供需视角下保障性住房养老服务体系建设研究——以京津冀地区为例

王小春，孔金平

(河北工业大学，天津 300401)

我国保障性住房是政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房。党的十九大报告指出：“增进民生福祉是发展的根本目的。必须多谋民生之利、多解民生之忧，积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境。”加大保障性住房建设的力度，解人民群众住房之忧，成了坚定不移的发展策略。由于保障性住房社区居民收入处于中低层次，个人购买社会养老服务的能力有限，在我国人口老龄化不断加剧的态势下，保障性住房社区养老服务需求将更为集中和迫切。但我国保障性住房建设还存在公共服务配套设施不全、资金供给不足等与养老服务建设密切相关的问题。

目前，为数不多的学者将养老服务问题融入保障性住房前导规划和后续管理进行探讨。如潘彤探讨了将养老社区建设纳入保障性住房建设体系的必要性[1]。魏继谦阐述了保障性住房加强居家养老服务设施建设的必要性，并从选址、小区规划、环境设计等方面进行阐述[2]。严荣认为可以将部分保障性住房转化为养老用房[3]。肖聚贤则对老年人居住建筑适老化设计进行了具体研究[4]。王方兵介绍了保障性住房的适老性导向[5]。章鸿雁针对特大城市老城区住宅适老化改造进行研究[6]。

在京津冀地区，京津人口老龄化程度位居全国第二和第三，河北省人口老龄化速度超过经济发展速度，养老服务体系建设成为三地共同关心的重大课题。但在京津冀保障性住房方面，目前主要侧重于融资途径[7][8][9]、分配机制[10]、后续管理[11][12]等方面，在养老服务方面鲜有专门研究。

一、京津冀保障性住房养老服务供给问题的突显

2016年～2017年，课题组对京津冀代表性保障性住房社区进行实地调研，包括北京市天通苑、通州梨园、金隅滨和园、燕保京原家园、珠光御景、首开康乃馨城等社区，天津市瑞盈园、瑞宁园、瑞益园、秋怡家园、秋丽家园、华城佳苑、兰景园、和畅园等社区，河北省石家庄市红河小区、文河小区，秦皇岛市翠堤湾，唐山市旭安园小区，廊坊市惠民佳苑等社区。调研发现，北京市保障性住房在公共休闲社区广场、健身设施、社区医院、社区居家照料等方面均比天津市和河北省健全。就整体而言，京津冀除少数保障性住房社区养老服务供给较健全，大部分严重滞后，供需差距较大。

(一)社区养老服务设施机构欠缺，适老型无障碍措施不够

由于建设资金有限，当前保障性住房社区内普遍存在社区养老服务设施不齐全现象，本应规划配建的养老服务设施，常滞后于住房建设，规划预留用地不足、规划用地挪为他用和服务设施仅停留在图纸上等情况时常发生[13](p.38)。另外，建筑年代较远的社区适老化无障碍设施也有所欠缺。

根据《北京市居住公共服务设施规划设计指标》要求，0.7万～2万人的居住社区应建有托老所和老年活动场站，3万～5万人及以上的居住社区应建有养老院、老年活动场地、残疾人康复托养所。保障性住房社区由于老年人口和残疾人口比例高，更应如此。而据调研，除天通苑和首开康乃馨社区外，其他社区基本没有社区养老院和托老所等设施，部分社区虽建有社区养老服务中心但没有投入运营。根据《天津市居住区公共服务设施配置标准》规定，1万～1.5万人的居住区应建有托老所和社区服务站(含老年人服务站)，5万～8万人及以上的居住区应建有社区养老院、老年人活动中心、社区医疗服务中心。但据调查，天津市保障性住房社区内或社区周边不仅缺乏专门的社区养老院，也缺乏托老所、老年人活动站或服务站等设施机构。目前的养老服务主要是每年一次的体检以及一些公共健身器材，为老为残服务专业设施少，无障碍设施建设不足。根据《河北省城乡公共服务设施配置和建设导则》要求，将社区公共服务设施与居住项目建设相结合，与住宅同步设计、同步施工、同步验收、同步交付使用。其中，城市一般社区公共服务设施应建设养老院和托老所等。但该导则颁布于2016年，大量保障性住房已经建成。据调查，河北省保障性住房社区公共配套设施不健全，社区养老服务设施更是缺乏。个别社区如石家庄市红河小区社区居家养老服务中心规划服务项目齐全，但目前尚在建设中。

在适老化方面，尽管京津冀在保障性住房建筑技术导则中，强调要融入适老化无障碍措施，但建筑年代较久远的保障性住房社区，“规则无从适用”；保障性住房施工过程存在开发商随意改变设计内容的问题，部分项目建设在勘察、设计、施工、监理和招投标等环节未严格执行基本建设程序，致使应有的相关规划设计并没有落实[14]。

(二)医疗设施不足，与大型医院空间背离

老年人由于身体机能退化，对医疗保健的需求是不可避免的，但目前大多保障性住房社区医疗保障存在不足。

据调研，北京市大部分保障性住房社区虽建有社区卫生服务站，但仍有少部分社区如通州梨园、珠光御景等社区缺乏社区卫生服务站。随着城市快速发展扩张，北京市保障性住房规划建设的空间布局总体呈现出越来越远离中心城区的趋势[15](p.24)，这就使得依赖公共交通的保障性住房居民就医出行更加不方便[16]。

天津市的保障性住房社区多数位于北辰区、东丽区、津南区等地区，交通相对不便，公交路线较少。而综合性和专业性大型医疗机构通常位于城市中心地区，因此，天津市保障性住房与医疗机构之间也存在较明显的空间背离关系。保障性住房社区由于距离大型医院较远，更应配备社区医疗服务中心，但据调研，天津市保障性住房社区除红桥区瑞益园、瑞宁园等建有社区卫生服务站外，其他社区卫生服务站很少，其医疗服务人员数量和服务项目不能满足相应需求。

河北省要求 0.8万～1万人的城市社区应建有社区卫生服务站，1万人以上社区要求在每个街道办事处或每3万～10万人规划设置1所社区卫生服务中心。据调研，大部分保障性住房社区缺乏社区卫生服务站或社区医院，由于基本医疗卫生设施的缺乏，一些私营诊所或药店在社区内部或旁边营业，这虽可缓解部分居民的实际需要，但居民仍有不放心和药价偏高等担忧。

(三)社区公共空间不足，缺乏室内活动空间

目前保障性住房社区一般楼层高，人口密度大，容积率高，社区公共活动空间有待扩充补建。

北京市要求 0.3万～0.5万人的居住社区应建有文化活动站和综合文体活动场地，0.7万人以上居住社区应建有室内文体活动中心和室外文体活动场地。调研发现，大部分保障性住房社区户外活动场地相对较充裕，都建有户外体育健身设施以及座椅。但室内文体活动中心普遍缺乏，大部分老人聚集在一小块空地上，从事单一的聊天或下棋活动。

天津市规定0.3万～0.5万人的组团(街坊)居住区应建有文化活动室和居民健身场地，1万～1.5万人居住小区应建有社区文化活动站和居民活动场地，5万～8万人的居住区应建有社区文化活动中心、社区体育运动场和室内综合健身馆。天津市保障性住房除红桥区瑞益园、瑞宁园建有面积较大的休闲娱乐公共活动场地外，其他社区大多只有一小块露天健身场所，几乎没有专门为老人设计的活动场所或文化体育设施以及室内活动中心，还存在停车位挤占本就狭小休闲场所的现象。

河北省要求城市社区公共服务设施配置应有室内体育设施、室外活动场地、文化活动室(社区)、文化中心(街道)等文化体育设施。据调研，河北省保障性住房除部分社区建有一些简单的健身器材设施外，文化中心、文化活动室等基本缺乏，室外活动场地除少数社区如红河社区较宽裕外，其他大部分场地较狭小，且多数被公共交通、自行车、三轮车等挤占。

(四)社会资本未得到充分利用，社区养老服务宣传不足

社会资本主要是指人与人之间的联系，以及相互间的信任感，作为一种无形资产，社区社会资本能在一定程度上缓解家庭成员养老压力，有利于开展互助养老，提升老人生活满意度。但目前京津冀保障性住房社区社会资本并不丰富，养老服务宣传不足，大部分老人与邻居基本没有接触过或者得到的帮助较少。

(五)养老服务人员缺乏，志愿者队伍不足

养老服务人员的服务水平和服务态度直接关系老年人的生活质量。除北京市少数社区外，京津冀尤其是天津市和河北省保障性住房社区养老服务人员严重不足甚至为零，为老服务志愿者较少，由于位置偏僻，大学生志愿者或其他社会志愿者队伍很少能进社区。

二、 保障性住房养老服务体系建设的理论基础

(一)需求层次论

马斯洛认为人类的需要是以不同层次的形式出现的，由低级的需要开始逐级向上发展到高级的需要。他将人的需要分为生理的需要、安定或安全的需要、社交和爱情的需要、自尊与受人尊重的需要以及自我实现的需要。同时，人们的各项基本需要只可能有部分的满足，从较低的层次逐级向上，满足的程度百分比逐级减少[17](pp.276-278)。根据需求层次论，每个人(包括老年人在内)均有各种需要，而保障性住房社区老年人由于购买力弱，其养老服务需求应有其自身特征。因此，在保障性住房养老服务体系建设中，应清楚社区老人的具体需要并因地制宜满足其不同层次需要。

(二)福利多元主义理论

福利多元主义一方面强调福利服务交由公共部门、营利部门、非营利部门和家庭社区共同提供。政府逐渐转变为福利服务的规范者、监督者、管理者和仲裁者，以及促使其他部门从事服务供给的角色；另一方面强调非营利组织的广泛参与，将他们导向福利服务领域，通过规范对这些组织的管理，提高福利供给效率[18](p.51)。福利多元主义强调福利资源供给方的多元化，在为老年人提供社会养老服务过程中，由国家、企业、社区和家庭等多方供给主体提供多元化养老服务应是福利多元化的主要体现，对于提升老年人生活质量、转变政府职能有着重要促进作用。

(三)社会嵌入理论

社会嵌入理论也称嵌入性理论，嵌入概念的最早提出者波兰尼(Karl Polanyi)从实体主义出发，阐明了特定行为在社会中被制度化为何以可能以及经济行为如何嵌入社会关系之中，强调了嵌入性是新兴行为得以合理运行的保障[19](pp.101-110)。该理论的代表人物格兰诺维特(Mark Granovetter)指出行动者会在具体的动态的社会关系制度中追求目标的实现”[20](p.10)。一个人的一生是一个不断社会化的过程，老年人也不例外。这主要是源于老年人面临着收入降低、空巢、疾病、丧偶等系列风险和威胁，这需要老年人通过社会嵌入实现社会化，学习新角色，适应新生活[21]。

三、保障性住房养老服务的需求调查与体系建设

保障性住房养老服务建设应以社区居民实际需求为基础。本研究通过对实地访谈资料进行统计汇总，能更加贴近社区居民养老服务的主导性需求，并力求探索与总结保障性住房养老服务体系建设的理念、方式和标准。

(一)保障性住房养老服务的需求调查

第一，保障性住房社区居民目前最迫切、最普遍的需求是医疗保健和休闲娱乐。医疗保健涉及居民的身体健康问题。保障性住房社区大多地处郊区，与大型医院空间背离，再加上公共交通网络的滞后，医疗保健服务尤其是常规性的医疗服务大多需要在社区内解决。医疗保健服务主要包括常见药品的储备、常规检查项目的齐全、常规诊疗手段及仪器设备的齐备、家庭病床的配置等。另外，医疗保健不仅涉及老年人，也涉及儿童等各种群体，其必要性显而易见。相关的延伸性养老服务包括送医送药上门、陪同看病、医疗护理、养生理疗、助浴助洁等。调研发现，延伸性养老服务以及大部分家政服务项目，大多涉及收费问题，此部分有效需求较少。休闲娱乐涉及居民的精神需求问题。结合社会嵌入理论，老年人需要通过一定途径或载体嵌入社会实现社会化，而保障性住房大多位置偏僻，附近缺乏公园，老人缓解精神压力的需求与一般社区居民相比更强烈也更需要通过社区建设来满足。所以，建设社区休闲文体娱乐活动空间，组织相关活动，有利于老年人顺利实现继续社会化。在经费紧张的条件约束下，应优先解决这两大养老服务需求。

第二，紧急服务在天津市、河北省保障性住房社区中需求比较集中。由于保障性住房设施不全，位置偏远，社区老人担忧如果有突发情况将不能很好地应付，因此，需要加大诸如家庭紧急呼叫以及消防、警务等紧急服务项目的建设。

第三，老年餐桌、失能半失能老人的集中住院护理的需求量虽不太大，但也是居民的根本需求，牵涉整个家庭的日常运转。随着高龄老人和空巢家庭的增加，此类需求项目也必须予以逐步解决。

第四，适老化改造是随着老人身体机能退化，需要对居住环境实施的适应性改变。适老化改造涉及社区、楼道门廊以及居室三个层级。社区适老化改造包括地面铺装、高差处理、盲道、无障碍停车位、休憩及活动设施(包括遮蔽设施、坐息设施、健身设施、标识设计)等[22](pp.41-45)。楼道门廊适老化改造包括电梯的加装、停靠楼层和按键的设计、楼道宽度、入户门宽度、防滑等方面。居室适老化改造包括房型、相关照明、插座、沐浴座椅、助力扶手、地面防滑与色差、高差处理等细节内容。结合保障性住房社区居民需要，成本较低且施工难度小的项目可先行提供。

第五，智慧养老服务(如便携式紧急呼叫系统、自动报警系统、养老服务热线、居民健康信息数据库、智能床垫等)能显著提高养老服务的质量和效率。它既可以是提供养老服务的手段，也可以是提供养老服务的内容。智慧养老服务主要包括生活照料、医疗保健、精神关爱、文娱活动、法律援助五方面内容[22](p.55)。由于成本较高，一般在高档或中高档社区有所应用，在成本可控前提下，部分必要内容(如居民健康信息数据库)在保障性住房社区可通过相关途径提供，其他可分阶段逐步提供。

(二)保障性住房养老服务体系建设的理念

第一，分阶段建设理念。保障性住房建设公共服务设施随着时代发展需要不断添置或升级，这就需要有分阶段建设的理念。而保障性住房社区人口稠密，容积率高，如果不预留一定空间，将来再寻找空间添置新的养老服务公共设施将会很困难。因此，建设初期预留一定的公共设施用地或空间很有必要。可试行将保障性住房进行底层架空建设，既可以使底楼防潮，也能为将来社区建设预留大量空间。

第二，潜伏设计理念。部分保障性住房社区居民有可能会在保障性住房中度过一生。在保障性住房建设之初，如果能把将来老年生活需要的设备管线空间、房型设计等进行潜伏预留，可从整体上节约适老化改造成本。

第三，共享优化理念。京津冀地缘相近，三地可通过协同规划，将保障性住房户型设计、绿色建筑、适老化改造、养老设施建造、远程医疗诊治、养老服务人员培训、志愿服务等各种资源及技术标准逐步互通共享，以达到各尽其能，优势互补，协同发展。

第四，适度变通理念。保障性住房大多位置偏僻，主要养老服务设施无法通过居住区附近社区来共享，需要通过社区逐一全面解决，但保障性住房社区公共空间又非常有限，所以，针对保障性住房，应允许对相关规定进行适度灵活变通。如可将老年人文娱场所建在地下空间，对社区养老院床位数最低限制(30张)进一步降低要求。

(三)保障性住房养老体系建设的方式

保障性住房建设方式一般包括大规模集中成片建设和配建方式。大规模集中成片建设保障性住房虽然可以实现较快批量解决住房困难的问题，但如果后续物业管理混乱，容易产生“贫民窟”问题。从现代社会治理理论看，应防止城市居民发生严重阶层分化和固化，因此保障性住房宜采用分散配建或货币补贴等方式来逐步过渡。

配建方式虽可在一定程度上避免“贫民窟”问题，但也有不利因素：一方面间接加大商品房建设开发成本；另一方面保障性住房的居民和高价商品房的居民同处一个社区，社区公共资源均等享用会使得部分业主产生强烈不公对比心态，容易激发新的社会矛盾。因此，配建方式也需在细节上不断完善。如将保障性住房配建于公共交通较为便利的普通商品房社区之中，并将其分散在不同楼房的不同楼层或不同楼门。在后续管理中，既要注重保护保障性住房住户的身份信息，又要严格审查保障性住房住户的入住资格，及时清理不符合入住资格的住户。

(四)保障性住房养老服务体系建设的标准

规划待建的保障性住房应达到一般社区的普通建筑设计标准，并逐步改善提高相关标准。由于低收入人群中，老年人占有相当比例，保障性住房应分散建设一定比例的适老化住宅。

第一，养老服务设施建设的基本标准。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》《关于加强养老服务设施规划建设工作的通知》规定，“各地在制定城市总体规划、控制性详细规划时，必须按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施”“凡新建城区和新建居住(小)区，必须按照《城市公共设施规划规范》《城镇老年人设施规划规范》《城市居住区规划设计规范》等标准要求配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设”。在养老服务设施建设基本标准方面，主要有《城市公共设施规划规范》《城镇老年人设施规划规范》《城市居住区规划设计规范》《社区老年人日间照料中心建设标准》等政策规范。此外，还应包括无障碍设施规范如《居住区无障碍设计规程》(GB 50763-2012)、《居住区无障碍设计规程》(DB 11/1222-2015)等。

第二，老年住宅建设标准。目前主要有《老年人居住建筑设计规范》(GB50340-2016)、《老年人居住建筑》(15J923)、《老年养护院建设标准》(建标144-2010)等规范标准。按现行规定，保障性住房应以成品房形式交给住户，所以，其装修质量也应达到国家相关标准如《住宅室内装饰装修设计规范》(JGJ 367-2015)、《室内装饰装修选材指南》(JC/T2350-2016)等。

第三，京津冀养老服务设施建设标准。目前京津冀应分别根据《北京市居住公共服务设施规划设计指标》《天津市居住区公共服务设施配置标准》《河北省城乡公共服务设施配置和建设导则》(2016)等进行。

四、完善保障性住房养老服务体系建设要件的思考

根据需求调研结果，在相关理念与标准的指导下，基于供给现状，保障性住房养老服务建设还应围绕养老服务设施、机构、场地、资金来源、养老服务人员等实体要件进行深入实践探索。

(一)逐渐优化养老服务设施、机构及场地布局

在保障性住房公共空间场地十分有限的制约条件下，应积极发掘优化现有机构空间的使用效率，倡导同一场所的综合集约化使用，以有效降低建设成本，提升服务效果。一方面，将社区医院和社区养老院、社区药房进行一体化合并建设。以“一站式”服务集中解决老年人医疗保健服务和失能半失能老人入院护理服务以及部分老年配餐需求。相应场所可利用保障性住房底层建设，通过新建、社区用房功能置换、社区居民住宅置换、沿街商业用房置换等途径来解决。此外，重大疾病及疑难急症还是需要到大型医疗机构进行诊治，为此，需要优化保障性住房社区与市内医疗机构的公共交通网络设计，开辟相关公交线路，或实现地铁与公交的无缝对接。另一方面，与社区居委会或物业中心合并设立集中型社区服务中心。该中心实行集约管理和功能分区，使其兼具组织休闲娱乐服务项目、老年配餐、提供消防报警等紧急服务以及理发等日常居家服务、智慧养老、组织适老化改造等多项功能。在场地方面，可以通过拆除违章建筑、整合现有场地，扩建小区花园，增设凉亭、座椅等设施，充分利用保障性住房楼顶、地下空间等来增设棋牌室、活动室等休闲娱乐空间；还可以将休闲娱乐设施与商业用房(如超市等)进行结合建设。

(二)不断拓展养老服务体系建设的资金来源

充足的资金支持是养老服务真正落实的前提保障和决定因素。目前公共财政仍是保障性住房养老服务的主要资金来源。如社区医院、社区健身器材、社区警务、对困难和高龄老人的各种补贴救助等。由于人口老龄化程度不断加深，再加上“福利刚性”要求，要实现养老服务可持续发展，必须不断拓展资金来源。根据福利多元主义理论，在保证财政基本项目出资基础上，应通过税费优惠、低息贷款、政府购买、接受捐赠、服务收费等多种途径，加强监管，充分引导激励营利组织、非营利组织、家庭社区参与，以不断拓展资金来源。具体而言，医疗保健项目中社区医院及配套仪器设施建设应由公共财政出资，使其达到一般社区的配套标准。休闲文体项目中的相关健身康乐设施可由财政出资购置，其他可由社区居民或商业机构按照市场化原则，政府在税收上予以优惠，个人按照使用项目及时长等方式缴费。

紧急服务中的警务、消防等建设资金应由国家财政专门安排，高龄老人紧急呼叫器可通过政府购买、家庭部分自费的方式解决。老年配餐服务的实质是要保证老年人以较市场价低廉的价格方便快捷地买到自己想要的饮食服务。通过政府购买和居民部分自费相结合的方式，联系附近餐饮公司、社区养老院或者社区居民自营餐点解决老年人就餐问题。鼓励社区居民在满足相关资质条件下，利用自家场所开设餐饮和文体活动服务，既可解决居民就业问题，又可服务社区居民。失能半失能老人入院护理服务的实质是要使低收入老人能以较低的缴费住进能提供基本养老护理保障的养老机构。在出资方面，既可以向老年人发放特困救助、高龄津贴、护理补贴等项目支持资金，又可以通过税费减免，发放运营补贴等途径，吸引商业资本、社会组织尤其是社区居民开办连锁社区养老机构。

适老化改造应采用政府购买和个人出资相结合的方式。社区的整体性适老化改造可归属于基础设施改造，应由财政出资。楼道门廊的适老化改造应采用财政拨款和相关居民分摊的方式来解决。居室的适老化改造，特困居民可由政府出资，非特困居民可以由财政低限出资和个人出资相结合解决。另外，可以将部分适老化改造项目纳入保障性住房维修范畴，通过房屋维修基金解决资金需求。

智慧养老服务由于保障性住房社区普遍实施条件不够充分，可由商业机构提供、个人自愿购买来实现。但若资金允许，社区居民紧急呼叫系统、社区虚拟养老院服务网络系统可以结合社区医院、社区养老院逐步建设普及。

(三)积极充实养老服务人员队伍

保障性住房养老服务体系建设，除设施齐备外，还离不开相关人员的管理和执行。具体而言，医疗保健服务需要相应数量的医护人员；休闲娱乐服务需要设施管理人员、具体活动开展志愿服务人员等；紧急服务需要社区民警、消防员等；配餐服务需要餐饮经营管理人员、厨师、送餐员等；社区养老院需要养老院管理人员、护理人员等；适老化改造需要建筑设计技术人员、施工人员、设施维护人员等；智慧养老服务需要各种技术人员以及护理人员等。在人员配备上，除专业技术人员以及经营管理人员外，保障性住房社区应坚持就近方便、促进就业、积极养老的精神，充分引导本社区劳动适龄人员和退休人员充实到送餐员、护理人员、物业服务、社区志愿者等队伍中来，鼓励社区居民开办居家养老服务公司，从而实现保障性住房养老服务事业可持续性“自循环”。在人员培训上，应通过发放奖金津贴、部分或全部免费、职业比赛等形式对相关人员间歇式集中，多渠道多口径促进业务的提升。 不断提高养老服务人员工作待遇，增强老年产业吸引力。

总之，为应对人口老龄化以及低收入人群养老问题，保障性住房养老服务规划与建设应立足于实际需求，着眼于可持续发展，将社会学、建筑学、管理学等多学科精髓融入其中。采用理论与实践相结合的方式，提升保障性住房社区居民晚年生活质量，增进民生福祉。