公安机关治安传唤行为法律规制研究

毛宁仙

（江苏师范大学，江苏 徐州 221000）

一、治安传唤行为法律规制问题的起源

2011年9月2日，中国移动《大学生手机报》官方微博发布消息称：浙大法学院毕业生董某在北京地铁出口遇警察查身份证，董某要求警察出示证件遭拒后拒绝警方查问，双方发生冲突，董某遭警方强制传唤。2014年12月13日，在王文军过失致周秀云死亡一案中，警察王文军违法强制传唤用手机拍照的案外人王成。2016年5月7日，中国人民大学硕士研究生雷洋被便衣警察传唤致死亡。2016年5月21日，深圳宝安的俩女孩逛街未带身份证被警察强制传唤。以上事件，尤其是2016年发生的两起治安传唤案件引起了全社会的广泛关注和持续、深入的讨论。由此，公安机关在治安案件中如何依法传唤、违法传唤的救济程序与法律责任等问题进入人们的视野。

2016年5月20日，国家主席习近平在主持召开中央全面深化改革领导小组第二十四次会议时，强调深化公安执法规范化建设，解决公安执法突出问题。这是国家领导层对“雷洋事件”等类似案件所折射出的公安机关执法问题的正式回应。因此，在全面推进依法治国、建设法治国家的背景下，研究公安机关治安案件中传唤行为的法律规制问题，可以系统梳理传唤制度的问题并提出切实可行的解决之道，促进公安执法规范化和制度化。

二、我国公安机关治安传唤实践存在的问题

上述案例反映出当前我国公安机关治安传唤行为存在严重的问题，权力运行的失范影响了公民的合法权益。

（一）公安机关对于治安传唤实体法运用混乱

公安机关对于治安传唤权的运用混乱，集中表现为治安传唤的适用对象、治安传唤权的行使主体混乱和传唤种类选择随意，滥用强制传唤三个方面。

其一，治安传唤的适用对象混乱。根据相关法律规定，治安传唤的适用对象为“违反治安管理行为人和嫌疑人”，但是实践对治安传唤的适用对象却扩大至被侵害人或证人。其二，行使治安传唤权的主体混乱。一方面，一些公安机关特别是基层派出所，由于警力不足，便让保安人员、联防队员或治保会成员去传唤当事人；另一方面，交警部门等其他部门也存在越权行使传唤权的现象。其三，传唤种类选择随意，强制传唤存在滥用现象。

（二）公安机关对于治安传唤程序法适用随意

上述引例表明，公安执法人员缺乏严格遵守治安传唤法定程序的自觉性，已存在的程序规则未得到充分的贯彻执行，程序规则的漏洞和空白更是为相关执法人员的懈怠和随意提供了可能。具体表现为以下几点：第一，传唤方式随意。一些基层公安机关办案人员为图便利，采取打电话、捎口信的方式行使治安传唤权。第二，拒不出示身份证件。在上述引例中，董同学要求警方出示证件，却遭到警方拒绝，同样的情况也发生在雷洋案和深圳宝安两女孩案中。第三，便衣执法问题，违背了规范执法、文明执法的基本要求。

（三）治安传唤侵权救济困难

实现权利救济的前提，一是公民对行政执法过程的知情权，二是具备完善的权利救济机制。而我国现行治安传唤执法在这两方面均不完备，使得公民在面对公安机关违法或不当行使治安传唤权的行为，实现权利救济尤为困难。

一方面，执法过程知情困难。在当前行政执法过程中，执法记录仪尚未全面普及，携带执法记录仪也并非警察执法的强制性规定。这就使得在发生重大争议性事件时，无法客观地还原当时的执法状况。另一方面，错误传唤救济缺失。在上述案例中，治安警察传唤董同学、王成、深圳宝安俩女孩，均未造成相对人身体上的损伤，但作为守法公民，在不明原因的情况下遭受警方强制传唤，其主观上遭受侵害，客观上人身自由遭限制，还可能引发误工损失等。而对于该类损失，我国当前缺乏相应的救济机制。

三、我国公安机关治安传唤法律制度存在的不足

公安机关在治安传唤实践中存在的问题有其深刻的法律制度原因。只有透过问题的表象深入挖掘其原因，才能有效规制公安机关的治安传唤行为。

（一）治安传唤相关法律制度不明确

首先，治安传唤的法律属性规定不明。关于治安传唤的法律属性，《治安管理处罚法》并无规定，《公安机关办理行政案件程序规定》第42条也只将强制传唤定性为行政强制措施，对于口头传唤和书面传唤的法律属性未提及。这也导致了理论界对其法律属性存在争议。

其次，治安传唤适用对象的规定存在矛盾。《治安管理处罚法》规定的适用对象为“违反治安管理行为人”，而《公安机关办理行政案件程序规定》规定口头和书面传唤的对象为“违反治安管理嫌疑人”，强制传唤的适用对象为“违反治安管理行为人和法律规定可以强制传唤的其他违法行为人”。《规定》显然把治安传唤的适用对象扩大了。

最后，口头传唤、强制传唤的适用条件不清晰。首先，对于口头传唤，“当场发现”除公安机关现场发现的外，是否还包括公民举报的？若包括，是否需要公安机关赶到时违法活动仍在进行中？对于强制传唤，“不接受传唤或逃避传唤”应当有哪些表现？再次，法律对于现场发现的违反治安管理行为人“可以”口头传唤，而实践中，执法人员为了方便，通常都直接口头传唤。其次，口头传唤极易转化成强制传唤。如上述深圳宝安俩女孩只是拒绝跟未出示证件的警察走，其暴力程度是否足以让口头传唤演变成强制传唤？也是法律法规应当释明的问题。

（二）公安机关在自身建设方面缺乏对治安传唤权的重视

1.公安机关执法人员素质有待提高

公安执法人员的素质与治安传唤权行使状况息息相关，但当前我国公安机关执法人员素质不够高。主要表现在：其一，受传统官本位思想的影响，一些基层执法人员存在官僚主义作风，缺乏执法为民的意识。其二，部分公安执法人员行使治安传唤权时，只知有权而不知有责。其三，一些基层执法人员缺乏法律素质，许多公安机关基层执法人员并未经过法学专业教育，有些甚至不具备本科学历，其对一些法律条文不能形成正确的看法。

2.公安机关监督考核机制不完善

公安机关内部监督考核机制的偏好也影响治安传唤权的行使。从宏观上讲，公安机关过于追求“量化”的考核机制，使得基层公安单位把主要精力放在打击数字上，忽视了维护公民合法权益的责任。从微观上讲，治安传唤只是保证案件调查的措施，不属于公安机关的考核指标，而其行使却能提高办案数量，故实践中易出现为了结案数量，宁可错传，也不能放过，导致其在实践中的滥用。

（三）治安传唤行为监督救济机制缺失

1.公安机关内部的监督。当前法律对于治安传唤的监督只有书面传唤的审批程序和口头传唤的“在询问笔录中注明”，强制传唤缺乏内部监督的相关规定。

2.国家赔偿制度。一方面，当前我国法律只明确了强制传唤属于限制人身自由的强制措施。另一方面，申请赔偿所耗费的成本可能高于最终获得的赔偿数额，因此公民往往选择放弃申请赔偿。虽然公民对于其自身的权益具有处分权，但是治安传唤侵权赔偿得不到重视无疑助长了该权力滥用之风。故国家赔偿制度对治安传唤侵权的救济作用也是微乎其微的。

四、我国公安机关治安传唤行为法律规制的对策建议

根据治安传唤在实践中的问题及其成因，可从立法方面、公安机关自身建设方面、救济方面完善相关法律制度建设，有效规制公安机关的治安传唤行为。

（一）完善治安传唤相关法律制度

明确的法律制度是有效规制治安传唤权的制度保障，规制公安机关的治安传唤权首先应当完善治安传唤权行使的法律制度，使传唤行为有法可依。

1.完善治安传唤的实体法律制度

（1）明确治安传唤的法律属性

治安传唤的法律属性问题是完善治安传唤相关法律制度的基础。笔者认为，口头传唤、书面传唤、强制传唤都属于行政强制措施。首先，治安传唤是保障公安机关的案件调查顺利进行的措施，具有整体性。其次，无正当理由拒不执行口头和书面传唤仍会被强制传唤，被传唤是三者不可避免的最终结果。最后，违法或不当传唤都造成了限制相对人人身自由的法律后果，其侵权结果并无本质差别。因此，应当在法律层面明确治安传唤属于限制人身自由的行政强制措施。

（2）明确治安传唤的适用对象。

治安传唤的适用对象应都确定为“违反治安管理嫌疑人”。首先，从执法目的上看，治安传唤是为了查明违法犯罪的事实，即尚未有充分的证据证明相对人违法。其次，从方便案件调查看，“违反治安管理行为人”较“违反治安管理嫌疑人”具有更高的证据要求和条件限制。再次，从当前治安传唤实践看，强制传唤是无正当理由拒不接受口头或书面传唤的加强方式，其本身就是由口头、书面传唤而来，故将三者的适用对象进行区分不符合治安传唤的实践逻辑。需要注意的是，有“违法犯罪嫌疑”是治安传唤的前提，但判断是否具有嫌疑，要具备一定的证据。

（3）明确治安传唤的三种方式运用的顺序和条件

治安传唤有口头、书面、强制三种方式。法律分别对其适用条件和适用标准进行了规定，但由于其多用“可以”性规定，导致实践中公安机关自由裁量权过大，强制传唤被滥用，故应当明确三种方式的治安传唤运用的条件。首先，树立以书面传唤为主，口头传唤为辅，严格限制强制传唤的原则。其次，明确传唤的三种方式的适用条件。第一，对于书面传唤，只要是确有证据证明存在嫌疑的人，都可进行书面传唤。第二，对于口头传唤，必须具有当场性，必须确有证据证明行为人存在嫌疑，该人员需具有书面传唤不能的特征。第三，对于强制传唤，应在书面传唤和口头传唤均不能时才能启用。

2.健全治安传唤的程序法律规定

程序规则对执法行为的规制具有独立的价值，没有程序规制的管理，必将妨害正义与和谐的实现。故应当完善治安传唤相关程序，以维护当事人的程序正义。

（1）在执法中加入权利义务的告知程序。

当前我国治安传唤制度滥用的一个很重要的原因，在于治安警察不重视行政相对人的合法权益，表现在实践中即是拒绝出示证件、便衣执法等问题。对此，可以借鉴美国的“米兰达权利”制度，即事先告知嫌疑人自己的合法权利，以争取相对人的配合，促进警察文明执法。

（2）完善执法过程公开制度

当前虽然有些地方的公安机关配备了执法记录仪，但是法律并未强制执法记录仪在执法过程中的使用，故实践中对于案件过程的记录难以引起执法人员的重视。因此，应当在程序法中明确执法过程公开制度，变通执法记录形式，即记录仪器并不限定于执法记录仪，手机等通讯工具也可以成为记录执法过程的工具。同时，公民在不干扰执法行为的前提下，应当具有拍照、摄像的权利，其拍摄的视频、照片可作为执法行为合法性的证据，执法人员不得干涉。

（二）改革公安机关的内部规制机制

1.提高公安机关准入门槛，确保执法人员法律素质

实现公安机关治安传唤行为的有效规制不仅需要有法可依，还需要有法必依、执法必严。故提高执法人员的法律素质，有助于治安传唤行为的合法化。一方面，加强公安执法人员法律知识教育，提高执法人员依法行政的意识和水平。另一方面，提高公安机关准入门槛。首先，对公安执法人员的准入可提高至本科及本科以上学历；其次，公安机关可以考虑在未来的人员准入中加入法学专业限制或通过法律职业资格考试的要求。

2.改革公安机关考核机制，重塑正确的执法理念

公安机关的考核机制直接影响执法人员的工作动力及工作原则。治安传唤权行使要想回归本真的价值目标定位，必须改革公安机关的考核机制。一方面，对于考核指标，应当采取数量和质量并重的科学考核机制，避免治安传唤成为追求“数量”的手段。另一方面，应当将治安传唤纳入治安案件的考核指标。

（三）健全治安传唤权的监督救济机制

有效规制治安传唤权行使的保障性措施在于治安传唤侵权的监督救济，可以从以下几个方面进行完善：

1.加强公安机关内部监督

公安机关内部监督是在事前或事中纠正治安传唤行为的重要方式。公安机关内部监督主要是领导人员的监督，故应当建立领导人员负责制。一方面，领导应当对经其批准而采取的书面传唤的批准行为负责。另一方面，其应当对于口头传唤或无故不服口头传唤而被强制传唤的情况进行监督，并承担一定的监督责任，领导人员监督工作的实效应当与其工作绩效挂钩。

2.监察委员会的救济设想

当前，国家监察委员会试点工作正在如火如荼地进行，这为研究治安传唤权的异体监督提供了新的思路。作为独立行使国家监察权的中立部门，其对治安传唤权行使失范的救济具有可期待性。其一，监察委员会可以设立监督机构，主动对治安传唤权行使状况进行监督；其二，监察委员会可以设立立案部门，受理公民关于治安传唤侵权的案件投诉，并进行调查处理；其三，监察委员会可以与法检的程序衔接，更好地促进公民合法权益的实现。

3.国家赔偿制度

我国目前国家赔偿法以赔偿直接损失为原则，且赔偿标准低，这在治安传唤侵权案件中尤为显著，故应当完善我国国家赔偿制度。第一，提高限制人身自由的赔偿数额。此外，当事人为主张赔偿所花费的差旅费，也应由赔偿义务机关根据发票承担。第二，减轻当事人申请赔偿的证明责任。第三，建立主动赔付制度。行政机关经过治安传唤后审查清楚，确定传唤错误的人员，应当主动向其赔偿损失，可以通过支付宝、银行转账等方式支付，以减轻相对人的程序负担。

雷洋案等案例揭示了当前治安传唤权运行中的问题。笔者针对该问题，分析了治安传唤权行使失范的原因，并从立法、行政、救济三个方面进行具体探索，在立足于我国国情的基础上合理借鉴其他国家的优秀制度，力求为规制公安机关的治安传唤行为，维护公民的合法权益提出一些有实践性意义的建议。

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