ICA规定的重要任务有：对外积极阐释和宣讲美国推出的重大内外政策；在对外介绍和推广美国社会、文化传统和特性的基础上，鼓励美国人与他国民众之间积极进行对话与交流；在美国人认知和理解他国的过程中，尽力去提供各种帮助和便利条件。［6］634-635

除了总统卡特以外，行政部门内的国务卿万斯（Vance）、副国务卿克里斯托弗（Christopher），以及首任ICA署长芮因哈德等也认同和支持上述的基本判断、看法和主张。之所以还要特别强调和看重国务卿、副国务卿以及具体性外交事务的部门首要负责人，理由就在于，依据美国宪法和宪政体制的相关规定和历史形成的惯例，他们是国家包括公共外交在内的外交政策的具体性策划、设计及组织者，其作用和影响主要集中在为总统及时提供经过高度总结与概括后的国内外基本形势的准确信息（或情报）、提供政策上诸多可备用的选项与建议、以及依据总统所发的指示（或指令）设计和组织相关政策的基本架构、实施计划（或项目与方案）、操作程序。例如，万斯在1977年6月13日提交给总统的备忘录中，明确指出了美国公共外交的主要职能：第一，政策信息领域：新闻署应向美国的海外使团（或工作站），及时提供政府当前重要议题的背景资料与政策咨询。第二，政策建议领域：他国对于美国重大外交政策及相关项目（或活动）实施的后果与影响的主流舆论倾向，要及时进行分析和评估。第三，文化交流与合作领域：国内事务由国务院相关部门负责管理；海外事务由新闻署相关部门承担主管责任。第四，综合信息领域：通过大众传媒及其他相关的海外交流与合作，大力介绍和推广美国社会的优越性。第五，以VOA为平台和媒介，正面播报发生在美国的重大新闻事件，正面描述美国文化，正向引导他国民众对于美国重大外交政策的态度和看法。［7］175克里斯托弗于1977年6月21日在国会众议院举行的相关听证会上，清晰表述了美国公共外交的目的：确保他国能够更加准确地理解美国，理解美国的价值理念、社会管理体制，以及重大内外政策；确保美国对他国客观、准确的认知与理解，以及在此基础上对相互关系的认知与理解，是有见识的、准确的；通过个体与组织机构两种协力完成的关系模式来推进民众之间的交流与合作，跨越文化上的界限与鸿沟，确保美国与他国之间的相互理解程度能不断得到增强；美国在酝酿、出台及实施其重大外交政策期间，确保要切实考虑到他国民众的价值理念、兴趣点与利益需要，以及优先进行考量的问题和领域。［8］212芮因哈德（时任新闻署长）于1977年5月28日关于美国公共外交的原则、目的的演说中，则公开宣称：第一，美国所从事的一切外事活动，必须以和美国人自身推崇的伦理道德、价值观以及基本原则相一致的方式来进行。美国不能，也决不允许人为性操纵。第二，美国推介到他国的所有内容，都是建立在美国人理想信念基础上的日常言行举止及其成果，是美国人自身价值观念和精神追求的真实体现。第三，在得体地相互尊重人类意见与信仰的问题上，自1776年宣布独立以来，一以贯之地要求美国是以直率的，而不是好斗的方式向全世界提出美国人的主张、政策以及渴望。第四，不论是在国内，还是在海外，美国该做的事情，就是鼓励个体和组织机构的联合性、网络性，都能积极有效参与到各自思想与经历的自由流通与交流碰撞。第五，美国必须超越现存统治精英的局限，要积极主动地寻求他国未来的思想、文化及领导层潜在人才群体的理解与认同。第六，美国必须坚持和确保对话与接触的连续与持久性。［9］153-1541978年4月，芮因哈德再次强调了ICA创设的动机与目的：“要向全世界讲述美国的社会、文化，以及内外大政方针，特别是美国人自豪的文化多样性、个人自由特色”；“要向美国人讲述他国的情况，除了能丰富美国自身的文化内涵以外，还能使得美国在认知与理解的基础上，更加有效地处理国家间的各种复杂问题。”［10］368

可见，以卡特为代表的政治外交精英，在美国公共外交的动机、目的及任务的问题上，都特别强调和关注政策外宣（眼前的政治与军事安全利益）与社会文化推介（长远的制度与意识形态安全利益）之间的关系，总体上来看是相辅相成、缺一不可的，均着眼并落脚于美国整体国家安全利益的维护与保障。这是因为美国的安全利益，决不是仅仅局限于纯军事层面上的领土完整不被践踏、财产与人的生命不被剥夺，而是必定内涵着经贸利益的切实有效维护、制度与文化利益的不受威胁与挑战。换言之，“降临到美国人头上的世界领导地位，不可能是仅仅建立在超凡的力量、财富和技术之上，更为重要的是要牢靠地建立在对思想文化和精神领域具有领导资格和能力，且受到全世界民众尊重和羡慕的基础之上。”［11］45要想在真正意义上长期保持美国的长治久安，只有确实是生活在民主、自由、开放的世界大家庭里，才是可能的、希望最大的。否则，单纯通过强大的军事实力与手段，美国得到的只能是短暂的战场上胜利，而不是持久的和平与信任。正如学者范凯尔（Fankel）所指出的，“国际‘善意’和‘理解’……很少是由直接攻伐而获取的。”［12］18也就是说，卡特政府是赞同学者卡尔·多伊奇（Karl Deutsch）的看法和主张的，“与各国国家利益直接相关连的……是其在国外采取的散播和推广本国意识形态的政策，以及与其目标相一致的文化、科技等领域里的交流与合作政策。”［13］87因此，要想使美国能够真正维护和保障其国家安全，坚持不懈的长期公共外交努力就显得尤为迫切、重要和突出。

二、卡特政府任内公共外交政策及举措的主要展现

（一）对社会主义国家的公共外交政策及举措

卡特政府对社会主义国家开展的公共外交首推苏联。活动的内容和方式：第一，美苏学术交流的范围大为拓展，为期10个月的高级学者间的对话与交流，不仅有助于对当前美苏关系能够施加强大影响的解读者阵营大增，而且最为重要的是，它为两国的青年学生一代，对于对方国家、社会有个基本认知，做了前期的铺垫性工作。第二，由美国青年政治领导人协会与青年组织委员会牵头的两国青年政治领导人间的交流与沟通，以加速度的形式走向繁荣。双方有前途的潜在领导人通过在一起游历、参与学术讨论，在获得对方国家的民众、社会以及文化直观性感知的基础上，都有机会去进行评估。第三，关于美国市长、州长与苏联各加盟共和国委员会主席间的交流问题，新建议是要继续呈现出希望与光明的前景，试图通过这些有影响力的领导人共同游历的经历，为双边关系的改善创造有利条件。第四，通过音乐、戏剧以及舞蹈等文化上的交流与展演，传递给苏联广大普通观众的基本信息，就是美国文化的多样性，且充满着生机与活力。［14］159-161需要特别指出的是，针对苏联推出的系列人权外交政策及举措①关于卡特政府针对苏联推出的人权外交政策及实际举措，请参阅拙文《再谈美国人权外交的背景、实践及评价（1977—1981）》，《河南师范大学学报》（哲社版），2016年第1期。，在卡特政府公共外交的总体布局中，所占有的分量、地位是绝对不容忽视的。

卡特政府对东欧社会主义国家开展的公共外交，主要体现为ICA主导下的交流与合作项目始终处于继续扩张的态势。例如，美国与匈牙利于1977年签署的文化、教育及科学交流与合作的协议，使得两国间扩大双边交流与合作的行动具有了坚实的法律保证。根据此协议，ICA计划在布达佩斯举办的二战以来美国最大规模的展览会——“今日美国”项目，就具有了可能性。美国与保加利亚于1977年首签，1980年续签的文化协定，使得教育与文化上的交流与合作，处于缓慢但有序提升的态势之中。ICA于1980年在南斯拉夫的铁托加德（Titograd）开设了新的新闻与信息中心，至此在具有枢纽与中转地位的东欧各社会主义共和国，美国都设有一个新闻与信息中心。ICA在布加勒斯特组织的“今日美国”展览会，依据访客记录，前来参观的罗马尼亚访客有130，000人次。［15］649试图通过潜移默化的公共外交活动，突破苏联“铁幕”的屏障，为东欧地区主动送来西方世界盛行的“自由民主繁荣”的新鲜血液和空气，动摇其对共产主义的坚定信念和理想。

对中国，1978年7月至1979年3月，卡特政府在ICA的主导下和中国（大陆）快速推进包括文教领域在内的广泛合作性关系；1978年初当中国领导人还以犹豫不定的态度看待外部世界时，ICA就向中方灌输先进科技对中国现代化建设的重要性、紧迫性；1978年底至1979年初美国学者在中国（大陆）开展的交流与合作项目，既包含人文社科与自然科学两大门类，也包含学者、研究人员与留学生两大类别；与中美科技协定的正式签署一样，它敦促中国（大陆）尽快签署两国间的正式文化协定，事实上ICA正是1979年初两国签署的中美文化协定的主要起草者；1979年夏美国副总统蒙代尔（Mondale）访华期间的重要议程之一，就是确保中美文化协定中的相关规定能得到及时、有效地贯彻和落实，ICA为此做出了积极努力。［15］647此外，VOA在中国（大陆）的听众人数出现了跨越式大发展，自从1977年中国对VOA广播信号停止干扰以来，到1980年中国（大陆）的听众人数估计已超过1亿，VOA已成为中国（大陆）听众的第二大重要信息来源地。1979—1980年福特基金会特别提供200万美元，支持包括中国社会科学院在内的相关机构和美国进行学术交流和学者对话。1978年成立的美中教育和训练特遣队，建议美国应加强对来自中国（大陆）的留学生和学者的监督力度，强化对来自中国（大陆）的知识精英进行意识形态灌输和控制。美国全国民主捐赠基金会清醒地认识到，在西方接受训练的中国（大陆）知识精英有可能会成为中国未来的领导群体，赴美留学的中国（大陆）知识精英自然就成为其工作最为重要的目标性群体。美中关系全国委员会发起的经常性项目之一，就是邀请中国（大陆）各领域内中高层精英人士（如省部级官员、新闻记者、青年妇女政治领导者等）组成的代表团访美，1980年还特别策划了为期两周的学术交流项目。卡特政府对中国积极开展公共外交的动机和目的，正如美国前驻华文化参赞沃尔顿·巴特沃思直言不讳所点明的，“我们必须鼓励与支持和美国民主意识形态最为接近的中国群体”，并期望中国（大陆）通过继续深化与美国之间的关系，使之能够切实形成“中国（大陆）基本制度的修正力量”。［16］Preface

（二）对美国重要盟国的公共外交政策及措施

卡特政府对西欧传统盟国，在人权事务上确定的公共外交目标：第一，美国推出的人权政策，能够切实得到认同和支持；第二，试图刺激和推动西欧人，能更加积极地参与到改进世界其他地区的基本人权得不到尊重的现状中去。美国人能做的事情，就是增强或创建与西欧盟国密切关注人权事务的组织（或机构）间的关系。例如，在探讨人权问题的过程中，加强美欧议会间的联系等。［17］188对东亚盟国韩国的军人威权统治，卡特政府试图通过举办人权专题学术讨论会的对话方式和沟通途径，来实现在共同价值观基础上的理解和认同。

除了人权事务以外，卡特政府对于极度敏感且热议的在欧洲部署新战术核武器的问题同样给予较多的关注和重视。为了促进北约决定的部署新战术核武器能够顺利实施，1979年后半期ICA主动创造较为有利的舆论氛围与社会环境，积极发起范围广泛的公共信息的因势利导活动（如：宣讲人演说、书面性背景材料、视频、新闻简报），其中最重要的是，ICA官员与欧洲重要的舆论领袖间面对面的接触与沟通。尽管说在欧洲部署新战术核武器问题在比利时、荷兰仍存在着较为严重的猜疑和担忧情绪，但是美国通过其公共外交活动，在很大程度上既弱化了欧洲人的焦虑与不安情绪，又消解了苏联发起的反对部署新战术核武器运动的生机与活力。［15］648

美国和西欧盟国在文化教育、人员往来领域同样展开系列双向交流与合作活动，主要表现为：第一，积极地把相关人才吸引到美国来，就是对那些有发展前途的各领域、各层级青年才俊，提供各种资助与便利条件，鼓励和吸引他们到美国接受深造或进行参观访问，让他们切身真实地感知美国社会、文化的优越和先进，增强对美国的好感与崇拜度，培育起良好的私人交往关系。第二，主动地走出去进行宣介和推广，就是通过在西欧盟国举办各种类型的展览会或文艺巡回演出的形式和路径，把美国在文化、艺术、社会等领域所获取的最新成就，充分地加以展示，用事实说话，印证美国的确是文化多样化、个人自由化、真实民主性的社会与国家，其文化底蕴是深厚的、文化内涵是丰富的，充满着生机和活力，进而其社会基本制度是最好、最为先进的。

随着美国和西欧盟国之间问题与摩擦的增多，关系上张力的加大，卡特政府对于关系到大西洋传统友谊关系持续发展的领导层新老交替问题，越来越敏感和焦虑。从1977年酝酿创设ICA时起，在民间与政府两个层面上都在切实关注美国与西欧盟国的高层领导新老代际交替带来的可能后果与影响问题。ICA设在西欧盟国的工作站针对新的高级领导层问题，在资源配置及努力方向上进行了大幅调整。还在大西洋委员会内创设了一个高层次的“领导层继任者”工作小组，推动北大西洋集团会议通过“领导层继任者”特别决议。［15］649

（三）对第三世界其他国家的公共外交政策及举措

针对拉美的人权行动计划，主要有：制作一套来自拉美及世界历史视角的体现人权事业发展进程的系列电视和广播节目；在新闻署主管的杂志《眼界》的地区栏目板块中出版12页有关人权主题的插图；为实现在学校课程教学中引入人权教育的相关内容，在由新闻署牵头的图书翻译项目与计划中，包含着出版与人权相关的专业性书籍；建议凡是去拉美访问的美国高官应尽可能地为人权项目（或计划）的实施作义务性介绍和推广；制作一套扩大和提升长期从事人权活动的国际组织或民间性机构知名度的广播与新闻节目，重点是突出泛美人权委员会所做的工作，以及获得的成就。例如，1977年8月，ICA在阿根廷策划并实施系列被命名为“回归法律治理”的项目，在其司法改革的关键时期，美阿两国的法律专家（含由美国资助的国际访问者、美国演说者）共同参与“为推动阿根廷司法体系走向正向改革，负责任地进行思想交流”的系列活动。［17］186-1931977—1978年ICA在巴拿马的工作就是围绕当地媒体及新闻记者，就如何最为有效地开展美国立场与主张的宣讲与识读，以及促进与当地的主流性民众舆论均衡性探讨巴拿马运河区主权问题而展开。在巴巴多斯、东加勒比强化人员及项目上的交流与沟通，在古巴、巴哈马开设新的工作站，双边性的学术及其他的交流合作项目增长3倍。［15］645-650

针对非洲的人权事务，新闻署采取的举措主要有：第一，要求充分利用国务院教育文化事务处的资源，安排有关人权事务重要领域的人员进行双向交流与合作，特别强调和突出法律和法学领域的专业人员。例如，国际大赦组织和美国民权联合会就应当被充分利用。第二，强调公开化，特别是通过VOA和针对特定国家量身定制的项目，张扬非洲国家（博兹瓦纳、毛里求斯、冈比亚等）经过自身的努力，在人权事务问题上留下的良好记录。第三，通过和美国海外工作站的积极协商，让其他大众传媒的产品在推动人权事业进步的目标上添砖加瓦。如果能够加以审慎运作，展览会将会是一种不可或缺的重要工具和手段。例如，针对尼日利亚1975年开始的从军政府向民选政府过渡的特殊问题，ICA设在拉各斯（Lagos）的工作站，积极提供美国政府实际运作经验的信息，帮助设计尼日利亚新宪法及当前的发展规划；安排系列有关美国政府运作体系的宣讲会、专题讨论会，提供美国政治哲学的专题论文复印件，资助有影响力的尼日利亚人作为国际访问者，到美国研究联邦政府的实践活动。在南非，ICA的所有努力都是围绕着尽快完成其由种族隔离体制和平过渡到多数人统治体制的进程。把经过精心挑选的、有影响力的超过75人的南非白人精英派送到美国，接受美国民权运动经历的“洗礼”，刺激他们认真思考，在自己的国家里如何才能走向多种族社会的和平共处；超过100名的南非黑人领导人被选送到美国学习新思想等。［17］186-193在摩洛哥和突尼斯，通过谈判与协商，达成了双边性的教育文化交流与合作协定，创设了联合委员会，为以后理性地推进民众间的交流与合作，以及由ICA主管的其他项目奠定了坚实的基础。［15］645-650在非洲ICA通过近4年广泛的信息流通与交流合作，卡特政府推出的人权政策，由开始时的严重猜疑、直率抨击逐渐转变成政治议程中自觉的、不可或缺的议题；极大提升了非洲人对美国本性“善良、仁慈”的定位与印象，证实美国是普通人依据民主原则治理下的“自由国家”，而不是苏联官方所宣传的块头庞大、新殖民主义主导下的帝国恶魔。

对于中近东和南亚，新闻署的建议和计划是：第一，由新闻署牵头的图书交换项目中，特别增加有关人权主题的杰出作品（含美国与海外作品的译本）；第二，在国务院教育文化处主管的国际访问者项目中，特别增加更多的人权活跃分子；围绕人权主题由美国组织的参观（访问）美国项目中，增加他国的新闻记者；第三，针对特定国家或国家统治集团，要把更多的演讲者和学者交流项目聚焦于人权事务问题上。还建议利用“VOA”、新闻署新闻出版办公室等相关职能机构，增强他国民众对人权事务的关注度；公共外交部门在人权事务上要加大与其他相关的外事机构，特别是国际发展署、人权与人道事务协调员，以及国务院教育文化处之间的密切协调与配合。［17］186-193针对中东，伴随着更多高水准的美国官员被派遣到阿拉伯国家工作，美国公共外交的力度从1976年开始出现明显加大的态势。对于南亚的印度，印度-美国小组委员会在艺术和教育领域为两国长期聚焦于稳定、创新性的交流与合作关系，不仅提供了有针对性的指导和平台，而且还尽量使其免受双边政治关系波动起伏的消极影响。

对于东南亚，1979年美国国务卿与东盟五国外长会谈时，承诺美国将尽最大的努力扩大和改善与东盟国家间的相互合作。ICA和东盟五国在文化教育交流与合作项目的形式问题上，进行积极探索和精心准备。1980年来自东盟的学者与专家考察了美国的教育规划和课程设置的演变史；美国人文社科领域的学者与专家，针对东盟五国专门实施系列熟识和探究的活动计划。其重要性体现在，不仅是美国在东盟五国追求国家利益的象征，还是美国确定要延续的双边互利模式的基本架构与发展轨道。［15］645-650

另外，还应特别强调的是：第一，由ICA规划、发起和主推的，具有创新特性的系列“艺术美国”（Arts America）走出去项目，在美国公共外交的整体布局中，要突出和利用艺术所特有的强有力的沟通能力。典型的成功事例主要有：在墨西哥城举办的主题为“记忆中的美国”油画艺术展览；在阿根廷、乌拉圭、巴西举办的国家交响乐团演出；在远东、南亚举办的主题为“美国南方音乐”民间艺术家们巡回演出等。第二，美国首个严格意义上的真正学术交流性的休伯特·汉弗莱南北奖学金项目，它关注的对象始终是第三世界国家在公共事务领域工作的有发展前途的中层专业人士，为其提供在美国接受培训或实习的机会。在高标准的富布莱特项目构成中，添加了由非学术性的专业人士参与的相关交流与合作项目。第三，卡特政府任期之内，服务于VOA的4台新的信号发射机已经被安装在英国，由英国的BBC对相关设施进行监管；2台新的信号发射机将于1981年夏开始被安装在菲律宾；1个中波中转站将被安置在博兹瓦纳；在斯里兰卡的科伦坡附近的VOA站点将安装6台高性能的信号发射机。1977—1980年，VOA在其节目安排的播音时间每周增加13.5个小时，语言增添3种，其每周安排的总播音时间已达686个小时，语言已达39种，节目增加的大部分集中在近东、南亚、加勒比等地区。［15］643-645

三、卡特政府任内公共外交政策的绩效评估和影响因素

卡特政府对于之前长期存在的管理混乱、效能低下、职能上交叉重叠且人为性条块分割严重的公共外交主管机构进行重大改组，厘清和明确其主要目的和职能所在，同时在延续之前公共外交领域行之有效的思路与做法的基础上，增添新的更有生机和活力的对话与交流的工具与手段。从理论和逻辑上来说，卡特政府在公共外交事务上应该是会呈现出全新且繁荣的大好局面。但是，从政策实施的实际效果来看，不仅是和预期的理想结果反差较大，甚至还会使世人感受到强烈的疑惑。比如，卡特政府任内，和尼克松-福特时期相比，美国在海外世界的“自由民主”形象并没有出现明显的改观和提升，在国际事务上的地位与影响力也没有出现根本性扭转；拉美、中东地区，尤其是阿拉伯-伊斯兰世界的反美、仇美情绪和思潮仍是汹涌澎湃；人权外交的理念与做法遭到许多国家，甚至其传统盟友的消极性抵制与反抗，美国人发自内心的长期安全感仍很脆弱，等等。

造成上述实施效果不很理想的政策的自身影响因素，主要有：第一，卡特政府在包括公共外交在内的对外政策上所追求的理想状态以及最高目标，是绝对性国家安全利益的维护与保障。换言之，它真正关注的是如何向他国民众及时有效地传达美国人的理念与最新成就，消除对美国人核心文化价值观或官方重大外交政策的“误解”与“反感”。现当代世界，国际社会事实上的无政府状态，使得在特定的时空背景、外交事件中，美国与他国的国家利益虽不能说是绝对零和性质，但也往往是矛盾与冲突的，或者说是对抗与竞争的。比如，美国的文化理念、社会制度、发展道路以及生活方式，如果说是最为先进和优越的，要确保其绝对的安全和自信，不受外部世界的任何“威胁与挑战”，那就意味着其他国家或民族的文化理念、社会制度、发展道路以及生活方式，是落后与野蛮的，在地球上就应当自然随着时间的推移而自行消失，或者人为性加速其毁灭；在国防与军事安全领域，美国要追求自身及盟友的国家领土、人口及财产的绝对安全，即使是强调只发展和部署所谓“防御”性质的战略、战术武器，那就意味着其他国家或民族在面对美国严重军事威胁或挑衅时，没有任何反制的可能与可行性，只能等着挨打。可以说，方向与目标定位的正确与否，是卡特政府公共外交政策能否达成其设定的预期效果的先决性条件。第二，卡特政府虽然高度重视公共外交在其整体外交政策布局中的地位和分量，但是在新闻署等改组成ICA的过程中，ICA署长是同时要对国务卿和总统负责的，但是在总统与署长之间却还隔着国务卿，署长并不是内阁成员，无资格参加内阁级别或事关国家核心安全的最高级会议，［18］93-94由于在上传下达的环节、渠道上不顺畅，自然导致发出的相关指示是滞后的、片面的，甚至是背道而驰的。可以说，及时、全面的政策性指导，是卡特政府公共外交政策能否真正实现其预定理想目标的政治保障。第三，卡特政府推出的公共外交政策及举措，是与其他对外政策，比如政治、军事、经济、外援等的政策措施相辅相成的，是一盘棋，每个发挥的影响与作用都是相互关联的、有限的。理想状态下是正能量相互叠加，但现实状况往往却是相互抵消与折冲，甚至会出现负能量的相互叠加。比如卡特政府高调推出的人权外交政策，由于在实施的过程中，针对苏东社会主义国家、军事专权独裁统治的第三世界中的盟友国家，采取明显的双重标准，不仅仅是在方式与手段上存在明显差异，就是在目的上也是南辕北辙，这自然会引发世人严重质疑美国人权外交的真实动机与目的①关于卡特政府人权外交实施过程中的双重标准问题，请参阅拙文《再谈美国人权外交的背景、实践及评价（1977—1981）》，《河南师范大学学报》（哲社版），2016年第1期。；卡特政府多次公开宣称和强调，要与外部世界民众之间加强文教及人员往来领域的交流与合作事宜，到底是想真心实意地帮助他国大力发展文教事业，促进各种信息之间的合理流通与碰撞，进而提升他国国民的综合素质，还是想通过文教及信息领域交流与合作的优势平台与管道，尽最大的努力和可能，抓住一切机会对外进行文化和信息的输出，打一场没有硝烟的文化与意识形态领域的争夺战。此类严重质疑美国的情绪与声音从来就没有真正消失过。美国对外政策各构成部分能否实现相互间的正向叠加，而不是相互拆台与内耗，在特定事件或问题上，说的和做的是不是一样，直接关系到其政策最后的成败得失。正像美国人自己所说的，“假如我们的基本政策被人看出了破绽和漏洞，即使进行了最好的包装与推销，其效果也定会大打折扣。”［19］换言之，既要听其言，更要观其行，言行一致是赢得他国民众真正尊重与信任的唯一途径。

造成实施效果不很理想的和政策关联紧密的外界影响因素，主要有：第一，卡特政府推出的公共外交政策及实际举措，受到当时美国的综合实力，尤其是经济实力的重大影响与牵制。换言之，公共外交是需要以军事、经济、科技等硬实力为后盾和依托的。当时美国在经济上正处于衰退期，增长迟缓乏力，外加第二次能源安全危机的严重冲击，导致政府能够真正用于公共外交的资金和财力掣肘严重。比如，和1965年相比，美国及相关国家在1979年为富布莱特交流与合作项目提供的资金总额仅占60%，只有4120万美元；美国国防教育法之下的国际访问者奖学金在海外的学习与研究项目为近些年来的最低水准；20世纪60年代福特基金会为国际性合作与交流项目提供的资金为24200万美元，而1978年为同样的项目提供的资金却少于 400 万美元。［10］638可以说，一定限度内的资金和财力是卡特政府公共外交政策之所以能够勉强得以正常运转，乃至局部性扩大与走强的营养与血液保障。如果它出了问题，注定就会使公共外交走向萎缩和后继乏力。第二，卡特政府内部，特别是国会与国务院相当部分的人士，基于历史上一战期间英国“成功”的心理与宣传战、二战期间纳粹德国“成功”的心理与宣传战留下的负面性深刻记忆，使得他们对所有类似“宣传”性质的政策及举措都是极度的反感和厌恶，执行起来自然是消极、被动的，大打折扣的；卡特政府在文件上强调要进行平等、相互尊重、真诚、双向性交流与对话，既要学会善于向他国民众宣讲和推介美国，更要学会善于倾听他国民众的真实心愿和渴求，但是在实际执行的层面上，一方面由于受到“例外论”“使命论”等的长期熏陶，形成了以清教文化伦理为核心的善恶二元对立的基本世界观，造成了美国人心理上的高傲自负、居高临下与行为上的恩赐性质，留给他国民众的感觉和印象就是美国总是在试图教训自己，这必然使得对话与交流过程中他国家民众十分反感和抵触，另一方面交流与对话的双方在经济、科技、文化上实力差距较大，特别是交通与通讯技术发展水平与层次上的巨大差别，导致在事实上美国更多的是表现为美式文化与信息上的人为裁剪与选择性送出，对方则更多的是美式文化与信息上的无选择性全盘接收，没有切实考虑和顾及到对方的民族传统、文化特性以及内心的真实渴望与需求。［20］19这样的交流与对话不论是双边性的，还是多边形的，其客观效果无疑都会大大的缩水与走样。卡特政府对此则显得很是无奈。第三，受到外部突发恶性事件的严重消极影响，使得长期的不懈努力最终成为竹篮打水一场空。例如，1978年秋埃及与以色列签署戴维营和平协议后，中东和平进程的前景依然是变数甚多，很不明朗。20世纪70年代末伊朗伊斯兰革命爆发后，ICA在伊朗的活动仍保持在低层级的水平上运作，直到1979年11月初出现了“人质危机事件”才不得不完全终止。随着1979年12月苏联入侵阿富汗，美国做出的强烈反应就是，除了官方广泛限制和苏联的项目（或计划）以外，ICA立刻暂停和苏联的许多文化领域的交流与合作项目；ICA设在喀布尔的站点活动被迫无限期地暂停。［15］6501978年3、4月份美国国会正式批准关于巴拿马运河区主权问题的条约，大大缓解了与拉美国家长期存在的紧张与对抗关系，但是在此前后卡特政府在拉美高调推进系列人权外交活动，明显干涉其内政，旧仇新怨叠加与发酵，再次引发不少拉美国家对美国的强烈猜忌、不满和反感。

四、结语

综上所述，20世纪70年代中后期，卡特政府推出和实施的系列公共外交政策及实际举措，是在内外客观形势不太好、主观上看重理想与自由理念维护与拓展的前提下，诸多因素合力作用与影响的必然结果。在此政策的酝酿与执行过程中，明显地展现出既注重现实外交传统的狭义层次上的政治、军事安全，也强调理想外交理念的狭义层次上的文化、意识形态安全的双重性特征。表面上来看，它既注重对外要有意识地宣讲和解释卡特政府主推的重大外交决策，又突出与他国民众要在平等、相互尊重基础上的双向、积极性的对话与交流；既要有意识对外积极主动地展现美国文化、社会的根本特性，以及美国获取的最新成就，以增强美国文化、社会的吸引力、感召力，又要有意识地学会倾听他国民众的真实心愿与渴望，以彰显美国人的宽容与仁慈。说到底，一个独立主权国家对外主动推行公共外交，就是其“软实力”彰显的充足理由和迫切需要，就是其“软实力”向现实可操作性转化的具体过程。自然卡特政府推出的公共外交也不会例外，就是要把美国人长期深感自豪、推崇奉行且过度迷恋的美利坚民族的文化特性、核心价值观、生活方式等，现实且巧妙地转化成对制定国际游戏规则、设定国际政治重大议题等国际性事务的强大影响力，并能够及时有效地传递到外部世界。但在实际活动中，受到了诸如目标与方向定位错位、政府内部的相互拆台与严重内耗、经济与财政上的制约、心理与心态上的掣肘，以及外部突发恶性事件等多重因素的羁绊，特别是在特定事件或问题上（如人权政策与外援政策的关系等）的政策本身的内部巨大张力，使得卡特政府推出和实施的公共外交政策及实际举措，在其预定的理想目标与实际效果之间，产生了巨大的偏移和落差，并没有给美国带来真正发自内心的长期安全感。