社会保障治理能力及其提升途径

刘华平

(西北政法大学，陕西 西安　710122)

社会保障是通过经济手段解决社会问题、实现政治目的的一种全局性和战略性制度安排。社会保障治理是国家治理的重要支柱，优化社会保障治理体系和提升社会保障治理能力是国家治理现代化的重要组成部分，也是实现共享发展、增进人民福祉不可或缺的路径选择。进入新世纪以来，我国社会保障改革进入快速发展时期，社会保障政策内容不断丰富，政策体系不断完善，公共财政投入不断增加。目前，我国相对完善的社会保障政策体系已经基本建立，依据国家统计局、财政部2016年国内生产总值统计数据及全国社会保险基金决算、一般公共预算支出决算表计算，2016年，我国社会保险基金支出占GDP的比例达到7.62%，公共社会支出(财政性社会支出+社会保险支出)达到15.64%，在社会保障政策不断完善的情况下，这个比例还在不断提高。这些均表明，我们日益重视社会保障在国家治理中的作用。

然而在现实中，“我们注重了社会政策体系和制度框架的完善，却忽视了福利治理能力建设，或者说忽视了社会导向的公共行政发展”[1]，导致社会保障政策执行效果不尽如人意。这是由于社会保障自身的治理体系不够完善，治理能力还有待进一步提高。

一、从社会保障管理走向社会保障治理

社会保障制度是伴随着各国工业化进程逐步建立与发展起来的社会政策，国家和政府在社会政策的制定、社会保障立法和社会保障实施过程中扮演着重要角色。从1601年英国颁布《济贫法》，19世纪80年代德国建立社会保险制度到今天各国的社会保障制度改革，无论是什么类型的社会保障制度，政府都承担着最主要的管理责任。从20世纪80年代开始，在新公共管理理论以及新公共服务理论的影响下，政府的职能被定位为公共服务，各国纷纷进行社会保障制度改革，改变政府“救世主”的身份，保障责任逐步向市场和社会转移，走向社会保障治理成为必然的选择。

我国计划经济时期建立了“国家保险型”保障制度，由国家来承担完全保障责任，个人不需要缴费，也不需要承担任何保障责任。这种由政府承担全部保障责任的制度一直持续到改革开放时期。随着经济领域实行以市场为导向的改革，社会保障制度也随之进行改革，改革的基本取向就是改变政府大包大揽的保障模式，明确企业和个人保障责任，动员社会力量提供社会服务供给。但由于改革的路径依赖和人们既有保障习惯的影响，社会保障改革似乎成了政府的独角戏，许多社会保障改革政策不被社会公众所理解和支持，造成改革政策落实不到位，阻力重重，政策实施效果差强人意。因此，我们必须在国家治理的大背景下，实现从“社会保障管理”到“社会保障治理”的转变。

“社会保障管理”与“社会保障治理”的内涵不同，“管理”强调的是“自上而下”的层级单一纵向的“权力式”管理，而“治理”更加凸显“横向”多维的社会各方力量“参与式”管理，更加凸显法治思维与法治方式。社会保障治理更适合现代社会保障事业发展的要求。因为社会保障是一项关乎国计民生的重要制度安排，社会保障制度运行会涉及国家、社会、企业、个人不同主体的利益，尤其直接影响政府、企业和个人的利益分配，需要建立能够反映这些不同主体利益诉求的、能够充分体现社会公平公正的社会保障法律制度，并通过这些主体共同努力来促进社会保障健康运行和保障目标的实现。从“社会保障管理”到“社会保障治理”需要有以下三个方面的转变。

1.从社会保障管理的单一主体转向社会保障治理的多元主体。社会保障管理的主体是较为单一的政府管理，而社会保障治理要求相关主体共同管理社会保障事务，除政府外与社会保障运行相关的企事业单位及其员工、家庭及个人、社会组织及志愿者等都要参与其中，承担相应的保障职能。社会保障治理主体应当是多元的，从社会保障运行过程看，可分为需求主体和供给主体两个方面。就需求主体看，他们是社会保障供给对象，不同的社会保障项目有不同的保障供给对象。在社会保障治理中，他们负有如实提供个人社会保障相关信息，配合供给方正确履行社会保障政策，如实足额缴纳社会保险费等义务和责任。就社会保障供给主体看，其结构较为复杂，包括政府、社区、企业、公益慈善组织、志愿者等，是提供各种社会保障服务的主体。政府提供社会保障政策、保障资金和组织动员支持，是社会保障政策实施的主导者；其他主体则从不同的角度提供资金、物质和服务等方面的支持，配合政府社会保障政策的实施。比如，社会救助的实施除政府组织实施救助外，也需要社区及社区群众配合，还需要公益慈善组织发挥应有的救助作用。社会保险制度运行需要相关金融机构(银行、保险和基金管理公司等)的支持。可见，在现代社会发展多元化的背景下，社会保障治理需要政府及政府以外的各种社会力量互动配合，才能最终实现社会保障目标。

2.从社会保障管理的政府单方推动转向社会保障治理的多种力量推动。计划经济时期，在管制型政府中社会保障管理的权力来自国家授权，国家从管理的需要出发授权政府管理职能，由政府按照既有的行政体制逐级推动社会保障实施；在治理体系中，除政府发挥重要保障职能外，其他社会力量也要履行各自的保障职责，依据社会保障政策及法规要求，推动社会保障实施。在社会保障运行过程中，要依法依规推动社会保障实施，包括政府在内的各个主体的社会保障治理的权力均受契约和制度的约束，均应依照社会保障法规行使社会保障的行政职能。

3.从社会保障管理的“单向运行”转向社会保障治理的“双向运行”。计划经济体制下，社会保障管理是自上而下的，政府对管理对象以命令等强制性的手段做出要求，地方政府的社会保障权力被限制在很小的范围内，企业及个人是政府文件的绝对执行者；改革开放以后，强调利益主体多元化，不同利益主体在市场运行中有不同的利益诉求，社会保障制度作为收入再分配机制，必然成为各种利益关系的集结点，各个参与者都需要通过社会保障的运行表达其利益诉求实现利益目标。因此，从社会保障政策制定到实施，必须强调上下互动，不同主体相互沟通，协商一致，在充分尊重各方利益的基础上，推动社会保障政策的制定和实施。

如果按照治理的方式回顾改革开放以来我国社会保障制度发展中存在的问题，我们就不难发现，社会保障改革仍然囿于行政管理的思维框架之中，没有得到社会各方面力量的充分认可和支持，甚至出现社会保障受益者也以消极的态度对待社会保障政策的悖论。这就迫使我们必须从当前现实出发提高社会保障治理能力。

二、社会保障治理能力的内涵

社会保障治理能力是社会保障政策制定和执行能力的总称，涉及社会保障相关政府部门的政策协调、统筹和执行能力，基层社会保障公务员的职业能力和专业精神，以及政府部门与社会组织之间的协作能力[1]。社会保障治理能力应当包含两个方面的基本内容。

(一)有效而完整的社会保障制度与政策体系

这是社会保障治理能力的硬件条件。制度与政策是治理的有效工具，要求国家制定功能完备、科学规范、运行有效的制度与政策体系，以此为社会保障运行奠定坚实的基础。由于社会保障制度涉及国家、个人、社会不同方面的利益关系，尤其是与个人利益息息相关，所以要充分满足全体社会成员的利益需求。在制定政策时，要听取包括广大民众在内的各方面的意见和诉求，平衡各方面的利益关系，从而制定出科学的、为社会各方接受与拥护的社会制度与政策体系。

(二)社会保障制度与政策的执行能力

这是社会保障制度发挥作用的过程，这个过程是否能够完全按照立法意图和政策精神贯彻实施，是社会保障治理能力的软件约束。社会保障治理软件能力至少从以下三个方面体现。

1.社会保障治理的民主化程度。它要求社会各方力量依法参与社会保障治理，尊重和保障各主体的合法权益。社会保障制度自诞生至今，所涉及的利益主体(国家、企业、劳动者和居民等)和保障基本原理没有发生多大变化(需要对国民收入进行再分配)，但社会保障的理念和运行机制随着经济社会的发展与文明进步在不断发生演化。社会保障制度在建立初期是统治者维护统治利益的工具，依靠行政力量推动实施。自凯恩斯国家干预理论出现后，社会保障政策与经济政策结合，成为国家宏观调控的工具，仍然把社会保障纳入行政管控的框架之中。二战以后，由于西方国家民主政治的发展，社会保障不再单纯是为统治利益服务和调控经济的政策工具，而逐步显现了追求社会公平公正的基本理念，成了在市场条件下促进社会文明进步的基本社会政策。社会保障运行机制由政府的单一力量推动，演变为社会各方共同关注的社会事业。因此，保障制度必须充分体现广大民众与社会各阶层及不同团体的意志，在社会各方力量的共同努力下不断发展与完善。民众及各种社会力量对社会保障的认知认可程度以及参与力度，对社会保障健康发展的影响越来越重要，甚至成为决定性因素。

2.社会保障治理的协同化程度。社会保障从政策制定、实施到监督以及评估全过程会涉及政府、企事业单位、社会团体、居民及其家庭等主体，这些主体分别承担着社会保障运行过程中不同的职能，需要共同协作才能最大限度地实现社会保障制度的设计目标。从我国目前社会保障运行体制看，可把这些关系概括为纵向协作关系与横向协作关系。纵向上社会保障协作关系，主要表现为从中央到地方各级政府直至每个社会成员之间以行政层级为基础的协作关系(也可以认为是管理与被管理的关系)，总体看中央主要从宏观上进行规划和调控，地方政府则主要从微观上负责落实和执行，个人在政府经办机构的引导下完成相应保障工作业务。

从横向社会保障协作关系看，既有政府各职能部门之间的协作关系，也有政府部门与非政府部门之间的协作关系(是以完成不同保障项目任务面形成的协作关系)。我国的社会救助、社会保险、社会福利以及军人保障、住房保障分别由不同的政府职能部门负责，但从保障对象与保障目标看具有必然内在的联系性。这些不同的政府职能部门如何有效配合，既提供有效的保障，又避免保障资源浪费，就成为部门之间横向协作必须解决的问题。除政府各部门之间协作外还有政府部门与非政府机构，比如企业、社会中介组织、志愿者等在社会保障实施过程中的协作。他们各自的保障职能、承担的保障职责都必须明确。可见，社会保障治理涉及主体及内容广泛，如何明确各自的职责，发挥各自的优势与作用，同时形成社会保障合力，这些都是影响社会保障治理能力的重要因素。

3.社会保障治理的高效化程度。这是从量的方面对社会保障治理能力的考察，基本要求是要提高社会保障制度运行效率。包括社会保障运行的经办效率、经济效率和产生的社会效益。经办效率主要是社会保障政策制定与执行的效率。要求社会保障政策能适应保障需求的变化及时制定与调整，尽量满足各方面的保障需求，要求社会保障政策执行过程精准、方便、快捷。经济效率是社会保障支出与保障目标实现程度的关系，要求利用有限保障资源实现最好的保障目标，即最大限度地满足保障对象的需求，防止社会保障资源浪费。社会效益是社会保障运行对促进社会公平，缩小贫富差距，维护社会稳定的效果。一个好的适合国情的社会保障制度既能够促进国民福利水平的提高，又能够促进社会与经济的协调与发展，促进社会文明进步。

社会保障治理能力的充分发挥要求在社会保障的政策设计与制度实施中，既要充分利用政府强大的组织力、号召力发挥政府的主导职能，又要让市场、社会、公民平等地参与社会保障治理，形成多元主体治理的协作模式。同时，又要善于运用现代化的科学技术手段，提高社会保障治理效率。

三、社会保障治理能力提升的途径与对策

现代制度经济学的基本原理告诉我们，制度设计是一个相互依赖关系下利益相关者多次重复博弈的过程，是物质利益的分配和再分配过程，在这一过程中存在着多方利益的博弈。因此，社会保障制度作为利益分配制度在政策制定、执行、监督和评估的政策运行全过程中应当广泛征求社会各方面的意见，体现社会各阶层的利益诉求，得到相关利益主体的拥护与支持。

从我国社会保障改革现实出发，要提升社会保障治理能力必须从两个方面着手：一是要继续完善社会保障政策体系与社会保障法制建设；二是完善社会保障治理体系，动员一切社会力量参与社会保障政策的制定、执行和监督，充分发扬民主，争取广大民众及社会各种力量的支持。

(一)完善社会保障政策和法制体系，夯实社会保障治理基础

现代政治通过制定法律和保障人民权利，因此政府行使权力必须以法律为准绳。社会保障权就是法制保障下的人权，它强调权责关系的明确，即社会保障立法要以人为本，要实现对人生而有之、不可剥夺的生存权、发展权的救济与保障。社会保障政策和社会保障法制体系是规范化的社会保障形式，需要依据社会保障发展的要求和经济社会发展状况不断地改革和完善。社会保障制度建设，必须以全体人民的共同利益为出发点，以增进全体人民的福利为目标。在政策制定和立法过程中，既要发挥专家的聪明才智，又要广泛汲取人民群众的意见和要求；既要遵循社会保障发展规律，又要为广大人民群众所接受。社会保障政策制定及社会保障法制建设具体需要明确以下几个问题。

1.社会保障立法及政策制定权限问题。社会保障由于其内容的广泛性，在社会保障立法和政策制定中需要在国家立法与地方立法、中央政府与地方政府政策制定的权限方面作必要的划分。根据社会保障制度的不同内容及性质的要求，本着公平与效率原则划分各级政府的政策制定权限，尊重地方政府政策创新及扩散的自主性，使其能够根据社会保障政策内容和属性选择适合的社会保障政策扩散方式，进而灵活采用多元政策工具回应公众的社会福利需求。

2.社会保障立法体系问题。依据我国目前的法制体系，社会保障法的法律形式包括宪法、国家法律、行政法规、地方法规、行政规章等，这些不同形式的法制度分别从不同的层次规范了社会保障制度，组成了一个完整的法制体系。当前，完善社会保障法制体系的任务是要甄别哪些保障项目需要国家立法，哪些保障项目需要地方立法，哪些社会保障项目需要行政立法。不同层次和不同形式立法要保持法律精神的贯通性，防止下位法与上位法的冲突。

3.相关配套法律政策完善问题。与社会保障治理能力相关的法律政策比较多，最直接的有两类：一是人力资源政策，主要是劳动力市场政策；二是社会保障基金政策，主要有国家的社会保障财政政策、社会保障基金管理政策、与社会保障基金投资相关的金融投资政策等。在这些领域的政策制定及其运行规范都要为社会保障的运行创造有利条件。

(二)完善社会保障治理体系，明确参与主体的职能定位

在现代政治中，政府的权力是人民赋予的，权力的合法性在于保障人民的权利。现代制度化的社会保障下，民众会更加主动，政府的责任更重。完善社会保障治理体系最主要的是转变政府社会保障职能模式，实现从管制型向服务型转变，从权力型向责任型转变。要明确政府责任，规范政府行为，更加突出公共服务职能；要充分发挥公众、市场、社会组织参与社会保障治理的积极性。同时，处理好政府主导与社会力量参与社会保障治理的关系。

1.加强政府社会保障治理能力。加强政府社会保障治理能力需要在中央政府和地方政府之间，以及同一级政府的不同部门之间进行清晰的社会保障治理功能定位，明确各方职责，理顺部门关系，提高部门的协同化程度，提高各级政府部门在社会保障治理中的履职能力。

从中央和地方政府的关系看，在我国现行的中央—省(自治区、直辖市)—市—县—乡五个层级行政管理体制中，各级政府都被赋予相应的社会保障行政管理职能，不同的保障项目相应各级政府的职责大小也不同，有些保障项目需要多个层级的政府共同负责。在国家层面上要进行宏观规划和调控，维持社会保障发展与经济社会发展的平衡，在具体操作上，政策制定和实施则可以由省级及其以下各级政府进行。总之，要本着快捷、高效、效益原则，赋予不同层级政府部门的职责。在各级政府间理顺财权与身权的关系，以事权为标准划分财权，让承担具体业务的社会保障部门有足够的能力去履行自己的职责。

从同一级政府不同部门的社会保障职责分工看，不同的政府职能部门依托本部门的行政职能负有相应的社会保障职责，可以说在我国目前的政府职能部门的分工体系中，还没有一个专门负责社会保障工作的政府部门。从总体看，人力资源和社会保障部门、民政部门是最主要社会保障行政管理部门，承担了社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚以及救灾慈善等最主要的社会保障职能，其他部门如教育、卫生、司法、住建、财政、计划等政府部门都负有相应的社会保障职责。对此，需要进一步改革，依据社会保障运行的内在要求，设置管理体制，合理分配相关政府职能部门的职责，要变分散管理为适度集中管理，形成一种平等的合作关系，建立政府间社会保障治理合作网络，提高社会保障决策的精准性。从公共行政的本质要求看，需要建立一个具有统筹能力的社会保障治理核心部门，负责统领整合各项社会保障事务，在某一层级范围内行使社会保障治理的职能，提高社会保障的治理效率，比如英国。

2.充分发挥公众的社会保障治理参与积极性。社会保障是一项关乎全体国民福祉的社会事业，因此，社会保障需要全体社会成员共同参与治理。应通过参与机制、参与过程、参与途径、参与方式的举措创新，创造公众参与社会保障治理的条件，进而实现社会保障治理能力的现代化。从参与过程看，至少包含以下三个环节。一是公众参与社会保障政策制定。在政策制定过程中，公众以适当的方式参与政策制定就可以有效地表达意见和利益诉求，通过面对面的交流沟通，决策者可以获得更加周全的信息，提高政策针对性、有效性和科学性。 二是公众参与社会保障政策执行。公众是社会保障政策施行的直接对象，也是重要的政策执行主体。公众参与社会保障政策的执行，既可以让公众对政策全面、准确的了解，减少政策执行中的阻力，又可以将公众对政策效果的感受真实而及时地反馈给政策制定者，使政策得到合理的修正与完善[2]。三是公众参与社会保障监督管理。政策监管是社会保障治理过程中的一个重要环节，公众参与社会保障政策的监督管理，既监督政府和社保经办机构，也监督保障对象，既可以有效制止社会保障违法行为，又可以提高公众遵守社保法规的自觉性，有效降低管理成本。 公众有效地参与社会保障治理，必须有健全的制度和措施保障。社会保障参与必须在法律、法规规定的基础上展开。法律和法规赋予参与个体或组织的法律地位、权力和职责必须明确具体。国民也必须按照法律规定，以独立和规范的方式行使参与的权利，从而确保参与行为和过程的强制性、独立性和有效性[3]。

3.正确认识和处理政府主导与社会参与的关系。如果说社会保障政策制定与立法，主要依赖国家和政府的话，那么社会保障实施就要更多地依赖各种社会力量的积极参与与支持。要加强政府与非政府力量的协同与合作，明确政府与非政府在社会保障公共服务中的作用边界，厘清社会保障公共服务主体之间的责任与权利关系，明晰在不同社会保障服务项目中政府公共财政的支持方式和力度，明晰政府直接提供社会保障服务的领域与政府间接提供社会保障服务的领域。

社会组织或慈善组织是可以与政府力量、市场力量并列的又一支重要力量，其参与社会保障治理具有诸多优势。因此，应当对社会组织进行适当引导，通过公共资源进行相应扶持，利用法制、财税等方法充分调动社会组织特别是慈善组织参与社会保障治理的积极性。

(三)加强社会保障治理信息化建设，提高网络化管理水平

提高信息化整体水平，创新经办方式，开设网上社保和自助业务，推行“互联网社保”，提高经办流程的标准化水平。

加强技术创新和应用，特别是利用大数据功能，加强互联网技术在福利治理中的应用。充分重视现代科学技术方便、快捷、高效等优势，发挥其在社会保障治理中的积极作用，通过科技手段提高社会保障决策的科学性和实施的高效性，促进社会保障治理能力和治理水平的提升。

(四)加强社会保障治理队伍建设，提高服务人员技能

社会保障内容的多样性，工作程序的复杂性，需要具有各种技能的专业人员完成不同的工作任务。需要在社会保障理论研究、政策制定、社会保障立法等方面造就一大批具有专业知识理论研究和政策创新人员。在社会保障管理方面培养一大批具有社会保障管理业务操作技能的管理工作人员。在社会保障服务方面培养一大批具有各种专业服务技能的技术人员。建立专职与兼职工作人员相结合的社会保障管理服务队伍。当前最主要的是在政府部门重点提升社会保障部门工作人员政策执行能力，加强职业道德和业务能力的培养与提高。加大专业社会服务人员培养的力度，提高专业社会服务人员技能，提高专业服务人员待遇和社会地位。同时，加强调动社会组织、志愿者服务社会的积极性，形成志愿服务的社会氛围。

(五)转变传统风险防范观念，树立现代风险防范意识

在我国封建社会及以前，家庭是人们最基本的生活依靠，生活风险自然依赖家庭力量化解，社会主义制度建立后国家充当了防范个人生活风险最主要的责任主体，尤其是全民所有制单位的职工生活保障责任完全由政府承担，个人基本不承担风险责任。改革开放以来，我国经济社会发生了巨变，原有的管理体系面临着阶层结构、城乡结构、收入分配结构、人口结构和家庭结构、社会组织方式、社会规范和价值观念冲击，在经济持续高速增长与综合国力大幅度提升的同时，人们的利己主义在一定程度泛滥，人们的互救意识与技能甚至在倒退，新的风险防范意识未能得到充分培育，对社会保障这种新的风险管理制度不信任，自觉参与社会保障积极性不高，在参保问题上抱有侥幸心理和机会主义态度。

在现代社会保障制度中，社会上的每一个人既是社会保障的对象，也是社会保障的责任主体，社会保障是以群体的力量来化解个体的风险，并给所有人提供稳定安全预期。社会保障运行的基本原理是互助共济，只有全民参保才能筑牢风险防范的强大保障体系。正如迈克尔·桑德尔所言，公民具有一种公共事务的知识，一种归属感，一种对整体的关切，一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约。因此，我们必须通过现代社会风险管理和防范知识的普及，通过社会保障政策的宣传教育，提高人们的互助共济意识，鼓励越来越多的人担负起作为公民的责任。通过集体的力量防范个人可能遇到的各种生活风险，通过集体共同努力提高每一个人，每一个家庭的生活质量和幸福指数。

参考文献：

[1]岳经纶,胡项连.转型中的社会保障治理：政策扩张对治理能力的挑战与应对[J].苏州大学学报(哲学社会科学版),2017,(3).

[2]白维军.社会保障治理能力的三重维度[J].内蒙古社会科学(汉文版),2016,(11).

[3]王增文,林闽钢.中国社会保障治理能力现代化问题[J].贵州社会科学,2015,(3).