全面依法治校与高校“一把手”用权监督

[摘要]当前，高校党政“一把手”即党委书记和校长的用权监督工作中存在着若干问题。依据全面推进依法治国、全面推进依法治校的要求，具体分析问题存在的原因，作出了若干对策性的思考，其中对推进高校法治文化建设进行了探讨。

[关键词]依法治校；高校；“一把手”；用权监督

[作者简介]凡靖（1981-），男，汉族，安徽六安人，安徽省皖西学院，政工师，硕士，研究方向：高校廉政建设。

[基金项目]安徽高校人文社会科学重点研究基地（皖西学院廉政文化研究中心）招标项目“全面推进依法治国背景下高校法治文化建设研究”（项目号SK2015A154）。

[中图分类号] G471.2 [文献标识码] A [文章编号] 1006-8031（2018）01-0050-02

党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。教育部《全面推进依法治校实施纲要》指出：“要进一步加强和改善党对学校的领导，按照《中国共产党高等学校基层组织工作条例》，在公办高等学校完善党委领导下的校长负责制”。①党政正职领导干部俗称“一把手”，是在一个地区、部门或单位的领导集体中居于首位的负责人。我国高校的党政“一把手”即党委书记和校长，往往对一所学校的改革和发展、对高等教育事业的兴衰起着至关重要的作用。近年来，国内发生的一起起高校党委书记、校长在基建工程、物资采购等领域纷纷“落马”的案例触目惊心。如何针对高校党委书记、校长手中的权力进行有效监督，是高等教育工作者必须深入思考的重大课题之一。

一、高校“一把手”用权监督中的问题

（一）上级组织对“一把手”监管方面

各级组织对考察、选拔、任用下级单位“一把手”是较为慎重的，但对“一把手”任职后的监督、管理有时却没有跟上。上级组织了解下级“一把手”的情况，主要来自选拔任用时的考察和每年工作汇报，而对其思想道德、工作作风、勤政廉政情况难于进行全面、动态的掌握。上级组织在对“一把手”的管理上，难以避免存在“一手硬、一手软”的情况，往往更注重其业务能力，而忽视思想道德、工作作风、遵规守纪和廉洁自律状况。

（二）高校“一把手”主观意识方面

从监督客体来看，有的“一把手”没有从思想深处解决“为谁掌权”的问题，主动、自觉接受监督的意识匮乏。有的“一把手”认为自身职务高、素质高，自已的职责就是指挥别人，不习惯别人监督自己。对上级组织的监督，认为是对自已不放心、不信任，主观思想存在一定抵触情绪；把班子内部的监督看成是“拆台”，把不同意见看成是“杂音”；对来自下属和群众的监督，认作是对自己权威的质疑，甚至是“挑战”。由此导致有的“一把手”把个人超越于组织之上，置民主集中制和集体领导制度于不顾，甚至变幻手法操纵班子集体领导权。

（三）高校内部对“一把手”监督方面

从高校内部监督体制来看，未能有效实现对“一把手”的监督。具体表现在：一是班子其他成员不愿监督。领导班子其他成员往往对“一把手”的有关情况最为了解、最有发言权，但由于他们时刻处于“一把手”的权力之下，无法实行有效的监督；二是专门机构不能监督。高校纪检监察部门的干部人事、财务都掌握在黨政“一把手”手中，难以独立开展有效的监督工作。囿于高校现行管理体制的束缚，高校纪监部门在实际职权行使过程中未能发挥应有的作用，其监督职能明显虚化；②三是下属人员不敢监督。有的同志认为自己职位低，“一把手”的态度可以决定自己的前途命运，不敢挺直腰杆监督领导用权。

二、对存在问题的原因分析

高校“一把手”用权监督的现状可形象地描述为：上级监督“一把手”太远，同级监督“一把手”太软，下级监督“一把手”太难。此说法看似调侃，却一针见血地指出了“一把手”用权监督中存在的体制性问题，找到了监督乏力的症结所在。当前，行政管理体制往往对“一把手”赋权过重，一个单位的人权、财权、物权都归于“一把手”成为常见模式，民主集中制执行不到位。而高校的内部管理也存在“行政化”问题，导致权力配置不合理，过多集中于党政“一把手”身上。从政治学角度看，权力越缺乏制约监督，被滥用的可能性就越大，容易造成“家长制”、“一言堂”等不良现象。

三、强化高校“一把手”用权监督的思考

（一）提高“一把手”依法治校的思想认识

当下一些高校依法治校水平不高，管理行政化、官本位现象严重，法律至上、权利本位的意识淡薄。③高校“一把手”要从办好党和人民教育事业的高度，充分认识到正确履行职责的重要性。要自觉加强党性修养和作风建设，牢固树立宗旨意识和群众观点，做到思想上尊重师生、感情上贴近师生、工作上依靠师生，把师生呼声作为第一信号、把师生需要作为第一选择、把师生满意作为第一标准。自觉按照全面推进依法治校的要求履行职责，牢记“有权就有责，用权受监督”。

（二）把“一把手”权力关进制度的笼子

一是坚持民主集中制。应大力改革高校内部管理方式，努力建立健全“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的现代大学制度，优化权力结构。一要科学界定“一把手”权力。作为“一把手”，应突出谋全局、抓长远、管大事、带队伍的职责，实行“一把手”不直接分管“人、财、物”的制度；二要适度分解权力。要从高校实际出发，合理配置权力，积极建立决策权、执行权和监督权相对独立、相互制约而又协调配合的权力结构，从而有效防止“一把手”滥用权力。

二是健全决策制度。一要规范沟通制度。对涉及“三重一大”等问题决策，必须预先听取广大教职工意见，广泛沟通协调，切实提高决策的民主性、科学性、可行性；二要严格执行党委集体议事制度。党委集体议事制度是民主集中制在高校政治生活中的具体运用，要让所有班子成员坚持原则、畅所欲言，对重大事项决策实行“一把手”末位表态制和票决制，坚决扭转围绕“一把手”的意图发言、表决的局面；三要充分发挥高校党代会、教代会、学术委员会等的咨询、论证及决策作用。endprint

三是深入推进校务公开。让校务在阳光下操作，向全体师生员工公开权力清单、办事依据、工作流程，不断规范审批程序，保证涉及人、财、物等关键环节公开透明，并自觉接受群众的监督评议。通过形成人人参与的权力运行制约监督机制，有利于及时有效发现问题、纠正错误，也可促进“一把手”科学用权、廉洁用权。

（三）着力构建立体式用权监督体系

一是把上级监督与民主监督相结合。上级教育主管部门通过推进教育治理体系和治理能力现代化建设，不断改进和加强对高校党政领导班子尤其是“一把手”的监督。同时，高校要积极发挥学校党代会、教代会等的职能作用，利用校园网、微信、微博等媒体平台实时了解舆情动态信息，切实尊重广大师生员工的知情权、参与权、建议权、监督权，促进“一把手”的权力在健康的轨道上良好运行。

二是把纪律监督与法律监督相结合。要始终坚持纪在法前、纪严于法。当前，应积极探索高校纪检监察领导体制改革，把纪委受同级党委领导为主，改变为受上级纪委领导为主，强化高校纪委监督同级党委的权威性和对“一把手”的制约力。高校纪委要主动落实中央“三转”要求，自觉践行监督执纪“四种形态”。同时，高校纪委要加强与地方法院、检察院等司法机关的沟通联系，积极构建高校职务犯罪预防体系，形成强大的反腐败合力。

（四）深入推进高校法治文化建设

法治文化建设是依法治校的灵魂。法治文化是校园文化的重要组成部分，校园文化建设中所形成的章程和具体规章制度又是法治文化的成果体现。④因此，必须通过深入开展校园法治文化建设活動，不断提高全体师生员工的法治意识，推动高校走在依法治校道路的前沿。加强高校法治文化建设，在总体思路上要坚持以传播法治知识、弘扬法治精神为主题，以立德树人、培养社会主义事业建设者和接班人为目的，以加强廉政风险防控、有效预防腐败、建设廉洁校园为导向，努力形成与中华民族传统美德相承接、与社会主义核心价值体系相统一、与国家法律法规相协调、与高校党风廉政建设相结合、与大学生思想政治教育相促进的校园法治文化。

高校法治文化作为高校文化的重要组成部分，其校内培育应始终符合整体校园文化的要求，体现以人为本。⑤具体来说，应科学处理三个关系、正确把握三个体系。三个关系是：一是处理好法治文化建设与高校党风廉政建设的关系，立足当前、着眼长远、弘扬正气、久久为功；二是处理好法治文化建设与高校内涵发展的关系，统筹规划、协调发展、渗透融合、相得益彰；三是处理好法治文化建设与高校人才培养的关系，牢记宗旨、认清使命、夯实基础、赢得未来。三个体系是：一是把握高校法治文化的内在体系。统筹协调不同层面法治文化建设，既发挥物质层面文化建设的基础作用，又发挥制度层面文化建设的保障作用；二是把握高校法治文化的结构体系。根据高校法治文化建设主体构成多元、认知能力差异、个体需求不同等实际特点，在教育内容和教育方式上有所不同，使高校法治文化建设既有统一部署，又能适应不同对象的特点，开展各具特色的活动；三是把握高校法治文化的途径体系。首先是加强法治文化理论研究，通过发挥高校人才优势，组织专家学者开展多层次、多角度的研讨，为法治文化建设提供智力支持和理论支撑。其次是发挥课堂教学的主渠道作用，将法治教育融入思想政治课教学，以及党校学习、干部培训等。再次是发挥校园文化的载体功能，通过开展形式多样的活动，深入推进法治文化建设，营造起监督高校“一把手”用权的良好氛围。

[注释]

①http：//old.moe.gov.cn//publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5933/201301/146831.html.

②尹晓敏.透明度、权力监督与高校腐败治理[J].高等教育研究，2012（10）.

③蒋玉娟.高校大学生法治教育面临的困境与对策[J].学校党建与思想教育，2017（05）.

④郝翔.以法治文化助推高校治理能力现代化[N].光明日报，2015-10-9（第007版）.

⑤刘贺元，王洪松.浅析“新常态”下加强高校法治文化建设[N].法制日报，2015-5-27（第012版）.endprint