自主创新产品政府首购及其监督制度的问题与完善——以天津市调整促进创新创业资金投入方向为视角

刘晓纯，达亚冲

（天津大学 法学院，天津 300072）

自主创新产品政府首购（以下简称：政府首购）是指对于国内企业或科研机构生产或开发的、代表先进技术发展方向的、首次投向市场的产品，通过政府采购方式由政府首先采购的行为。“大众创新、万众创业”作为国家发展战略提出以来，我国进一步明确了坚持走中国特色自主创新道路。天津市召开的第十一次党代会明确提出加大对企业技术创新的财政支持力度，明确提出天津市未来五年的工作目标是加快建设创新发展的现代化天津。政府首购正是财政对企业创新政策落实的具体体现。其在提高企业自主创新能力方面发挥了无以比拟的作用。

根据天津市财政部门公布的财政收支情况，天津市今年第一季度在科技创新方面的财政资金支出25.2亿元，同比增长68.4%。可见，天津市对科技创新在财政方面的支持不断加大。然而，目前，天津市创新创业的财政支持往往采用直接向扶者（如高校、科研所和企业）投入资金的工作模式。并且，首购的也往往集中体现为技术含量较低的产品，这种严重缺乏精准性的工作模式，从短期来看，极易造成创新支持的工作效率低下，甚至财政性资金的浪费[1]。从长远来看，则是严重缺乏财政对创业创新推动作用的全局考量。笔者认为，天津市促进创新创业资金投入方向应进一步向政府首购倾斜，并应完善政府首购监督制度的构建，以保障政府首购对创新创业推动作用的发挥。

一、政府首购制度的理论基础

构建政府首购制度的合理性不仅在于其是政府公共职能的必然要求，还在于其也是企业自主创新的迫切需求。政府是企业创新活动的“支持者”。政府对于企业科技创新的资助，是我国创新战略的体现。政府应为企业科技创新提供政策支持和宣传支持，并且给企业科技创新做好平台和做好服务。从而，帮助企业在激烈的市场竞争中抢占先机，刺激企业加大投入力度加快自主创新。同时，政府也是企业创新活动的最大“受益者”。创新的社会环境不仅培养了大批技术型人才，还培养了大批创新型人才，为我国经济的腾飞注入了巨大动力。因此，政府对自主创新产品实施首购政策，正是其促进经济发展的有利工具和必然选择。

（一）政府首购制度是政府公共职能的必然要求

政府在应对和解决公共事务中占有举足轻重的地位，如果没有高效的政府提供服务，经济、社会持续稳定快速发展就不可能实现。作为政府职能之一的社会公共服务职能包括两个方面：为发展创造良好的社会环境和自然环境[2]。政府首购的公共性主要体现在为国家和社会的发展创造良好的社会环境方面。首先，政府首购的主体具有公共性。政府是一个国家为维护和实现统治阶级和特定公共利益的政治统治和社会管理组织，其担负着提高国民财富，促进经济稳定发展等重要职能[3]。而在社会主义市场经济中，企业才是经济活动的主体。为了避免政府过度干预企业自主创新，于是，政府首购制度营运而生。这一制度不仅为企业的自主创新活动提供了资金支持，还为企业生产经营创造了良好的发展环境——为自主创新活动主体的产品和服务提供了需求市场及市场导向，体现了政府对市场的调控作用。其次，政府首购行为具有政策性。我国的产业政策以促进高新技术企业发展为出发点和落脚点，则政府首购制度的构建是国家产业政策的必然要求。因此，政府首购是促进企业自主创新的必由之路。最后，政府首购的资金来源决定了其公共性的职能。众所周知，政府首购作为政府采购在自主创新产品领域的具体表现形式，其资金流入的渠道主要是税收。可见，政府首购必须以提高国民经济的效益为对价。

（二）政府首购制度是企业自主创新的迫切需求

企业作为国民经济的基本单位，是市场经济活动的主要参加者，其自主创新活动事关国家经济的发展，是实现经济发展方式转变的重要途径；事关国家的核心竞争力，是提高国际竞争力的有效手段[4]，而企业的自主创新需要有一定的技术基础和资金实力支持。政府首购制度的建立是企业自主创新的迫切需求。一方面，在自主创新的初期，众多企业由于资金投入的风险和压力往往选择裹足不前。而政府首购在很大程度上降低了资金投入的风险和缓解了资金筹集的压力。详言之，市场风险是企业进行技术创新的主要风险，即由于市场需求的转变，企业研发出的新产品将丧失销售市场，难以实现“从商品到货币惊险的一跳”。此时，企业就会面临巨大的经济损失。可见，企业对政府首购制度的渴望则显得尤为迫切。另一方面，政府首购可以为企业创造出巨大利润和广阔市场。企业创新的最大动力是对市场利润的追逐，只有当创新产品市场前景经济预期可观时，才能刺激企业创新。而政府首购恰恰可以为企业创造市场和利润。有关数据统计显示，政府首购所涉及的财政资金越大，创新的动力也随之更强。在一定意义上而言，这一举措对提高企业自主创新积极性发挥了巨大的推动作用。家喻户晓的谷歌、戴尔和苹果等高科技巨头公司成立之初就是受到政府首购资金的巨大帮助。鉴于，目前我国正处于社会转型期，中小企业众多的现状。为了促进中小企业快速成长，政府首购应该充分发挥其应有的功能与效用，为企业资金投入和技术研发提供强有力保障，从而，实现企业创新能力的不断增强。

二、天津市政府首购制度的不足

（一）政府首购制度创新引导功能乏力

天津市政府首购制度对企业技术创新引导功能乏力，主要表现在以下两个方面：一是，天津市政府采购往往倾向于直接给高校、科研所和企业投入大量资金。这种不区分对象“直接给钱”的粗放式扶持做法，不仅不利于科研项目与生产相结合，使得许多政府首购的科研项目只停留在实验和理论阶段，客观上造成资金使用效率的低下。还将造成财政性资金的巨大浪费，更为严重的是，在一定程度上将遏制自主创新的发展势头。二是，天津市政府首购的规模相对较小。对企业技术创新支持总量不足，严重制约了对技术创新的拉动作用。

（二）政府首购预算制度有欠缺

政府首购预算是首购工作的基础，对于首购具有一定的内部约束力，是政府首购的重要依据。而在实践中，政府首购往往力不从心，其主要原因在于：预算工作缺乏分析审核细则。这就客观上致使部分高新技术产品被拒之门外，使之缺乏政府首购的合规性。这不仅不利于我国高新技术的发展，还严重阻碍了我国社会市场经济的转型。

（三）政府首购监督制度不完善

政府首购制度审计监督不完善主要表现在三个方面：首先，审计标准不足。政府首购审计标准是审计人员对政府首购事项作出审计结论的基础，其内容应包括相应的法律法规标准、政策标准、规章制度标准等[5]。目前，天津市示范区公共财政审计监督制度尚未建立，其严重限制了政府首购政策对示范区建设的促进作用。其次，内部控制缺失。由于政府财政部门职权不明，“管采分离”事实上并没有真正彻底实现。加之，“推诿扯皮”等问题也弱化了内部控制机制运行效果。最后，外部监督严重缺乏。政府首购严重缺乏引进第三方评估的机制，不仅不利于首购工作的绩效评估，还不利于社会对政府首购工作的监督。

三、完善政府首购的预算制度

政府首购预算是首购工作的源头，针对天津市自主创新产品的实际情况建立的政府首购预算制度应该包括以下几个方面：

（一）分析审核制度

笔者认为，政府首购预算编制应在具体编制原则的指导下进行，详言之，政府应在量入为出、精打细算、统筹兼顾、突出重点的原则下进行政府首购财政预算编制。因此，在各单位具体首购项目汇总完成后，市财政部门应当会同科技部门在综合分析的基础上，以首购产品质量和产品性能的分析为重点，共同制定政府收购产品分析审核细则。在最佳价值原则的指导下，市财政部门全面展开综合分析，从对拟首购产品各项性能是否达标、是否符合自主创新的要求、是否适合进入政府首购项目等三个角度进行审核，在此基础上开展政府首购预算编制工作，从而在预算编制上为政府首购项目开启“绿色通道”[6]。同时，财政部门应加强政府首购预算的透明度，增强政府首购预算管理的规范性。

（二）资金专项管理制度

政府首购预算执行阶段，实行政府首购资金由财政部门统一管理的制度，以发挥财政预算资金保障政府首购活动的作用。第一，在政府首购资金管理方面，市财政部门要简化资金拨付渠道，采取政府首购资金由财政直接拨付的方式，避免资金交叉重叠，即财政部门按照政府首购合同的约定，采取将政府首购资金通过代理银行（国有商业银行或股份制商业银行）直接支付给中标供应商的拨款方式。其中，市财政部门将首购资金与其他采购资金分项管理，并可成立政府首购资金管理工作小组，明确规定每笔首购资金的使用范围——政府首购预算项下纳入自主创新产品目录的产品。第二，在政府首购工作执行方面，在使用专项财政资金进行政府首购时，政府采购部门应该组建专项工作组，将整个政府首购工作交由工作组完成，并构建政府首购工作专项小组与财政部门政府首购资金管理工作小组之间的工作衔接机制，由政府首购工作专项小组及时向政府首购资金管理工作小组反映政府首购合同的履行情况，便于政府首购资金管理工作小组首购资金的使用和管理工作。第三，在政府首购资金拨付方面，实行政府首购资金专款专用制度。具体而言，由市财政部门在代理银行按照规定开设用于支付政府首购资金的专用账户（以下简称“政府首购资金专户”），在政府首购活动开始前，市财政部门应将预算资金拨付到政府首购资金专户，需要资金支付时，市财政部门根据政府首购合同的履行情况，将预算资金通过政府首购资金专户一并拨付给自主创新产品研发、生产单位[7]。

四、加强政府首购的监督检查

（一）完善监督管理体制

作为政府采购的一种，政府首购的运行机制与政府采购的运行机制类似，包括政府首购项目的预算编制、政府首购项目计划实施、政府首购项目信息公开、政府首购代理机构和首购供应商资格认证、政府首购合同执行、合同风险控制、合同验收标准、政府首购专门的统计体系等机制[8]。为了促进政府首购政策在全市范围内顺利实施，天津市应加快完善政府采购的管理协调机制：应完善和落实政府首购的政策,发挥相关机构指导、管理、协调解决相关问题的作用。

笔者建议，应构建以财政部门为主要力量，科技等其他各部门紧密相互配合的监督管理体制。财政部门可作为政府首购行为的监督管理部门，作为主要力量依法履行天津市政府首购监督职责。市财政部门协同科技部门建立财政性资金采购自主创新产品制度，每年应定期公布《自主创新产品目录》并下发至各区财政部门，采购部门在进行采购时严格依据自主创新产品目录，对纳入《自主创新产品目录》中的产品优先首购，并由财政部门对首购活动进行监督管理。

（二）健全检查监督制度

《政府采购法》第59条明确规定，政府采购监督管理部门应当加强对政府采购活动即集中采购机构的监督检查。目前，天津市将审计监督的方式作为公共财政监督的主要方式，政府首购政策实施过程中配套的监督管理措施有待完善，政府首购动态监管制度亟待构建。因此，天津市应进一步加强对政府首购的监督。具体而言包括以下几个方面：

1.对政府首购环境进行监督

笔者认为，在政府采购监督过程中，除了政府采购项目以及其运作过程需要进行监督之外，政府采购的整体环境更需要进行全面的监督，掺杂人为因素较多的政府首购项目的整体环境。环境监督包括两个方面，即首购内部环境监督和首购外部环境监督。首先，在首购内部环境监督方面，市财政部门应制定全面系统的、专门适用于政府首购项目的监督细则，并在遵循具体细则的情况下，成立采购环境监督专家组对政府首购项目进行考核，指导具体部门优先采取专家评分法，强化对首购环境的监督力度[9]。其次，在政府首购环境外部监督方面，应当加强对政府采购信息公开工作的考核与监督。以市财政部门为主要力量加快建设政府首购信息公开平台，通过政府首购信息公开平台，各级财政部门应当将信息公开情况作为对政府首购实施情况监督检查的重点内容,进一步加大对政府首购信息公开情况的监督检查力度，进一步完善对政府首购项目的考核和检查监督体系，对在政府首购项检查察监督过程中发现存在信息公开违规的行为，依法追究法律责任。同时，在环境监督方面，市财政部分可创新监督方式，可委托社会第三方对政府首购项目信息公开的效果进行第三方综合评估，评估可重点围绕政府首购信息发布平台建设管理、信息发布和信息推送的及时性以及完整性等情况展开，对评估结果及时通报，并形成常态化、有规律的工作机制。在评估开展过程中，接受委托的第三方机构在充分了解政府购买项目基本情况的前提下，配合财政部门做好评价指标体系确定、评价方法选用等工作，并政府首购工作提供独立客观、专业完整的评价意见。

2.对政府首购业务进行监督

政府首购各业务环节的监督工作应与首购业务的开展同时进行。笔者认为，在政府首购监督过程中，业务监督制度应该涵盖整个政府首购项目的各个环节，并应在此过程中突出政府首购基层管理部门的作用，使其能够做到及时发现并纠正差错。因此，根据距离最佳原则，市财政部门可授权各区财政部门实施政府首购业务监督，做到出现问题及时发现、及时解决，切实保障政府首购政策的实施效果。对政府首购进行业务监管主要可采取动态监管以及大数据分析两种方式。在动态监管方面主要由财政部门负责实施，主要内容包括两个方面：第一是指对政府首购预算和计划编报情况的监管，强调市财政部门对政府首购预算的审批以及对政府首购资金专户的管理职责，防止出现超采购预算或计划开展采购活动的情况；第二是指对政府首购事项执行情况的监管，在此过程中各级财政部门应与政府首购部门保持密切联系，对政府首购业务的实施进展情况进行监管，重点监管政府首购工作开始前收购部门是否按规定报财政部门审核或者备案、首购产品是否严格符合首购项目的要求等方面。在政府首购大数据分析方面，财政部门应当将政府首购项目全流程信息公开纳入动态监管范围[10]，以政府首购项目各个环节的业务信息为基础书数据，运用大数据分析技术对政府首购项目的执行情况和信息公开情况进行核查和动态监管,不断加强对政府首购业务各个环节的监督力度。

3.对政府首购进行审计监督

《财政部关于实施促进自主创新政府采购政策的若干意见》中对于政府采购的审计工作做了明确的要求，要求各级政府要对实施政府采购的自主创新产品实行跟踪调查，发现质次价高的自主创新产品应及时调整出自主创新产品目录，并将各部门、单位执行的自主创新产品的情况纳入年度审计[11]。可见，对于政府首购的开展过程中可能发生的违法违纪、弄虚作假、营私舞弊等行为应加强规范性、权威性、制度化的审计监督。随着“互联网+”和计算机云技术的而不断发展，“大数据”时代已经到来。因此，天津市对于政府首购项目也应建立“大数据”时代审计监督思路与技术方法。天津市审计部门应充分利用“大数据”建立“大审计数据库”，以大审计数据库为内容，对政府首购项目进行全面综合的审计，以实现对财政资金和公共资金等的实时监督，并实现静态的事后监督向动态的监督与服务双轮驱动转变。从而，从根本上提高审计监督的效率，真正做到严格把控政府首购项目的实施。

综上，强化政府首购及完善政府首购政策是对创新发展的巨大推动，有利于天津市创新型城市的创建，有利于服务国家创新驱动发展战略的顺利实施。