对海绵城市建设PPP模式的思考

李瑶+金鑫

摘 要：政府和企业合作的PPP模式是通过引入社会资金参与到公共项目中，提高公共产品质量和服务水平的同时，降低财政的压力和风险。这种模式在未来城市基础设施设计、建设和营运维护等多方面将发挥巨大作用，因此受到国家的高度重视和大力提倡。不同领域的PPP模式在国内外已有较多的成功应用案例，而海绵城市由于自身复杂性及行业发展所处的阶段所限，如何高质高效地推行PPP模式尚属一个新的课题。

关键词：海绵城市 PPP模式 思考

引言

海绵城市建设，被比喻为城市通经、活络，疏风、散寒，进而打通城市生态环境的“毛细血管”，不再“城市看海”。“海绵城市”建设是一项系统性工程，接下来我们需要做的是，根据《规划》提出的建设“绿色海绵”、“弹性海绵”、“活力海绵”、“平安海绵”、“魅力海绵”的细化目标，一手抓排渍防涝应急能力提升，一手抓城市防洪排水系统整体规划和建设，切实解决治水这一事关群众切身利益和生命财产安全的重大民生问题。

1、引进PPT模式的意义

打造“海绵城市”工程浩大，关键还是资金问题。从相关统计数字看，海绵城市的建设费用占整个城市建设费用的20%，如基础薄弱，所需资金可能更多。如此来讲，解决资金问题需要政府与民间联手，形成合力。筆者认为，在资金筹措上，不妨让社会资本合作（PPP）模式项目挑起梅州海绵城市建设的“大梁”。实践证明，实施重大项目建设，通过统筹，整体项目打包模式，政府以一小部分财政投入，撬动社会资本参与PPP建设，不仅能够缓解财政压力，还可以避免城市项目建设的碎片化，达成规模效益。

2、推进海绵城市PPP模式面临的问题

2.1项目策划的系统性和科学性问题

海绵城市建设的系统性既是一大特征也是一大难点。项目策划与打包应与各城市自身面临的实际雨水及其相关的水环境等问题、特征和条件紧密联系，具有很大的不确定和灵活性。项目包中以哪些项目为重点，哪些项目最紧急、见效快，它们又是一个怎样的汇水区域和系统关系，通过这些项目的组合最终是否能顺利达到当地海绵城市建设和绩效考核的要求等，直接关系到PPP项目的成功与否和实施难度，在项目策划和打包前必须充分研究和认真分析。然而从目前掌握的海绵城市PPP项目情况看，由于策划时对海绵城市与水环境的系统关系缺乏透彻的理解和分析，部分海绵城市PPP项目汇水区关系复杂或混乱，建设内容针对性和系统性不强，造成治理方案各子系统之间的分割，缺乏流域或汇水区系统关系的科学性和合理衔接。以旧城区合流制区域的海绵城市建设及溢流（CSO）污染控制系统为例：由于旧城城市空间格局与排水系统的复杂性和局限性，以及污染物传输、溢流过程的随机性，系统实施方案应该包括源头控制、截留能力、调蓄设施及污水处理厂能力及工艺的匹配等多个部分，如果不能科学、合理地制定系统实施方案并统筹各子系统之间的衔接，只从局部角度出发进行治理，最终可能收效甚微，反而造成资本的浪费。因此，必须从PPP项目策划初期，厘清项目汇水区系统关系，策划合理的项目打包，并与监测、评估与考核体系相呼应。

2.2绩效考核难度问题

政府购买服务模式下，海绵城市PPP项目的绩效考核是政府付费的主要依据。从实践经验看，绩效考核目标的可行性、风险构成及其分担、责任边界等仍有待考证。结合目前几个已有的海绵城市PPP项目的策划与绩效考核体系看，尚存在一些明显问题，如绩效考核与建设内容不对应，绩效考核方案难以达到，对未来实现绩效存在的风险缺乏清晰的认知和明确的责任分担机制，考核方式简单等。举例来说，部分项目将河道局部汇水范围划入海绵城市PPP项目包，完全以末端河道水质、水量评估海绵城市实施效果，但忽略了流域上游以及未划入PPP项目的其他汇水片区对河道水质、水量的影响。又例如，现有径流污染目标的考核方式主要依靠监测结果来进行评定，忽视了雨水系统及其设施的复杂性、降雨的随机性及季节变化等因素的影响，也会降低考核结果的合理性。

3、海绵城市PPP模式的要点与展望

3.1组建商业与技术联合的专业咨询团队

PPP项目是一项参与者众多、组织结构复杂的系统工程。一个完善的PPP项目需要协调公共部门与不同类型企业（包括承建商、运营商、投资机构等）之间的关系，以达到多方共赢的目的，因此咨询团队的作用就非常关键。根据上述美国马里兰州的案例，以及发达国家PPP项目的经验，政府部门和企业通常按比例投入一定资本筹建PPP项目公司（即SPV），该项目公司通过银行等金融机构获得债券融资，并且分别与承建商、运营商、供应商签订建造合同、运营维护合同、设备采购或供货合同，其中建造合同可能是采取EPC或其他承包形式。与此同时，政府部门将特许经营权转让给PPP项目公司。上述过程之中，无论公共部门或是企业都需要聘请咨询团队（如技术、法律和财务）制定合理的PPP项目方案，PPP项目的财务测算、风险评估、资金构成、物有所值评价、财政承载能力分析等工作主要由商业咨询团队来完成；技术层面，PPP项目的系统构成、边界划分、建设与运营费用评估、绩效考核体系等问题则需要专业技术咨询团队来支撑。图1表明了一个典型的PPP项目中咨询团队与参与方建立的关系。

鉴于海绵城市PPP项目责任主体多、边界交叉及关系复杂，项目系统性和专业性强，一般的商业咨询难以高效地支撑如此复杂的水环境PPP项目，必须由具有一定实力的技术咨询团队与商业咨询团队共同组建咨询团队，咨询团队的经验和综合能力对PPP项目的成功与否具有举足轻重的作用。

3.2制定合理有效的绩效考核体系

作为PPP项目服务的购买者，政府部门将制定明确、易计量、可监测的考核指标，根据企业完成情况进行付费。海绵城市PPP项目的绩效考核体系是保障项目成功的核心要素，也是最难以制定的内容，必须根据项目特点以及水系统综合方案“量身定制”。

3.3建立城市雨水系统排放许可与收费制度

根据全美2014年的雨水设施调查报告可以发现，美国超过40个州都使用或涉及雨水管理费用，并且各地方政府在雨水管理费的使用方式上有较高自由度。雨水服务费具有收费稳定、调价灵活的特点，已经成为美国雨洪管理资金的重要组成部分。当前，我国城市雨水事业已经发展到一定阶段，可以考虑采用雨水排放许可、雨水管理收费等制度，这样既完善了雨水管理政策体系，也可增加海绵城市建设的筹资渠道，保障海绵城市PPP的可持续行。

3.4海绵城市建设的资金保障与政府信用的提升

我国海绵城市建设资金的主要来源为中央财政的支持以及金融机构的长期贷款，与一些发达国家相比略显单一。在我国，其实已经做了一些雨水项目建设资金的新尝试，但是想要进一步突破，一定需要依靠好的政策、灵活的市场机制，完备的法律法规。海绵城市PPP模式是长达几十年的长期投资，通过发达国家雨水领域公私合作的案例可以看出，政府在海绵城市PPP项目中有不可推卸的付费责任，一旦政府出现信用危机，企业将损失严重。因此，地方政府在推进海绵城市PPP项目时，需要加强政府履责，提升政府的支付信用。当前财政部提出上级对下级的扣款机制，也是为了避免地方政府的违约行为，保障参与企业的合法权益。

结语

当然，作为海绵城市的受益者和主人，每个市民都应是项目的建设者和参与者。从工业、企业主体，到菜市场、大排档、洗车行甚至市民个人，都不能置身事外。只要每个市民的日常生活设施都体现海绵城市的理念，每一个城市细胞都能吸存、净化和积存甘霖雨水，建成海绵城市就值得期待。

参考文献

[1]车伍，赵杨，李俊奇，等.海绵城市建设指南解读之基本概念与综合目标[J].中国给水排水，2015，30（8）：1-5.

[2]唐磊，车伍，赵杨，等.合流制溢流污染控制系统决策[J].给水排水，2012，38（7）：28-34.

[3]王灏.PPP的定义和分类研究[J].都市快轨交通，2004，69（5）：23-27.endprint