中小型公益性水利工程建设项目财务管理有关问题及对策探析

刘立明

（松辽水利委员会水文局（信息中心），130021，长春）

“十二五”以来，以公益目的为主的水利投资不断加大，其中中小型水利工程项目数量持续增加。中小型公益性水利工程建设项目主要包括小型病险水库（闸）除险加固、中小河流治理、农村饮水安全、水文基础设施、中小型灌区续建配套与节水改造、牧区水利、节水灌溉、水土保持等项目。主要特点：一是公益属性，项目不以营利为目的；二是资金来源特定，以政府投资和使用国有资金为主；三是实施主体层级较低，主要由县级及以下主体负责实施；四是投资规模相对较小，项目投资一般不超过3 000万元；五是投资范围相对固定，以小型水利基础设施为主。按照水利工程建设管理规定和财政性投资绩效管理要求，中小型公益性水利工程建设管理应当逐步走上法制化、规范化的道路，以保证项目工程建设的工程、质量、资金安全和投资效益。作为项目管理重要方面的财务管理工作由此显得尤为重要。

一、加强中小型公益性水利工程建设项目财务管理十分必要

1.加强项目财务管理是保证项目经济活动合法合规的内在要求

中小型公益性水利工程建设项目具有公益性特征，资金渠道源于公共财政，资金来源属性客观上要求项目法人必须按照财政资金管理的法律法规和相关规定进行财务管理，这是项目管理的基本要求和首要前提，是项目管理最基本的行为标准，直接关系项目是否可以顺利完成实现建设目的，直接影响到项目法人执行力和社会公信力，甚至对于公共资金管理的整体社会形象构成重大影响。

2.加强项目财务管理是保证资金安全资产完整的基本保证

中小型公益性水利基建项目建设资金属于专门用途的资金，保证其安全，不被套取、挤占、挪用和浪费是项目财务管理工作的基本目标。在资产完整方面，一要确保项目建设期间投入使用的资产能够及时验收、登记、入账，定期盘点，保证其在项目建设期间有效使用；二要保证项目建设形成并移交的交付使用资产价值完整，资产计价、费用分摊、转出投资、待核销支出能够正确计量，避免成本不实、高估冒算。资金安全资产完整均须通过加强财务管理，有效运用财务管理控制措施和手段来实现。

3.加强项目财务管理是投资绩效评价的基本前提

中小型公益性水利基建项目建设资金为公共财政资金，按照财政支出绩效评价管理制度应纳入绩效评价范围。简言之，绩效评价就是投入与产出的对比，投入越少越好，产出越多越好。中小型公益性水利基建项目以投入资金为主要构成成本，产出主要是建成移交投入使用的有形资产和无形资产及产生的经济、社会和生态效益。假定中小型公益性水利基建项目的产出为常数，按照敏感性分析原理，为保证绩效目标实现，投入即成本控制至关重要，加强项目财务管理有效降低成本是关键。同时，绩效评价所运用的财务信息真实性、完整性也需要通过加强财务管理予以合理保证。

4.加强项目财务管理是从严治党的客观需要

项目法人能否管好用好项目资金，能否如期完成建设任务发挥工程效益关乎党的执政能力和形象。20世纪90年代以来，建设领域腐败丛生，工程发包、物资采购、资金使用环节成为重灾区。究其原因，主要有财务管理环境存在缺陷，权力缺少制约，决策、执行与监督权力未能有效分离，业务部门、财务部门相互牵制和监督的格局难以形成，财务管理作用发挥不力等。在市场经济条件下，项目法人贯彻落实从严治党要求，必须从加强内部财务管理开始。

二、中小型公益性水利工程建设项目财务管理问题分析

1.项目法人财务管理环境方面

按照现行项目法人管理制度要求，中小型公益性水利工程建设应当组建项目法人承担建设管理职责，或者确定相应单位或机构履行项目法人职责。项目法人履行的是受托责任，由于公共资金权利主体虚化，项目法人职责的履行者出于既得利益或相关特权考虑，被动接受制度约束，主动加强内部监督的内生动力不足，存在挣脱内部控制的主观期望，导致项目法人财务管理环境不佳，基建财务管理工作不受重视的情况时有发生，财务部门人员开展工作压力较大。未组建项目法人的基建项目，由相应单位履行项目法人职责，通常设立办事机构负责基建项目的建设管理是项目法人的一种形式，存在项目法人与项目办事机构关系认识不清现象，对于优化财务管理环境不利。

2.项目法人内部控制制度方面

由于中小型公益性水利基建项目一般规模不大，工期相对短，项目法人机构建制不固定，人员较少且以临时抽调为主，项目法人内部控制制度建设不够完善的现象普遍存在。内部控制制度体系无法形成，资金管理、合同管理、政府采购、资产管理等重要方面的制度建设缺失，内部牵制程序不完整，存在超越制度、人为控制现象。不相容岗位分离不够彻底，“人治”现象屡见不鲜，无法实现有效控制错弊和防范风险的目的。

3.财务部门参与项目管理方面

财务部门参与项目管理范围、程度和力度受限，会计的核算职能未得到有效发挥，日常管理限于资金支付、会计处理，与计划部门、合同管理部门、工程部门缺少信息沟通，监督和管理职能发挥不尽人意。未能有效参与工程招标、标段划分、合同谈判，未能深入工程现场，无法了解工程实际面貌，未参与合同验收、工程完工验收等重要节点控制。会计核算与工程形象缺少有效衔接，对于实现概算控制目标、保证会计核算准确性等方面存在不利影响。

4.项目实施价款结算规范性方面

价款结算是基本建设项目财务管理的关键环节，也是会计核算的重要基础和内容，是确认资产价值的基本依据，是投资控制的重要内容。很多中小型水利基本建设项目的价款结算规范性存在缺陷，价款结算控制程序得不到足够重视，很多项目法人在形式上设定了价款结算程序，但未有效执行；受项目地点分散、单项工程投资不多等因素影响，监理单位工作不到位的现象比较常见，未能切实发挥监督鉴证作用，对有关价款结算控制不严；项目法人片面追求支付进度，往往放松对价款结算的审核，有的甚至先付款后补结算手续；由于合同签订过于粗放等因素影响，有的总价承包合同施工单位提报的结算书以合同约定的单位工程或单元工程为基本单位编制，未细化到人工、材料、机械台班、取费等基本内容，无法反映工程量、价格和取费等情况。参与价款结算审核的部门审核监督深度不够，真正发挥审核监督作用的非常有限。

5.项目竣工财务决算方面

中小型水利工程建设项目竣工财务决算是项目建设成果在财务方面的重要体现，是从财务管理维度对基本建设项目投资完成情况进行的全面总结，综合反映概预算执行和交付使用资产形成等情况，竣工财务决算的编制需要计划、合同、财务、工程、采购等各部门协调配合才能顺利完成。但很多情况是，项目法人把竣工财务决算编制作为单一的财务工作考虑，未完全认识到竣工财务决算对于资产价值确认、资产移交和投资核销的重要价值，往往由财务部门一家独自完成，单打独斗，资料收集困难，相关信息不全，财务决算质量不高。竣工财务决算的编制质量直接关系运行管理单位的资产管理工作，存在与建后资产管理脱节现象，如交付使用资产的名称确定、标准划分等与运行管理单位缺少有效衔接，极易出现资产确认标准不一、资产编码冲突等困扰，影响运行管理单位资产管理的规范化，甚至造成资产运行维护和实物管理的混乱。

三、对策建议

1.优化财务管理环境

中小型公益性水利工程项目法人为项目建设责任主体，应当高度重视财务管理工作，下大气力优化财务管理环境，理顺组织架构，完善决策机制，健全管控模式，特别强调不相容职务的分离，明确设定决策、执行和监督职责，保障财务管理工作顺利开展，有效发挥其核算、监督、反馈、控制等管理作用。确定由特定单位来履行项目法人职责的，专门设立的项目建设办事机构应当依托并受制于本单位所建立的良好财务管理环境，不应当独立其外。项目法人负责同志应当带头尊重、尊崇和执行制度，以上率下，创建良好财务管理文化氛围。

2.健全内部控制制度

项目法人应当着力构建财务管理内部控制体系，越是资金密集、挣脱控制意愿强烈的领域和环节，越要成为制度覆盖的重点，特别是内设机构简化，人员较少且以抽调为主，更应当注重制度建设，以期通过制度管人管事。项目法人应当重点监管合同管理、价款结算、物资采购等重要事项，强调不相容岗位分离，拒绝“人治”，避免任何人超越制度，防范错弊，降低风险。履行项目法人职责的单位，可以适用本单位完善的内部控制制度，也可以另行制定，制度应涵盖所有项目财务管理高风险领域和关键控制节点，并形成体系。

3.财务部门全过程参与

项目法人应当为财务部门全过程参与项目建设管理创造条件，支持其一切以防控财务风险为目的的善意管理行为。财务部门应主动出击，勇于担当，敢于排除众议，坚持原则；应当与计划部门保持联络，厘清概算内容，科学开展会计核算，与合同管理部门沟通顺畅，了解合同执行和争议情况；参与工程招标、合同谈判，参与合同验收、完工验收；深入工程现场，掌握价款结算资料，控制支出，保证会计信息准确。

4.严把价款结算控制关口

项目法人应当将价款结算作为重中之重的财务管理关键点，着力控制财务风险。一是提升现场人员业务能力，使其具备严格把关能力；二是督促推动监理单位履职尽责；三是引入第三方监督机制，可以聘请造价审核机构对工程价款结算实行再监督；四是明确价款结算中各部门的职责，形成监督合力，避免出现监管真空地带；五是规范工程结算书内容，应当细化到工程量和价格，便于考核工程建设完成情况，避免高估冒算和资金浪费，降低审计风险。

5.强化竣工财务决算组织

项目法人应当加强竣工财务决算编制的组织领导，从制度层面明确竣工财务决算的归口部门和配合部门，细化各方职责。财务部门应当制定竣工财务决算的编制方案，协调各有关部门或人员参与其中，财务计划合同工程采购等部门各司其职，密切配合，避免财务部门单打独斗，保证项目竣工财务决算所载信息全面准确，提高财务决算编制质量。编制交付使用资产报表，应提请运行管理单位参与，听取其意见建议，准确划分资产标准，与运行管理单位口径一致，为建后资产规范管理创造条件。 ■