从贫困类型划分看精准扶贫分类扶持的政策调整

黄开腾　张丽芬

(广东技术师范学院 管理学院，广东 广州　510262；中山大学 社会学与人类学学院，广东 广州　510275)

分类扶持是精准扶贫的重要工作机制。2013年11月，国家主席习近平在湖南湘西考察时作出的“实事求是，因地制宜，分类指导，精准扶贫”①参见《习近平湘西调研称扶贫要实事求是因地制宜》，http://js.people.com.cn/html/2013/11/03/265713.html.的指示，首次肯定了分类扶持与精准扶贫之间的密切关联。紧接着，2015年6月18日，习近平在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会上指出：“要坚持因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，区别不同情况，做到对症下药、精准滴灌、靶向治疗，不搞大水漫灌、走马观花、大而化之。”②参见《习近平论扶贫工作——十八大以来重要论述摘编》，http://news.xinhuanet.com/politics/2015-12/01/c_128491293.htm．再后来，“实施精准扶贫、精准脱贫，因人因地施策，提高扶贫实效”成为十八届五中全会作出的战略部署，同年12月中共中央国务院出台《关于打赢脱贫攻坚战的决定》(以下简称《决定》)，其中指出要“根据致贫原因和脱贫需求，对贫困人口实行分类扶持。”③参见《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，http://politics.people.com.cn/n/2015/1208/c1001-27898134.html.可见，党和政府的政策文件关于分类扶持问题的系列论断定位了分类扶持在精准扶贫中的突出地位，精准扶贫战略规划的实施依赖于分类扶持理念在扶贫实践中贯彻的程度。而分类扶持的前提是科学的贫困类型划分。

一、传统贫困类型划分及其局限性

贫困类型划分是制定贫困治理策略的重要前提，是提高贫困治理实效性的重要基础。传统的贫困类型划分主要基于贫困程度、致贫原因和贫困性质三种标准。

1．以贫困程度为标准的贫困类型划分。以贫困程度为标准，可将贫困划分为绝对贫困和相对贫困两种类型。绝对贫困是指人们因缺少生活资料或收入极为低下而难以维持基本生活需求的极度贫困状态。英国反贫困专家彼特·阿尔柯克认为，“绝对贫困建立在维持生存这个概念的基础上，维持生存就是延续生命的最低需求，因此低于维持生命的水平就会遭受绝对贫困，因为他没有足以延续生命的必需品。”④王大超、张远军：《转型期中国社会贫困问题的类型判断》，《经济纵横》2002年第5期。可见，人们一旦陷入绝对贫困，其基本需求必然难以满足，基本生存也难以保障。因此，消灭绝对贫困始终是反贫困工作的出发点和重点。但是，绝对贫困并非贫困治理的唯一对象。目前，社会上有一些人虽然脱离了绝对贫困的苦海，但是其生活水平仍低于社会平均水平，离小康的生活标准更是存在相当大的差距。这一部分人所面临的贫困即为相对贫困，他们也是贫困治理的对象。绝对贫困和相对贫困的类型划分因此也成为了学者关注的重点。以这样的类型划分为基础，部分学者进行了更为详细的探讨。比如汤森将贫困划分为三个层次，即“维持生存”(收入仅能维持体能的最低限度)、“基本需求”(收入满足个人消费的最低要求以及社区能提供必不可少的服务)和“相对遗缺”(个人认为应该获得的条件或环境而没有得到的感受)。其中“维持生存”的贫困对应着绝对贫困，“基本需求”和“相对遗缺”的贫困对应着相对贫困。*王大超、张远军：《转型期中国社会贫困问题的类型判断》，《经济纵横》2002年第5期。再如谭贤楚等在对恩施州个案调查的基础上，把西部民族地区转型期的农村贫困划分为生存型贫困、温饱型贫困、发展型贫困三种类型。其中，生存型贫困相当于绝对贫困，温饱型贫困和发展型贫困相当于相对贫困。*谭贤楚、朱力：《贫困类型与政策含义:西部民族山区农村的贫困人口——基于恩施州的实证研究》，《未来与发展》2012年第1期。

2.以致贫原因为标准的贫困类型划分。此类划分方法基于学者们对致贫原因的探讨，因此，依照此法划分的贫困类型更具地域性和个体性，以致贫原因为标准划分贫困类型有助于针对性的贫困治理。吴国宝根据致贫原因，将贫困划分为能力约束型贫困和资源或条件制约型贫困，其中前者主要体现为个体能力不足导致的个体性贫困，后者主要体现为区域资源不足导致的区域性贫困。*吴国宝：《对中国扶贫战略的简评》，《中国农村经济》1996年第8期。谢维营根据致贫原因，将贫困分为制度型、体制型、政策型、环境型、灭祸型、风险型、懒惰型、愚昧型、恶习型、综合型10种贫困类型。*谢维营：《贫困的类型探析》，《延安大学学报(社会科学版)》2002年第1期。冯彦认为贫困人口的粮食收入、现金收入、耕地拥有量、资源利用水平等是其致贫的重要因素，并以此为基础，将贫困人口基本划分为经济贫困型、粮食或耕地贫困型、能源缺乏贫困型、水资源利用缺乏贫困型和失去生存条件贫困型五大类型。*冯彦：《滇西北“大河流域”区贫困类型及脱贫研究》，《云南地理环境研究》 2001年第1期。更多学者则使用实证分析的方法，探讨了地域性贫困产生的影响因素。任晓冬认为脆弱的喀斯特环境是贵州省等南方喀斯特山地地区致贫的重要因素，并根据其与贫困关系密切的喀斯特环境问题，把喀斯特环境的贫困类型划分为喀斯特石漠化贫困、水资源缺乏贫困、自然保护与生存冲突贫困、环境污染贫困、自然灾害贫困五种类型。*任晓冬、高新才：《喀斯特环境与贫困类型划分》，《农村经济》2010年第2期。朱金鹤等认为社会文化落后、人力资本水平低下和制度缺失等因素的共同作用是新疆国家级贫困县贫困的重要原因，并在此基础上，把新疆的贫困类型划分为生态贫困、地域贫困、民族贫困、文化教育贫困、市场竞争引致性贫困和制度性贫困等六大类型。*朱金鹤、崔登峰：《新形势下新疆国家级贫困县的贫困类型与扶贫对策》，《农业现代化研究》2011年第3期。张立群以致贫原因为标准，认为我国连片特困地区的贫困可划分为资源性贫困(自然资源匮乏或不能被开发利用)、生产性贫困(物质生产效率低下)、主体性贫困(劳动者自身知识文化水平不高等)、政策性贫困(缺少政策倾斜)四种类型。*张立群：《连片特困地区贫困的类型及对策》，《红旗文稿》 2012年第22期。可见，以致贫原因为标准进行贫困类型划分在学术界也极为常见。

3．以贫困性质为标准的贫困类型划分。纵观历史，人们对贫困的认识经历了由收入贫困到能力贫困再到权利贫困的过程。相应地，可以把每个时期人们对贫困性质的认识划定为一种贫困类型，即贫困可以划分为收入贫困、能力贫困和权利贫困三种类型。收入贫困指人们在财富等物质方面的收益匮乏而难以维持基本生活需求的一种贫困状态。基于收入角度探讨贫困的内涵是早期国内外学术界的习惯。比如，Oppenheim认为：“贫困是指物质上的、社会上的和情感的匮乏，它意味着在食物、饱暖衣着方面的开支要少于平均水平”*叶普万：《贫困概念及其类型研究述评》，《经济学动态》2006年第7期。。童星等认为：“贫困是经济、社会、文化、落后的总称，是由低收入造成的缺乏生活必需的基本物质和服务以及没有发展的机会和手段这样一种生活状况。”能力贫困指自身获取财富的能力不足或者能力被剥夺而陷入贫困的状态。阿马蒂亚·森持此种观点，他认为，个人贫困的实质并非收入的低下，而是可行能力的贫困，而“可行能力指的是个人有可能实现的、各种可能的功能性活动。可行能力因此是一种自由，是实现各种不同的生活方式的自由。”*郭熙保：《论贫困概念的内涵》，《山东社会科学》2005年第12期。权利贫困指人们由于话语权、社会参与权等权利的缺乏而呈现的贫困生活状态。权利贫困的代表者罗伯特·坎勃认为，贫困不仅仅是收入和支出水平低下，也是人的发展能力低下，包括教育、健康和营养等，而且贫困还包括脆弱性、无话语权和无权无势等。*郭熙保：《论贫困概念的内涵》，《山东社会科学》2005年第12期。综上，以贫困性质为标准划分的三类贫困在内容上既各有侧重，又相互补充，从收入贫困到能力贫困再到权利贫困，体现出人们对贫困内涵认识的不断深化。

可见，以贫困程度、致贫原因和贫困性质为标准对贫困进行类型划分，是学术界研究贫困问题的传统习惯，这样的分类标准对于分类扶持政策具有一定的现实指导意义。但是，以上三种划分方法也明显存在着“过于宏观、可操作性不强、实践指导意义不突出”等问题，这必然会降低其对于扶贫工作的实践指导价值：(1)绝对贫困和相对贫困的划分标准难以绝对界定，二者的分界线模糊不清，这必然给分类帮扶的分类操作带来障碍。再者，在扶贫实践中，消灭绝对贫困能创造出更大的扶贫绩效，人们因而更加青睐绝对贫困而忽视相对贫困。事实上，扶贫的目标不仅是帮助绝对贫困者摆脱贫困，更是带领全体社会成员全面奔小康。因此，绝对贫困和相对贫困都是贫困治理所要消灭的现象。(2)以致贫原因为标准进行的贫困分类细腻地挖掘了贫困背后的深层次原因，加深了我们对贫困问题的认识。但是，学者们对致贫原因的挖掘侧重点各不相同，甚至相互交叉，陷入混沌状，不利于分类扶持的操作化，大大降低了贫困分类的应用价值。(3)以贫困性质为标准进行贫困分类拓宽了人们对贫困内涵的认识，让人们认识到解决贫困问题不仅在于提高贫困者的收入，更在于提升其可行能力并保障其权利。但是增加收入、提升可行能力和保障权利三者是互为补充、相互促进的，这种划分对于实施分类扶持而言，过于宏大和抽象，难以具体指导分类。基于以上的分析，我们认为，传统的贫困类型划分因其局限性而难以有效发挥其对分类扶持的指导作用。因此，在全面推进精准扶贫战略的进程中，要提高扶贫治理的绩效性，就必须对贫困类型划分进行再认识，以凸显其对于扶贫工作的实践指导意义。

二、收入型贫困和支出型贫困：对贫困类型划分的再认识

要凸显贫困类型划分对于扶贫工作的实践指导意义，就必须立足中国农村贫困的现实进行贫困类型划分。当前，我国农村贫困的现实主要表现为：农民既因家庭人均收入过低，又因家庭总支出过大，且因家庭支出过大而致贫的现象更为普遍。正如陈成文认为的，贫困类型的划分既应该考虑贫困人口的收入状况，更应该考虑贫困人口的支出状况，他立足于综合性、动态性和简约性三个基本维度，把贫困划分为收入型贫困和支出型贫困两种类型：“所谓收入性贫困，是指那些因家庭劳动力不足、家庭结构残缺，或因家庭成员患有重大疾病、残疾等，或因家庭所处的自然环境、经济、社会、文化等限制，使得整个家庭获取财富的能力不足而造成的贫困。所谓支出性贫困，是指将家庭收入中的绝大部分甚至全部收入用于支出和消费，使得家庭积累少甚至举债生活而造成的贫困。”*陈成文：《对贫困类型划分的再认识及其政策意义》，《社会科学家》2017年第6期。

对贫困类型的重新划分有利于突破传统划分方法的局限性，对精准扶贫问题的分类扶持政策实施更具实践指导意义，最终助力实现党的十九大报告中所提出的“脱真贫，真脱贫”的精准扶贫目标。

(一)收入型贫困

如前所述，所谓收入型贫困是指各种原因导致的家庭收入低下而使家庭成员生活陷入困境的一种状态。长期以来，受数据收集以及对贫困概念本身认识的限制，人们习惯用收入、消费或其他货币尺度来测度贫困。*陈立中：《收入、知识和健康的三类贫困测算与解析》，《改革》2008年第3期。可见，收入型贫困长期以来备受人们关注，治理收入型贫困，提高农民收入水平始终是扶贫攻坚的主要任务和基本目标。现阶段农民的收入主要包括工资性收入、经营性收入、财产性收入、政策性收入和社会支持性收入等五个方面，收入型贫困表现为这几方面收入的总和过低。《2015中国农村贫困监测报告》的统计结果显示，农村贫困人口收入水平只相当于农村常住居民收入水平的24.4%。从收入结构来看，农村贫困人口收入更加依赖农业，农村贫困人口收入来源中约四成来自于第一产业经营；与全国农村平均水平相比，贫困地区农村居民工资性收入占比低6.9个百分点，财产净收入低0.9个百分点。*陈成文：《对贫困类型划分的再认识及其政策意义》，《社会科学家》2017年第6期。也就是说，收入型贫困与收入结构不合理有较强关联性，贫困群体过于依赖农业经营性收入，工资性收入和财产性收入过于微薄。

由于收入相对容易测算，故收入型贫困对于扶贫实践的指导性意义尤为重大。在扶贫实践中，收入高低始终是评判农民是否贫困的最重要依据。比如，就我国的情况来说，从1986年首次把国家扶贫标准定为农民人均年收入206元，到2011年提高至2300元，再到2015年再次提高至2855元*参见《扶贫办：中国最低扶贫标准2855元》，http://news.sina.com.cn/o/2016-05-11/doc-ifxryahs0670095.shtml.，收入水平始终是国家贫困线标准调整的最核心评价指标。同时，由于收入易于统计，说服力较强，故在精准扶贫中以收入标准来界定贫困，其优点也显而易见：加速贫困识别，效率高、较公平、争议少。但是，仅仅以收入作为评判贫困的标准，其弊端也是明显的：其一，造成贫困识别的漏出。随着生活成本的提高，农民支出的种类和数额日益增加，人们并不会因为收入的提高而带来生活质量的改善，如有些农民因遭遇突发事件引起家庭支出大大增加而导致其生活立即陷入贫困。因此，如果仅仅以人均收入水平作为贫困识别的标准，必然会让大量本该受帮扶的贫困户不能获得帮扶。其二，造成农民收入统计的虚报。有些家庭因为有产业或者丰富劳动力，其家庭人均收入超出了国家贫困线标准，但是支出太多以致长期收不抵支，为了获得政府的扶持，他们就会虚报家庭收入。结果就是农民收入统计数据出现严重偏差，无法真实反映农民贫困的状况。其三，造成精准扶贫措施的错位。在扶贫工作中，以提高收入为导向的扶贫措施会因为针对性不强导致扶贫资源的极大浪费，扶贫成效也不明显。比如有些农民本着“不要白不要”的心理，即使帮扶项目与自身需求不一致，他们也会要求接受扶持，但这种错位的帮扶不仅不能带来收入水平的提高，而且容易造成扶贫资源的严重浪费。

(二)支出型贫困

2007年上海市民政局首次提出“支出型贫困”的概念，2011年上海市政府工作报告中首次出现“建立家庭支出型贫困预警和综合帮扶机制”的表述。*徐大慰等：《上海市对“支出型”贫困群体的综合帮扶研究》，《西北人口》2012年第3期。支出型贫困的概念从此进入学者们的视野，相关研究成果日渐丰富。目前的研究主要集中在支出型贫困的致贫原因、模式介绍、目标定位、特征分析等方面。路锦非对支出型贫困的致贫原因进行了分析并探讨如何根据家庭贫困类别、贫困程度等级和实际脱贫能力设计救助机制*路锦非等：《支出型贫困家庭致贫因素的微观视角分析和救助机制研究》，《财贸研究》2011年第2期。。徐大慰等对上海提出支出型贫困的重要意义进行了论述，并对上海市各区推动支出型贫困社会救助的模式进行了述评*徐大慰：《上海支出型贫困家庭的救助模式和经验启示》，《华东经济管理》2012年第9期。。沈君彬探讨了“支出型贫困”救助模式的目标定位，认为支出型贫困救助模式具有明显的发展型社会政策的特征*沈君彬：《发展型社会政策视域下支出型贫困救助模式的目标定位分析》，《中共福建省委党校学报》2013年第10期。；刘沛栋从基本消费支出的角度出发，利用扩展线性消费模型(ELES模型)，探究了不同群体的“支出贫困指数”*刘沛栋：《基本消费支出视角下的“支出型贫困”研究——以江苏省为例》，《社会保障研究》2014年第6期。。郑瑞强认为“支出型贫困”家庭社会救助是“收入型贫困”家庭社会救助的发展模式，具有发展性、预防性、风险性、竞争性等特征*郑瑞强：《“支出型贫困”家庭社会救助模式设计与发展保障》，《农业经济》2016年第2期。。由此可见，目前学界开始关注支出型贫困，但是对农村人口的支出型贫困的关注极少。实际上，在现有体制下，农民赚钱渠道少，收入提高难，农村人口的刚性支出更有可能超出其收入，支出型贫困在农村会更为普遍。农村支出型贫困理应受到关注并成为实施精准扶贫战略所要解决的重要问题。一般而言，农民的支出主要包括日常生活支出、人情支出、教育支出、医疗支出、住房改造支出等方面。支出型贫困起因是医疗支出、教育支出、人情支出等方面的突然增长。所以，所谓支出型贫困是指家庭因医疗支出、教育支出、人情支出等家庭刚性支出远超出家庭收入总和而致使生活陷入窘境的贫困状态。支出型贫困与收入型贫困相比，具有以下特征：

一是贫困界定理念的先进性。收入型贫困的界定以收入为标准，把人均年收入低于国家贫困线标准的家庭成员认定为贫困户并对其进行扶持，而支出型贫困的界定既考虑家庭总收入又考虑家庭总支出，将净收入(即总收入—总支出)作为贫困界定标准，把净收入为负数的家庭认定为贫困户并对其进行扶持。显然，支出型贫困界定的理念更符合时代要求，更具有先进性。

二是贫困识别范围的广泛性。一般而言，支出型贫困家庭主要包括两类：一是家庭人均年收入低于国家贫困线标准导致严重收不抵支的绝对贫困人口；二是家庭总支出高于家庭总收入导致入不敷出的相对贫困人口。可见，第一类贫困家庭的贫困属于收入型贫困，是传统扶贫工作的重点帮扶对象，支出型贫困在此基础上把第二类家庭纳为扶持对象，扩大了贫困识别的范围和贫困对象扶持的覆盖面。

三是贫困治理目标的预防性。收入型贫困以人均收入作为贫困的界定标准，其治理目标是提高贫困家庭的人均年收入，解决贫困家庭当前的经济困难，属于事后救助的范畴。而支出型贫困综合参照当前家庭的总收入和未来支出进行贫困界定，其治理目标是预防家庭未来风险，解决家庭的后顾之忧，属于事前救助的范畴。

四是贫困治理效果的彻底性。收入型贫困治理的目标是提高贫困家庭的经济收入，这里的收入不是扣除支出后的净收入，所以，如果贫困家庭有无法控制的巨大的刚性支出，其生活质量也难以改善。支出型贫困的目标是提高贫困家庭的净收入，净收入的提高才能真正改善生活质量。因此，只有将支出型贫困者作为精准扶贫的扶持对象，才能实际提高贫困家庭的生活水平，帮助其彻底脱贫。

支出型贫困概念能更真实地反映农村人口的贫困状况。目前，我国扶贫攻坚工作已经卓有成效，国家经济发展不断对广大农村地区进行纵深辐射，农民收入渠道日益多样化，收入水平逐步提高，收入型贫困日益减少，但是因为诸多原因，农民家庭支出日益增加，支出增加已然成为影响农民生活质量提高的最重要因素，甚至成为农民致贫的最主要原因。因此，在关注收入型贫困人口的贫困问题的同时，必须要重点关注支出型贫困人口的扶持需求，并制定相应的政策对其加以帮扶。

三、由关注收入型贫困到关注支出型贫困：分类扶持政策的调整方向

贫困既可能是家庭收入过低，又可能是家庭总支出过大，或者是二者共同作用的结果，而因为家庭总支出过大陷入贫困的现象更为普遍。在此种情况下，为了确保实现“到2020年稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗、住房”*参见《中共中央国务院印发〈中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)〉》，http://www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_2020905.htm.的精准扶贫的总目标，就要改变在扶贫实践中片面关注收入型贫困的做法，转向全面关注支出型贫困，根据支出型贫困的特点，采取精准化政策措施应对，彻底粉碎支出型贫困。

(一)积极加大农村医疗保障扶贫的力度

《决定》中明确提出要“实施健康扶贫工程，保障贫困人口享有基本医疗卫生服务，努力防止因病致贫、因病返贫”。我们在关注贫困人口的同时，也要关注其脆弱性*杨舸：《流动人口与城市相对贫困: 现状、风险与政策》，《经济与管理评论》2017年第1期。，个体健康水平的下降会使其面临更高的贫困脆弱性*张仲芳：《精准扶贫政策背景下医疗保障反贫困研究》，《探索》2017年第2期。。因此，加大农村医疗保障扶贫的力度是实施健康扶贫工程的根本举措，农村医疗保障制度是“支出型贫困”的有效化解机制*陈成文：《从“因病滞贫”看农村医疗保障制度改革》，《探索》2017年第2期。。当前，加大农村医疗保障扶贫力度的着力点是形成以“新型农村合作医疗制度—大病医疗保险制度—医疗救助制度—民间医疗互助制度”为主要内容的有机统一的农村医疗保障体系。这也是解决当前因病致贫或者因病返贫问题的根本思路。具体来说，一是要完善新型农村合作医疗制度。新型农村合作医疗制度是农村医疗保障制度的基石，完善新型农村合作医疗制度是解决医疗支出致贫问题的根本途径。首先要提高政府缴纳的比例，对未满18岁的农村人口和所有贫困人口的个人缴费部分实行公共财政代为缴纳；其次要扩大住院报销范围，提高住院报销比例，执行县级医院门诊治疗与乡镇医院治疗同一报销标准，对于目录范围内的药品实行定点药店购买和医院购买同一报销标准；再次要建立全国统一的医疗信息管理平台，实现跨省治病可按照原籍报销标准任意选择原籍地或者就医地进行报销结算。二是要大力推行农村大病保险制度。实施大病保险的目标在于防止农民群众因发生灾难性医疗支出而致贫或返贫。首先要进一步落实2015年8月国务院办公厅发布的《关于全面实施城乡居民大病保险的意见》和2017 年2月民政部等六部委发布的《关于进一步加强医疗救助与城乡居民大病保险有效衔接的通知》，切实推进农村大病保险全覆盖，提高保险比例，以减轻大病患者家庭的经济负担。其次，逐步将将慢性病、地方病、职业病和残疾人康复训练纳入大病保险的范围进行分类资助。上述患者接受治疗或者康复服务的周期较长，医疗支出十分巨大，极易使患者家庭陷入贫困泥潭。三是要完善农村医疗救助制度。医疗救助作为农村医疗保障的最后一道防线，由政府全额资助，为农村医疗保障体系“兜底”。*白晨等：《中国农村医疗救助的目标定位与覆盖率研究》，《中国行政管理》2015年第9期。目前，农村医疗救助目标定位人群为经大病保险报销后仍有困难的低保对象、特困人员、建档立卡贫困人口、低收入重度残疾人等困难群众。显然，农村医疗救助制度针对的是收入型贫困，而对于支出型贫困并未实现全覆盖。因此，为了避免因病致贫现象反复，应该扩大医疗救助的范围，将所有重特大疾病的患者以及治疗或者康复周期长且费用高的患者纳入医疗救助的范围加以分类救助。四是要大力倡导农村医疗互助制度。作为民间的社会救助制度，农村医疗互助既可减轻患病家庭的经济负担，又可彰显互助互爱精神，提升患者的温暖感。首先，可根据“一行政村一基金”的原则推动成立农村医疗互助基金。农村医疗互助基金的经费来源可以按照非贫困家庭自行缴纳、贫困家庭政府代为缴纳、下乡企业适当资助、乡镇政府专项经费支持的思路进行筹集。其次，资助对象可限定为本行政村范围内医疗支出超出标准(标准由各行政村自行决定)的患病家庭。资助形式可采取资金资助和物质资助相互补充。比如，经过新农合、大病保险和医疗救助报销之后患者的医疗支出仍高出规定标准的，则给予一定的资金救助，以避免其家庭因病返贫，其他的则可适当地给予一定的物质资助，以体现村集体对患者的人文关怀。

(二)尽快落实农村教育扶贫的资助政策

教育是脱贫致富的重要途径。但是，巨大的教育支出会让贫困家庭变得更为贫困，其子女的教育也难以为继，最终导致教育脱贫目标无法实现。因此，要避免农民家庭“因教育致贫”，就必须落实农村教育扶贫的资助政策，帮助农村贫困家庭消减高昂的教育支出。第一，要健全学前教育学费减免制度。一是加强乡村公办幼儿园建设，实现“一行政村一幼儿园”，以方便农村孩子就近入园，避免入读相对遥远的乡镇幼儿园而增加额外费用；二是加大财政支持力度，实行贫困地区的农村户籍孩子入读农村幼儿园减免学费和生活费的保障举措。第二，推进贫困地区农村义务教育阶段寄宿费用减免计划和学生营养改善计划。一是进一步改善中小学生住宿条件，确保学校宿舍能满足学生寄宿需求，并实行住宿费全免除，减轻贫困孩子家庭的经济负担；二是通过提高政府补贴标准、吸收社会力量参与来推进学生营养改善计划，为贫困学生免费提供一日三餐，保障贫困孩子的营养需求。第三，完善高中教育阶段学费和奖助学金制度。一是建立高中阶段建档立卡贫困学生学费减免和其他学生学费可无息贷款的制度，以保障贫困家庭孩子接受义务教育之外的教育的权利和避免普通家庭因教育致贫；二是要建立针对农村学生的奖助学金制度，进一步提高奖助学金的资助比例和奖励力度。可通过税收优惠、形象宣传等途径鼓励企业在高级中学设立各种奖助学金项目，激励农村孩子奋发图强并减少其教育开支。第四，形成特色的农村课外辅导工作机制。无论城乡，课外辅导支出已成为教育支出中的重要组成部分，相对于贫困家庭乃至大部分的农村家庭的收入而言，这部分支出巨大，进而会全面影响其家庭生活质量，甚至陷入贫困。为了避免此问题，必须创新农村课外辅导工作机制。一是可通过税收优惠等途径鼓励教育机构以公益活动的形式深入农村地区免费为农村孩子开展课外辅导教学；二是可通过社会工作介入以及志愿服务的方式鼓励社会工作者和城镇的优秀学生与农村中小学生对接，为贫困学生提供课程学习辅导，帮助贫困学生提高学习成绩并减轻课外辅导带来的经济压力。

(三)努力拓展支出型贫困家庭的财产来源渠道

帮助支出型贫困家庭走出贫困，应既减少其在教育、医疗等方面的支出，又扩展其收入来源渠道，这样才能保障其净收入维持在一定水平乃至稳步提升。支出型贫困者基本为自我发展能力欠缺(因生病、残疾等丧失相应劳动力或者因读书尚未具备就业条件)的弱势群体，通过发展生产、转移劳动力等途径提高其经营性收入和工资性收入的设想难以奏效，提升其财产性收入才是行之有效的方式。提升自我发展能力欠缺者财产性收入的最优途径是资产收益扶贫。资产收益扶贫是指将自然资源、公共资产(资金)或农户权益资本化或股权化，相关经营主体利用这类资产产生经济收益后，贫困村与贫困农户按照股份或特定比例获得收益的扶贫项目。*参见汪三贵：《增加财产性收入是贫困人口脱贫的有效途径》，http://politics.people.com.cn/n1/2016/1017/c1001-28785527.html.资产收益扶贫“通过把细碎、分散的各种资源要素转化为资产，整合到优势产业平台上，扩展贫困人口生产生存空间，让其享受到优质资源，实现脱贫致富”*戴旭宏：《精准扶贫:资产收益扶贫模式路径选择》，《农村经济》2016年第11期；陈成文、黄开腾：《制度环境与社会组织发展:国外经验及其政策借鉴意义》，《探索》2018年第1期。。一些地方的扶贫实践也证明，具有地方特色的资产收益扶贫能让贫困户从中受益，稳步提升其收入，有望成为我国农村实现精准扶贫和精准脱贫最优模式和现实选择。*向延平：《我国农村精准扶贫最优选择:资产收益扶贫模式》，《内蒙古农业大学学报(社会科学版)》2016年第6期。为了使得资产收益扶贫切实成为提高支出型贫困户财产性收入的重要渠道，必须做好以下工作：第一，加大宣传力度，帮助贫困户更新“宁可贫困也要坚守一亩三分地”的个体化发展观念，积极利用自有土地、房屋等资源参与资产收益扶贫发展模式；第二，培育经营主体。经营主体是资产受益扶贫的主力军。一是要鼓励符合产业要求的当地龙头企业下乡发展产业，吸纳贫困户资源为股权，保障贫困户资源增值；二是要培育农村集体经济组织和农村合作社，发展贫困户为股民，保障贫困户稳定增收；三是要确保财政专项扶贫资金量化给贫困户，实现资金变股金，保障贫困户资产收益；第三，建立利益分配机制。要围绕着资产收益扶贫中“股权量化、按股分红、收益保底”的核心问题进行制度创新，确保经营主体和贫困户双方利益有保障，以实现资产收益扶贫可持续性和贫困户永久脱贫的目标。

(四)引导农村贫困人口树立理性的人情消费观念

在乡土中国，人情支出一直是家庭支出中的重头戏，随着社会的发展，这一支出占家庭总收入的比例日益提高。根据西南财经大学“中国金融家庭调查与研究中心”2011年发布的数据，我国户均人情支出占家庭总收入中的比重高达7. 9%，其中农村家庭为11.4%。*闺新华等：《中国农户的人情支出行为——基于地位寻求模型的实证分析》，《消费经济》2016年第2期。人民日报社的统计表明，农民人情支出和医疗支出基本上占了农民总支出的一半*参见《聚焦农民脱贫:人情与医疗消费占农民总消费一半》，http://politics.people.com.cn/n1/2016/1101/c1001-28823626.html.。可见，人情支出占据了农民家庭的很大部分收入，已经对其构成经济负担，俨然成为了贫困群众脱贫路上的又一“拦路虎”。因此，助力农民脱贫致富必然包括引导其形成理性的人情消费观念，避免其“因礼致贫”或“因礼返贫”。具体来说，一是加强宣传力度，营造理性人情消费的社会氛围。组织人员进入农村展开宣传活动，倡导勤俭节约的人情风尚，让人们认识到盲目攀比人情消费的危害性；发挥新闻媒体的作用，开设专门栏目介绍中华民族的传统文化，帮助人们从历史文化的视角理解人情往来的内涵，认识到礼金高低并非情意轻重的评价标准；善于挖掘典型案例，对于勤俭节约的案例给予积极的宣传和表扬，发挥榜样的带动和辐射作用。二是制定人情消费标准，引导人们适度消费。根据地方实际制定人情消费标准，规范人情消费行为，刹住人情攀比消费的不正之风。首先，政府可把地方性人情项目划分为正常类和非正常类，对于前者给予适当的提倡，对于后者要给予明确的否定；其次，对正常类的人情项目进行进一步细分，以清单的形式明确各个项目在人数规模、礼金额数等方面的最高标准，为人们参与人情往来活动提供参考和借鉴。三是实行人情消费与扶贫资格挂钩，提高违背政策的处罚力度。人情消费的理性回归既要发挥人情消费标准的软性引导作用，也要发挥相应措施的硬性约束作用。尤为重要的是要把人情消费与扶贫资格挂钩起来。因此，要在贫困识别、扶贫项目支持等方面的工作中突出人情消费状况的考察。若村民违反相关规定大操大办，可按照相关规定取消其享受低保、贫困救济以及其他政策扶持的资格。四是监督政策落实，抵制人情过度消费。一方面要求基层干部身体力行地倡导勤俭节约的人情风尚，自觉接受广大群体的监督；另一方面要发动农民群众互相监督，鼓励大家通过微信、电话举报等途径曝光各种攀比浪费的过度人情消费行为。