完善监察委留置措施的若干思考

冯 源

（武汉大学法学院，湖北 武汉 430061）

2018年3月20日《监察法》出台，监察委员会的法律地位正式得到确认。监察委集行政监察机关的行政监察权与检察机关的职务犯罪刑事侦查权于一体，同时又与纪委合署办公，其调查权又兼具了违纪调查职能。在目前愈演愈烈的反腐斗争形势下，监察委员会作为集权式反腐的产物应运而生,“既重新配置了国家权力，形成新的民主结果，又重构了国家反腐败体制，织就了一张几乎覆盖所有公职人员的大网”[1]，是加强对公职人员的监督力度、整合反腐资源、深入开展反腐工作的重要举措，但集权式反腐“虽有助于构筑高效的反腐机制，但若不加以规制，则有碍于程序正义，甚至有悖于人权保障”[2]。其中，在监察委的留置权上引发的学界争议最为激烈。留置措施作为一项限制公民人身自由的强制措施，与公民人身权利紧密相关，虽然不能适用刑事诉讼法规定，但实际上同刑事强制措施的效果一样，如若不能得到严格、完善的规制，将会导致对公民人权的侵犯。本文将结合《监察法》的有关规定，对留置措施的立法设想、当前存在的主要问题做初步探讨，以期提出进一步完善的思考。

一、留置措施的立法设想

留置措施的最初设想，是为了取代“两规”，将其纳入法治轨道，体现我国反腐的坚定决心。因此，留置与“两规”有着不可分割的联系。因此，有必要了解一下“两规”到留置措施的演变过程。

（一）“两规”措施的源起

两规，又称双规，是党内纪律的一种重要执行方式，在长期的反腐败斗争中发挥着重要作用。关于两规的正式文件最早产生于1994年，1994年3月25日中共中央纪律检查委员会印发的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第二十八条第（三）项规定，调查组有权按照规定的程序，“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”。同时与纪委合署办公的行政监察机关，也有类似于两规的手段。1997年的《行政监察法》将《行政监察条例》中的“规定的时间、地点”改为“指定的时间、地点”，形成了现在所说的“两指”。

不论是两规还是两指，都形成于20世纪90年代，当时我国改革开放初步深入，各种社会矛盾逐渐凸显，而法律规范又不够全面，权力行使也日益失范，腐败现象蔓延，反腐斗争形势严峻。而承担反腐重任的纪检、监察机关缺乏严厉有效的惩治手段，对腐败党员、官员进行全面查处。这在客观上赋予了纪检、监察机关发挥“两规”“两指”手段开展反腐运动的契机，于是“两规”“两指”登上历史舞台。从“两规”实施以来，各级纪检机关、部门运用“两规”查处了大量的贪污腐败案件，为社会主义法治建设和反腐倡廉工作发挥了不可磨灭的作用，是一种“既有民意支持又具有必要性的特殊手段”[3]。根据中纪委向十九大提交的工作报告统计，“十八大以来，经党中央批准立案审查的省军级以上党员干部及其他中管干部440人。”“全国纪检监察机关共接受信访举报1218.6万件（次），处置问题线索267.4万件，立案154.5万件，处分153.7万人，其中厅局级干部8900余人，县处级干部6.3万人，涉嫌犯罪被移送司法机关处理5.8万人。”这些都说明“两规”“两指”手段的存在，表征了党和国家治理贪腐的坚定决心，在一段时间内，确实在打击贪腐行为、清理干部队伍上发挥了积极作用。

（二）“两规”的废止

“两规”手段在作为反腐利器的同时，也引发着学界对其合法性的不少争议。“两规”措施是在我国改革开放初的背景下应运而生，但随着社会主义法治建设的不断完善，对党的纪律监督也提出了更高的合法性要求。“两规”措施自运用以来，适用范围不断扩大，其合宪合法性也不断受到质疑，负面作用也日益显现：第一，作为限制人身自由的强制措施，“两规”缺乏明确的法律依据。法律主义原则的重要内容之一就是限制人身自由的措施只能由法律设定，而“两规”的依据只是党纪文件，其合法性存疑；第二，“两规”中“规定的时间、地点”不够明确，适用程序、期限也模糊不清，在实际操作过程中极容易受到滥用，甚至导致刑讯逼供的发生，侵犯党员的人身自由、健康权利；第三，“两规”的适用过程较为封闭，缺乏相应的监督机制和救济渠道。实践中，许多的“两规”甚至处于一种“秘密”的状态下进行，行为人根本谈不上向外界请求救济和监督制约；第四，“两规”的适用对象不断扩大，实践中为了反腐工作的高效进行，甚至对很多非党员干部进行了“两规”，导致了“两规”适用范围的扩大化。

可见，“两规”措施是“由于法治不健全、法治社会未形成而由此需要过渡所设置的权宜之策”[4]，已经无法满足现今高速发展的法治要求。2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中明确指出:“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规’措施。”由此，适用23年的“两规”正式退出历史舞台，被留置措施所取代。

（三）留置措施的产生

全国人大常委会于2016年在北京市、山西省、浙江省等地开展了国家监察体制改革试点工作，赋予监察委留置的权力。这一试点取得了良好的成效，从实践上为监察体制改革提供了有力经验。中共中央办公厅在2017年10月29日印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，并在随后的全国人大进行审议通过，部署在全国范围内深化国家监察体制改革的探索实践，并明确规定了在监察中可以采取包括留置在内的12项措施进行执纪[5]。2018年3月20日《监察法》审议通过，从法律层面正式确立了监察委的留置权，这是党和国家执纪方式的重要创新举措，更承担着新时代下反贪腐的新使命。

首先，留置措施以法律明确规定的形式，拥有了正式的合法性。这一举措说明反腐斗争和党内执纪已经由党内纪律上升到法律意志层面，彰显了反腐工作日益规范化、法治化的趋势，是依法治国、依规治党的重大进步。

其次，留置措施体现了反腐斗争的全面化、深入化。党内反腐一直是反腐败斗争中的重要部分，但在如今的反腐形势下，反腐斗争绝不仅限于此。随着社会经济、政治的迅速发展，腐败行为不仅涉及党员干部，更蔓延到社会各界人士。这要求今后的反腐工作不能只将重点放在党内，也要扩展到国家各个领域，从党内反腐扩展到全面反腐。留置措施的对象包括所有行使公权力的公职人员，实现了国家监察的全面覆盖，健全统一了党和国家的反腐机制。

最后，留置措施能够严格规范反腐斗争中权力的行使，提升执纪方式的法治化。《监察法》对留置措施的适用条件、决定批准备案手续、留置期限、通知家属、饮食休息、折抵刑期方面都作出了相应规定，相对于以往“秘密执纪”的“两规”，留置措施大大消解了纪检部门反腐行为的合法性质疑，并能够有力保障被调查人员的人权。

二、《监察法》规定中留置措施的主要问题

留置措施作为一项限制人身自由的强制措施，其重要性不可言喻。但总的来说，《监察法》中对于留置措施的规定，未体现出对于限制公民人身自由的强制措施的严谨及重视程度。留置措施的内容与效果与刑事诉讼法上的拘留、逮捕并无实质区别，《监察法》另作规定，虽然可以同时满足职务违法与职务犯罪的需要，但对留置措施的适用未作出区分规定，没有体现出留置措施的刑事侦查属性。

（一）适用对象上，未作出区分

《监察法》第二十二条规定，留置措施的适用对象包括涉嫌严重职务违法和职务犯罪的行为人。上文论及过，监察委集职务犯罪刑事侦查权与违纪调查功能于一体，达成集权式反腐，有利于健全统一党和国家的反腐领导机制，全面深化反腐工作。这一点无可否认，但留置措施涉及对公民人身自由的限制与剥夺，尤其是留置期限达到三个月之久，甚至还可以再延长三个月，这已经远远超过了对公民暂时性盘问的需要。针对违法行为，监察委能够有权剥夺公民人身自由如此之久吗？即便是饱受合法性争议的“两指”手段，《行政监察法》也明确规定，不得对其实行拘禁或者变相拘禁。《人民警察法》第九条规定对被盘问人的留置时间不得超过24小时，特殊情况下可延长至48小时。《治安管理处罚法》第八十三条规定对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时，情况复杂的，也不得超过24小时。可见，针对行政违法行为和刑事犯罪行为，所采取的暂时性限制公民人身自由措施的性质是完全不同的，长时期羁押不适用于行政违法行为。而《监察法》对于职务违法和职务犯罪行为的留置上并未作出区分，而是统一适用，不具正当性，也有背离人权保障之嫌。

（二）未规定律师介入，缺乏权利保障

虽然《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》曾明确表态，监察委员会的调查措施不受刑事诉讼法的适用，但实质上监察委员会确实承担了人民检察院的职务犯罪侦查职责。监察委员会调查取证的这段期间，无疑属于刑事诉讼中的侦查阶段。在侦查阶段，被调查人处于一种极为被动的状态，尤其是当被限制剥夺人身自由的时候，更加难以维护自己的权利，表达自己的需求，此时对于律师的需求就极为迫切了。《刑事诉讼法》第三十三条规定犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或采取强制措施之日起，有权委托律师作为辩护人。那么，普通刑事案件的犯罪嫌疑人有权在侦查阶段获得律师辩护，而职务犯罪的嫌疑人却只能在侦查阶段孤零零地等待处置，这无疑违背了法律面前人人平等的法治原则。

（三）未规定留置必要性审查，缺乏外部监督和救济渠道

对于错误的留置决定、超期羁押的留置，《监察法》仅规定“监察机关发现采取留置措施不当的，应当及时解除”，而没有任何外部监督机制。留置决定的作出是由监察机关自己决定，不受任何外部机关审查，且未赋予被留置人申诉、控告的权利。对于最高6个月的长期羁押，监察委的留置措施也没有规定羁押必要性审查。不受监督和制约的权力无疑会被滥用，这是亘古不变的定律。相对于与留置措施相同本质的逮捕措施，《刑事诉讼法》规定了严格的审批程序以及持续的羁押必要性审查，来避免逮捕措施的滥用。监察体制改革将检察机关的职务犯罪侦查权集中到监察委员会的一个重要原因，是检察机关既作为侦察机关、公诉机关，又是应当中立的法律监督专门机关，这样有损其法律监督的中立。因此才将其职务犯罪侦查权转隶到监察委员会。如果相反还缺乏外部监督机制的话，既不利于对错误留置和超期羁押的纠正，也不利于切实保护被留置人的人身自由和权利，更是有违监察委改革的本意。

三、完善留置措施的若干思考

留置作为监察委员会调查措施中唯一限制人身自由的措施，其滥用的法治代价最为高昂。因此，以上文提到的问题为基础，本文拟提出一些设想，对留置措施予以进一步规范和完善。

（一）在适用程序上区分职务违法行为和职务犯罪行为

我国现行法律体系是以行政违法行为和刑事犯罪行为的二元区分为基础，《监察法》为体现纪法共治，将二者合二为一，这本身就需要在法律体系的稳定性以及与相关法律的衔接上花功夫。有学者主张，“留置措施应当限于刑事立案后，仅对涉嫌职务犯罪的人员及相关涉嫌犯罪人员适用，对仅有违法嫌疑尚无犯罪嫌疑的人员不适用”[6]。本文不认同这种观点，理由如下：《监察法》已明确规定留置措施的适用对象包括严重职务违法和职务犯罪的人，再主张留置措施仅限于犯罪行为人，已无实际意义，而且，《监察法》只规定了留置这一种限制人身自由的措施，若主张留置不适用于职务违法行为，则“两规”“两指”手段必将死灰复燃，重新启用。

遵循职务违法与职务犯罪留置程序相分离的总体思路，将留置期限分档。参照《人民警察法》上的留置，对涉嫌严重职务违法行为的留置时间不能超过24小时，最长不得超过48小时。对职务犯罪行为的留置按照现有规定，不得超过三个月，可延长一次，延长时间不得超过三个月。也有学者认为，“参照行政拘留时限，以15日为一档，即对于违纪、行政违法调查一般只能留置15日，除特别需要延长的外，可以延长一次，但最长不宜超过30日”。本文不同意这种观点，行政拘留与留置措施的性质不同，不能类比。性质拘留是一种既定的处罚，是经过正式程序确认之后的制裁结果。而留置只是一种暂时性强制措施，其强度当然不能与行政拘留相比较。

（二）刑事立案之后允许律师介入

职务犯罪调查的实质就是刑事侦查，侦查阶段享有委托律师辩护的权利需要受到保障。刑事诉讼法都确认了犯罪嫌疑人可在侦查阶段委托律师，“监察体制改革在人权保障方面只能向前走，不能倒退”[7]。监察委员会留置程序中，被留置人享有律师辩护的权利更不应该被剥夺。律师以辩护人身份介入留置程序可能存在规范上的疑虑，即留置的适用对象既包括职务犯罪行为人，也包括职务违法行为人。如果承认律师能够介入留置程序，那么可能需要允许律师也为职务违法行为人提供法律帮助。因此，主张在刑事立案后允许律师介入提供辩护，就能很好地解决这个难题。《监察法》也明文规定了立案程序，但仍需对行政违法立案和刑事犯罪立案作出区分，而且律师介入后的性质和帮助内容也相对明确，可借鉴刑事诉讼法的相关规定。

具体而言，在监察委刑事立案之后，自被调查人第一次被采取留置措施之日起，可委托律师辩护，辩护律师可为被调查人提供法律帮助，代理申诉、控告，监察机关了解被调查人涉嫌的罪名和案件有关情况，提出意见;可以同在押的犯罪嫌疑人会见和通信。当然，会见通信权可受一定条件限制。

（三）引入检察院的监督

监察委的设置本身就带有制衡检察机关的一部分原因，如若反过来又产生一个不受制约的机关，那么此次监察委体制改革将毫无意义。检察院作为唯一的法律监督专门机关，有权对任何法律活动予以监督，尤其是在监察委体制改革之后，检察机关的法律监督职能会更加深化与集中，其法律监督职能正好可以涵盖到大部分法律实施活动中去。因此，在留置程序中引入检察院的外部监督，具有法理上的正当性。

检察院的监督可以体现在两个方面：第一，在监察委采取留置措施后，检察机关可主动介入，对其留置是否满足条件、留置期限、留置必要性进行审查，如若发现存在留置不当甚至违法操作，可书面通知监察委纠正，对不需要继续留置的，可建议其予以释放；第二，监察委决定留置的案件，在向检察机关移送起诉后，检察机关可自行审查羁押必要性，并决定逮捕。审查起诉阶段，检察机关可对监察委员会的调查活动是否合法予以审查。发现违法情况，应通知监察委员会予以纠正。

四、结语

“监察体制改革的正当性很大程度上要取决于留置措施的合法性和正当性”[8]。作为一项限制公民人身自由的强制措施，不论从人权保障还是程序正义的角度，都需要对其适用作出严格且明确的规定。目前的立法缺陷，主要在于没有对职务违法行为和职务犯罪行为在调查程序上作出区分，从而导致规范上的许多难题。本文虽然对留置的适用对象、律师介入以及检察监督等问题进行了探讨，但仍有许多相关问题需要进一步研究，比如留置场所等。《监察法》对于留置措施的规定仍然过于简略，如果撇开刑事诉讼法的规定，仅仅以《监察法》作为依据，将会导致实践中无所遵循。因此，在立法上急需对包括留置在内的调查程序予以细化与完善。●