“人”为本位与“人民”的复归：我国治理信任研究展望

范杰武，梁 宇，何 瑾

(北京大学，北京 100871)

信任问题一直是社会科学研究的重点问题。当前，随着治理理论的兴起，党领导人民治国理政的价值追求由“合法性”拓展为“有效性”，社会科学中信任研究的学科壁垒也被打破，政治信任、企业信任和社会信任等研究正朝着“治理信任”(Trust in Governance)研究的方向发展。这一变化，既是现实政治影响的结果，也是学术自觉的体现。

一、引言：研究治理信任的必要性

转向以“治理”为标的的信任研究，其动力首先来自各国实践需要和现实倒逼。信任与否，不能成为研究终点。学术界不仅要关注信任的影响因素和实现过程，还应关注维持信任的方法，以及运用信任的效果。例如，不能简单地以合法性和管理绩效等指标测算信任水平，并以之指代一个治理体系的信任水平。近年来，世界各国迎来了“价值型民主”向“实践型民主”[1]的转型大潮，“如何有效地代表和实现公共利益，取代保护公民权利和自由，成为民主治理的首要目标”[2](p.49)。因此，须以治理信任融通政治信任、社会信任、企业信任等，探讨所有信任与信任关系的治理问题。

围绕“治理”开展信任研究，也代表着社会科学研究中人本主义和人民立场的复归。信任，是指个体在交往活动中对他人、组织、制度等客体的心理依赖。信任的主体是人，具体而言，是个人及其集体形式。因此，要从人民心理状况的个性和共性出发统筹开展信任研究。治理信任研究必须要以人民为中心，人民是国家治理活动中最根本的参与者、受益者和评价者。治理中的信任并不机械地割裂为政治信任、社会信任和企业信任等，贴近现实的治理研究应立足于人民需求予以开展；同时，既要研究信任在治理活动中的作用，也要研究治理活动中引导信任的方式。

治理导向的信任研究，其发展思路源于我国治国理政的哲学创新和理论自觉。“五位一体”是新时代中国特色社会主义事业的总体布局。经济、政治、文化、社会和生态是人民生活的不同方面，它们相互联系、协调互融。在社会分工程度不断凸显的情况下，党和人民需要发展一个以“合作”为导向的治理模式。国家治理体系目标是建设一个在党的统一领导下政府、企业、社会组织和公众“共商共建共治共享的治理格局”[3]。在分化明显的社会，如何让各类治理主体各展所长、同心协力，发挥治理合力，这是新时代治理信任研究的追求方向。

在我国，“国家治理”，即中国共产党领导人民运用国家制度管理各方面事务的行为，其理想状态是“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”[4]。从这个角度说，我国国家治理中的信任存在两个层次，即人民对执政党和国家制度体系的信任，人民对地方政府、企业、社会组织和其他公众等治理行为的信任。面对治理活动中纷繁复杂的信任关系，如何基于研究积淀和我国实践探索，构建“治理信任”知识体系和方法体系，这是当前亟须思考的问题。

二、治理信任研究的基础：各主要学科的贡献

信任研究在经济学、政治学、社会学和心理学等学科中都有极其重要的位置。不同的学科视角、理论立场和研究方法，涵盖了信任问题的全貌，也为开展治理信任研究提供了基础。

(一)经济学领域的信任研究

在社会科学中，经济学最早意识到研究信任问题的必要性与重要性，其落脚点在于企业信任及其相关问题。“成本—收益”的利润逻辑促使经济学家和企业管理者尤为重视信任问题，他们认为，信任是融洽企业人际关系、优化企业管理流程和密切企业间合作关系的“社会资本”[5](p.212)[6]。信任既能够激发企业创新力、带来利润增量，也可以减少管理阻滞、降低企业成本。在企业管理中培育信任，被称作“第二代”经济改革的重要任务[7]。企业信任研究主要包括企业内部或企业之间的个人间信任、个人与企业间信任、企业间的信任研究等。

第一，企业管理者非常重视探索个人对组织的信任程度，旨在构建稳定持久的组织结构。经济学界围绕个人对企业的信任展开了国别比较研究，例如，他们发现美国企业重视培养员工个人对企业制度的信任感，日本企业侧重于培养员工个人对企业集体的绝对认同[8]。

第二，企业之间的信任及其信任关系问题也备受关注。福山认为企业间信任有利于企业合作，扩大发展规模[5](p.11)。简·弗泰恩(Jane. Frayn)、罗伯特·阿特金森(Robert Atkinson)认为，政府应该通过政策措施创造企业间沟通与信任，促进科技创新和生产力发展[5](p.212)。

第三，关于企业内个人之间的信任，学者们发现，人际信任对企业创新能力、生产力和财富等增长的贡献力，远大于传统的物质资本和人力资本[9]。米勒(Miller)在进行企业内部管理研究时发现，管理者主动的关心和信任能够激发雇员们的合作意愿和忠诚[10](p.200)。

(二)政治学领域的信任研究

政治信任，即公民对政治体系及其行为、组成要素的一种心理依赖和期待。政治信任的主要对象包括四个方面：政治制度、政府组织、公务人员以及政治系统之“产品”——政策。现在，绝大多数研究者关注的是社会信任对于政治生态的影响，而非直接探讨政治信任本身的内部机理。如帕特南认为：“信任半径越来越小，甚至仅局限于家庭、朋友或熟人的狭小圈子内。因而公共生活中的诚实与合作水平就会十分低下，进而滋生裙带关系，造成社会上贪污腐化的泛滥。”[11](p.67)董晓倩等认为，社会信任为公众和政策间提供“缓冲带”，即便存在政策执行阻滞，信任也能防止“政府失灵”[12]。

由于实证研究的兴起，许多政治学者在函数思维的指导下，重视挖掘政治信任的影响要素。诚然，他们发现了许多重要的影响因素，描述出国内外政治信任的基本状态，但是没有揭示出政治信任的一般机理和规律。

近年来，国际问题研究者们对政治组织间信任的研究较多。霍夫曼(Hoffman)认为，如果愿意把本国国家利益委托给他国，这意味着两国之间存在信任关系[13](p.17)。总的来看，影响国家间信任的因素有两类，一是理性层面的利益、权力、制度等，二是文化层面的惯例、共识和社会资本等[14]。其中，刘昌明等学者提出，国家间的文化信任是最高维度的信任[15]。

2015年国际行政科学学会(IIAS)年会上，国内外学者达成共识：政治组织之间的信任问题是“一个被忽视的领域”，政府信任中横向信任比纵向信任更重要，还有学者强调在应急管理过程中横向信任和纵向信任相互配合的重要性等[16]。另外，政治实务界也提出要“形成上下信任、左右信任、组织与组织信任的生动局面”[17]，这是我国政府部门首次提及政治信任的说法。

(三)社会学领域的信任研究

在应然层面上，社会学、文化人类学等学科都对社会信任的理想状态做过建构。一般认为，信任状态是人类理想的人际关系状态，真正的信任源于人们的道德自觉与道德实践；信任的根本动力在于个人的行动，信任与被信任是评价社会成员的指标之一[18]。从实然层面看，探讨社会信任问题是为了提升社会治理水平。有学者认为，我国社会阶层高度分化，社会关系稳定程度不足，化解社会风险是社会治理的重要任务[19]。任何社会秩序的持续性和根本性变革，必须以稳定的社会信任关系为前提[20](pp.16-17)。

社会学也关注人际信任、个人对组织的信任以及组织间信任等。首先，人际信任是个体在社会交往过程中对他人的角色、动机、行为的心理依赖。人际信任是最简单、最基础的社会信任，许多问题不能依托国家调节和民主程序予以解决，反而依托自主调适的社群治理更加有效[9]。其次，组织间的信任也是社会信任的重要组成部分。有学者认为，组织间信任形成的协调机制，可以极大地减少合作过程中的不确定性[21](p.38)。有学者运用弗吉尼亚大学校长莎莉文“被辞职”的事例说明，组织信任是有效沟通的结果，也是有效沟通的条件[22]。最后，关于个人与组织之间信任关系的社会学成果相对较少。当个人作为施信者时，理解组织目标是个体与组织实现有效沟通、构建信任关系的前提。组织也需要获取个人的信任，使之为集体目标而付出。

(四)心理学领域的信任研究

明确“信任”本身的内涵，是心理学中信任研究的重要贡献。伯特(Burt)等认为，信任是产生行为选择的潜在的心理情境[23]。卢梭等把“信任”解释为个体因他人言行而产生的一种积极的“脆弱意愿”(Willingness to Be Vulnerable)；学者们从两个要件研究信任，一是信任者和被信任者所具有的个人特质，二是对个人内在认知机理的研究[24](pp.393-404)。

心理学认为，要在人际关系网络中看待信任问题，信任关系的形成源于个体之间的情感依赖[24]。信任是一种情感，信任关系产生于信任者和被信任者之间长时间、反复的互动[25]。可以看出，心理学理清了“信任”与“信任关系”的差别。关于信任关系的产生机制，霍利(Hawley)认为，信任关系的形成又取决于两方面：对他人意图的期待，对他人能力的期待[26](p.46)。

信任和不信任即信任程度的表现是不断变化的。勒维克(Lewicki)等关注信任或不信任的形成到信任与不信任取得平衡的这一段过程，进而分析处于不同信任程度的个人和集体的互动关系[27]。

此外，研究者们对信任也进行了实证分析，他们从心理学层面围绕信任问题做了一系列实验。德克斯(Dirks)通过对篮球团队行为的观察，发现篮球队的表现与队员对教练的信任密切相关[28]。萨拉蒙(Salamon)等人发现，提高员工被信任的程度能够增加其责任感[29]。

心理学关于个人信任和组织信任的动态性研究成果较少。古德(Good)发现，如果看到一个人背叛信任，他的信誉将戛然而止；同时，人们不会对一个没有信誉的人立即建立信任[30](pp.31-48)。目前，已有学者关注合作过程中组织之间的“一次性信任”和“持续性信任”的区别[31]。

(五)小结：复归人本的信任内涵及其研究

当前，各学科的研究成果能够让人们全面正确地理解信任的内涵、形成与发展。各学科之间的研究方法、研究对象和研究结论存在极大的互补性和共识性。

首先，各学科关于信任的内涵取得了共鸣，信任被明确为个人的心理表现。信任的对象可以是个人或各类组织，可以是个人和组织提供的机构、制度、政策和思想等，甚至可以是人类以外的动植物等。信任源于个人对外界事物的综合评判。关于信任形成的原因，理性选择路径和社会文化路径这两种观点在学术界长期对峙，已出现调和的趋向。当然，无论是哪种研究范式，信任研究都需要回归“人”、考察个人心理的动态调适。

其次，信任研究需要在个人与社会互动的视野中展开。信任虽然属于个人的心理状态，但是信任的产生与发展源于社会人际的互动。最重要的信任研究当然是以人与社会为信任对象的研究；所谓制度信任、政策信任等，归根结底是对其制定主体和执行主体的信任。信任研究的复杂性，不仅出于个人心理的易变性，更在于信任关系的复杂性，即个体之间、个人和组织、组织之间信任关系的多重嵌套、彼此作用。

再次，信任、信任关系、信任系统的变化规律是信任研究的重点所在。信任是信任关系和信任系统的构成基础，但信任、信任关系和信任系统不能混为一谈。在一定范围内，各主体之间形成的信任关系，随附在治理系统中便构成信任系统。从研究内容看，已经有学者揭示出个人信任心理、各主体间信任关系的部分特点，但关于特定信任系统特征的研究仍然是少数；从研究方法看，对信任、信任关系和信任系统之影响要素的实证研究较为成熟，但揭示其动态变化的成果不足。

最后，信任研究最终要落脚到协调个人和组织的社会关系上。降低沟通成本、提升合作效率、谐和社会关系，这是研究信任的立足点。人际普遍信任是社会中信任发展的应然状态，构建信任关系、疏导信任关系是信任研究的现实驱动和最终目标。个人间、个人与组织间、组织间的信任关系，这些是信任研究的主要内容。从信任主体的角度看，既要研究“如何信任”，也要探讨“如何被信任”；既要处理好自己与其他个人、组织和社会整体之间的信任关系，又要在外界面前建立自己的“信用”或“信誉”。另外，还有一些特殊的信任现象受到研究者的关注，如“不信任”问题和“信任文化”问题等。

三、治理信任研究的雏形：对结构与过程的讨论

面对以“治理”为导向的公共事务管理实践，学术界亟须统筹各学科的信任研究成果，搭建“治理信任”的概念范畴及其理论框架，专项研究“信任治理”。“治理信任”即人民中的个体、集体和整体，对治理系统、各治理主体、治理依托的制度和程序等的正向心理期许。治理信任问题的落脚点在于“信任治理”，以培育信任关系助力提升治理效率。

(一)信任之于治理的作用

信任的作用，首先是利于人际合作和社会协作的形成。“没有信任，也就没有合作。”[33](p.137)政府等治理主体与公众之间的相互信赖，是形成治理关系的前提。另外，“信任承诺的失衡有损合作关系，侵蚀社会资本，引起治理运作紧张，伤害公共利益”[32](p.137)。

信任之于治理的作用，具体体现于合作关系的调适和巩固。紧密的人际信任让治理关系更具韧性和张力。尤斯兰纳(Uslaner)认为，由于治理活动需要多方的共同合作，所以信任文化必须成为全民共识；从个体间信任、组织信任到普遍信任，这是治理现代化的发展趋势[33]。此外，沙利文(Sullivan)认为，信任并不否定分歧的客观性，它恰恰要求依托信任正视并解决分歧[34]。沃伦(Wohlen)认为，信任关系牢固的社会，可以缓解用正式规则实施治理的低效性，激发公民自主治理的创造性[34](p.2)。

此外，信任自身也是一种治理机制。阿德勒(Adler)认为，信任可以作为协调合作关系的新机制，以弥补行政手段和市场机制在合作中应对复杂而不确定关系上能力的不足[35](pp.215-234)。还有学者认为，信任可以获取治理主体的主观能动性，把制度约束下的被动型治理，转变为信任激励下的自觉型治理。在长期的治理活动中，稳定的信任关系会涵养出“信任文化”，并得到各治理主体的认同和内化[36](p.178)。

(二)治理信任的结构性研究

信任主体和治理主体是复合统一的，治理各主体之间的信任形成了“多维复合互动关系”[37]。许多研究者以“社会网络分析法”为视角看待治理中的信任关系结构；政府、企业、社会组织和公众是信任系统中的“点”，各主体之间的信任关系则为“线”，这种点线多维交合的信任体系成为支撑治理体系的结构性心理联系[38](p.3)[39]。

这张“网”的形成也体现了“整体性治理模式”的试想。信任及其联结的治理主体、治理层级，从“碎片化”走向“合作化”[40]，形成一个目标统一、信息共享、行动协调的治理联合体。同样，在格兰诺维特看来，在社会网络范式中，整体性社会的基础是个人的行动，个体心理转变为社会心理和集体行动的是信任关系和信任系统[38](p.3)。

一般看来，信任主体包括政府、企业、社会组织、公众以及政党、利益集团等。刘昌明做过区分，即最直接的主体是社会中的个体，另一部分是社会组织和机构等[41]。奥弗认为，治理活动中关键的信任主体是公民、政治精英和社会精英，他们之间的信任关系包括公民彼此之间的信任、公民对政治精英的信任、政治精英对其他社会精英的信任、政治精英对公民的信任等[42]。

在信任系统的结构中，政府处于核心地位[43]。政府要重视塑造与企业、社会组织和公众等之间的信任关系，协调国际、府际、政企、政社、社企等之间的治理关系，并且搭建信任与合作的平台[44]。

信任系统各个节点及其关系一直处于动态变化之中。在治理主体的互动过程中，组织和个人会被淘汰或吸纳。在治理体系发展的过程中，相对固定的组织和个人，其公信力较高，同时，他们之间的信任关系也构成了治理格局信任关系的内核。

(三)治理信任的过程性研究

过程性研究一直是各学科信任研究的短板，研究方法主要局限于影响因素的发现与甄别。不过，现有的治理信任研究成果中，一些过程性议题受到了学者们的青睐。

第一，关于治理信任的发展过程研究。信任不是预先给定的，而是全社会个体互动构建的结果，是一个向外开放、接纳他者的发展过程。梁慧等尝试从信任建立、信任维护和信任巩固三个阶段分析信任治理关系的形成：在建立阶段，利益相关者主体、中介和客体在浅层互动中产生信任；在维护阶段，主体、中介和客体在持续互动中深入参与治理活动；在巩固阶段，信任成为一种习惯，利益相关者更容易建立合作[45]。

第二，关于治理信任文化的形成研究。信任文化或不信任文化是社会成员经过无数的行为体验而积累形成的共同心理。治理主体间持续互动而逐渐确立的信任心理，为治理主体间合作提供支持，即信任文化的作用体现[46]。常态化的制度绩效也是治理过程中信任文化产生的原因，这种文化会极大地降低合作中的潜在风险，可以促使治理主体的被动信任转变为“主动信任”[47]，让人们更自主地付出信任、交换信任。

第三，关于信任形成过程中的介质研究。关于文化介质，帕特南提出，“公民性”是影响社会信任程度的重要因素，社会信任与公民法律意识存在直接关系[11](p.128)。关于制度介质，有学者认为制度是信任形成的媒介，有学者认为制度本身充当信任的对象。按照张康之的理解，工业化社会，契约和制度是维持陌生人社会的信任媒介，但其本质上是一种异化的信任[48]。

第四，关于不信任问题的研究。信任与不信任，其实都是信任程度的表征。有学者认为，不信任伴随着信任而存在，例如对掌权者的不信任是民主制度的逻辑前提。翟学伟的看法比较直率，他认为，“不信任”不会导致治理失灵和社会分裂，只会带来治理成本的上升[49]。此外，哈丁(Hardin)还关注到了信任和不信任之间的公民心理状态[50]。

(四)小结：以人民立场统筹治理信任研究

总而言之，国内外治理信任研究尚处于初始阶段。当前，治理信任研究的关注对象仅在于公众对各治理主体的信任、主体间的信任关系、局部治理格局中的信任系统，尚缺乏宏观的理论统领和鲜明的问题导向。

首先，治理信任研究的理论基础是现代民主逻辑，最根本的信任是个体对共同体、公民对国家的一致性信任。一方面，治理信任研究要进一步明确个体在治理信任中的主体地位。部分研究成果已然重新重视人的因素和人民的主体地位，如刘昌明等指出，国家是由人构成的，国家各项治理活动也都是由具体的人承担的，各类行为更多地体现国内人民的共同意志[41]。另一方面，要把公民的国家信任和政府信任区别开来。“国家”与“政府”概念的二分是现代政治思想的前提之一[51]。相比之下，国家更具共同体意味，政府的组建则源于公民的选举。国家信任是伦理性信任，政府信任、企业信任和社会组织信任等则源于绩效评估。国家信任是最根本的信任，这种信任通常源于群体、文化和地缘等层面的认同感。

其次，治理信任研究的基本方法是系统范式，不能拘泥于治理中信任关系的现有研究。治理格局本身是一个系统。“治理系统”是各个治理主体之间在交往互动中形成的关系整体，其中还有若干个子系统。信任、信任关系和信任系统与治理主体、治理关系和治理系统是重合的。治理系统拥有明确的关系结构、发展目标、运转状态和运行规则，各个治理主体的结构定位、功能分配及其之间的关系都取决于治理系统。因此，未来的治理信任研究要置于信任系统的思维中分析和考察。

最后，要加快“角色信任”与“人本信任”在国家治理实践中的融合统一。由于社会分工，“每个人都是承载着复杂角色的角色丛”[52]，都承担着不同的治理功能。在社会交往中，个人和组织可能由于同一角色的不同要求发生角色内冲突，也可能由于扮演多个角色触发角色间冲突[53](p.656)。个人和组织被要求能够按照社会期望予以行事，在这一过程中，角色之间的信任源于个人利益和组织利益的博弈。然而，从人本主义视角看，信任是基本的人伦道理，团结合作是社会关系的应然状态。在国家范畴中，公民之间的合作都是为了国家各项事业的有效运行，以达成公民自身生产生活水平的提升。因此，治理信任研究必须关注“角色信任”与“人本信任”的协调方式。

四、我国治理信任研究的发展要点

在我国，治理信任研究的核心问题是如何体现人的本位与人民立场，根本问题是如何处理好人民内部的信任关系问题，主要问题是如何围绕治理需求推进治理系统的信任研究。

(一)体现人的本位与人民立场

理清人和人民在治理信任问题中的角色和作用，这不仅仅是尊重客观实际的表现，也是学术研究本体论与方法论的调适。回归以人为本的价值定位，这是廓清“信任”涵义的自然结果。个人信任的心理研究，是信任关系研究和信任系统研究的基础。这里的“人”是真实的人民中的个体、集体和整体，学术界不仅要关注人的民族、年龄、性别、地域、教育程度和收入水平等社会人口学特征对信任的影响，对信任心理的形成过程、信任关系和信任系统的运行过程进行质性解析，还要关注中华民族心理特质的深度研究。另外，在社会分工日益复杂的情况下，学术界还必须重视研究个体层面政治信任、企业信任、社会信任等方面的冲突和融合情况。

坚持人民立场，即要在治理信任研究中尊重人民利益的一致性和整体性。一方面，真正的治理者和发生治理信任关系的主体是人民。人民组建的各类组织是人民参与治理的媒介。就每一个体而言，治理者与被治理者都是相对的，每一个治理者同时又是被治理者。另一方面，人民利益具有整体性。在共建共治共享的国家治理活动中，各行各业的平等劳动都是为了增进人民群众的共同利益，“所有人共同享受大家创造出来的福利”[54](p.243)，治理活动中不存在根本利益矛盾。因此，治理信任要研究人民个体对集体和整体的长期性信任，同时关注历史上人民内部信任缺失的重大事件研究。

(二)推进国家信任和人本信任研究

最深层的治理信任是国家信任，这是以人为本位和人民立场的具体表现。共同体意义上的国家，与整体意义上的人民可以通约；国家代表人民整体利益和根本利益，国家权威是所有个人权益和集体权益的有力保障。同时，国家内部还因地域、年龄、民族、性别、阶层、阶级等差异有所分类，因而国家信任研究至少要包括区域信任、代际信任、民族间信任、阶层间信任、阶级间信任等。在我国，代表中国人民最根本利益的是中国共产党，维护和代表特定人民群体利益的还有群团组织(如工会、共青团、妇联等)，所以，国家信任研究范畴中还应有人民对执政党的信任、执政党与参政党间的信任、人民对群团组织的信任等问题。

治理信任研究的根本问题是人本信任，致力于协调人民内部关系，实现人民内部的互助、合作、和谐与团结。在结构层面，治理活动的开展离不开信任充当“黏合剂”和“润滑剂”。人们之间的信任与合作不只是工具或手段，还应成为稳定的社会关系；我国国家治理的目标不仅是为利益而合作，更是为了人民内部的团结与和谐。另外，信任关系是治理的主要对象，信任也反之促进治理关系的转型升级。参与基于信任的国家治理活动，人民内心互惠互利的潜意识能够被唤醒，增强个人的社会责任感和社会认同感[55](p.202)。在国家治理活动中，人民的信任心理、信任关系、信任系统都是可以被治理和调适的，成熟的社会心理治理体系有利于推动“契约型治理”向“合作型治理”的方向升级。

(三)推进信任系统研究和薄弱领域研究

围绕国家治理需求推进人民的政府信任、企业信任、社会组织信任和公众信任等研究是治理信任研究的重要问题。相比人民的政府信任和企业信任，关于社会组织信任和公众信任的研究尚待进一步拓展。具体而言，即社会组织信任的提升路径，公众对自己和他人参与治理能力的信任程度等。同时值得关注的研究领域还包括组织信任的生成问题、信任风险的预测与规避、人民对特定治理系统的信任[56]、政府信任在信任系统中的主导作用等。

信任系统研究的核心问题是落实执政党在增进治理信任水平中的具体路径。要进一步探究人民信任执政党的综合原因，不仅应包括治理绩效因素，还需要包括历史、文化和社会结构等要素。此外，还要研究人民对执政党的信任是如何通过党组织、党员和政策等渠道影响人民对政府、企业、社会组织等治理主体的信任水平的。