国家治理体系现代化中的工会参与

张善柱

(中国劳动关系学院，北京　100048)

党的十八届三中全会明确提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，这是“治理”一词首次出现在党中央全会的报告中。2015年，中共中央首次召开党的群团工作会议，指出群团组织是创新社会治理、维系社会和谐稳定的重要力量。各级党委和政府要合理配置职能和资源，支持群团组织依法参与社会事务管理。在此基础上，十九大报告进一步提出，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提升社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。这套全新的话语体系，标志着“社会治理”已取代“社会管理”成为执政党处理社会问题的新理念、新方式，为工会等群团组织参与社会治理、完善国家治理体系提供了强有力的政治支持。

一、社会治理的内涵

“治理”一词最早出现在1989年世界银行关于撒哈拉以南非洲的研究报告中，该报告指出，对于试图改变落后面貌的非洲来说，最迫切需要的不是资金和技术援助，而是“良好的治理”[1]。世界银行最初引入“治理”，其目的是通过改善受援国的政治生态，降低市场交易的制度性成本，提高其偿还债务的能力。世界银行使用“治理”一词向外界传递了全新的发展理念，即经济发展必须建立在最低限度的法治和民主之上。自20世纪90年代以来，世界各国普遍面临政府与市场双重失灵引起的社会危机，为化解危机，弥补政府与市场失灵留下的空白，“治理”理念被不同政治制度、不同发展水平的国家广泛采纳。由于“治理”理念超越了传统的国家与社会、政府与市场的二元分析框架，为化解危机提供了全新的思路，“治理”因此成为多个学科共同关注的研究热点，诸如公司治理、社区治理、社会治理、政府治理、国家治理、全球治理等概念迅速占据各自学科的核心位置。关于治理的概念，本文采用全球治理委员会的解释，即“各种公共机构、私人机构和公民个人处理其共同事务的方式总和；是调和社会利益、协调社会行动、化解社会矛盾的持续过程”[2]。与治理的内涵相应，社会治理是指政府、群团组织及其他社会组织等主体，通过平等协商的方式，共同参与社会公共事务处理，进而实现公共利益最大化的过程。

从字面上看，社会治理与社会管理仅有一字之差，但实际上二者之间蕴含着执政理念的重大转变。首先，社会治理与社会管理的主体不一致。在传统社会管理体制下，政府垄断着公共权力，是公共服务的唯一提供者，社会组织和公民个体均被排斥在外[3]；而社会治理的主体是多元的，强调政府、企业和公民社会的共同作用，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务[4]。其次，社会治理与社会管理的方式不一致。社会管理主体的单一性决定了其处理社会问题的方式也是单一的。政府凭借对公共权力和公共资源的垄断，倾向于通过自上而下的行政指令、行政强制的方式对社会进行管理[5]，其特点是简单、粗暴，缺少协商妥协机制及人文关怀；而在多元构成的社会治理体系中，尽管政府仍占据主导地位，但为了使公共政策从源头上获得合法性，减少政策执行的成本与阻力，政府需要与利益相关方进行协商，围绕争议与分歧进行谈判与妥协，最终达成共识。再次，社会治理与社会管理的权力运行向度不一致。在传统社会管理体制下，政府运用公共权力制定政策，并通过等级分明的官僚体系层层传递到基层政府，进而将其触角延伸至每一个企事业单位甚至公民个体。可见，社会管理的权力运行向度是单一的，是与官僚体系的压力传导机制高度吻合的，具有典型的自上而下的特点[6]。而在多元构成的社会治理格局中，政府重新界定了与市场和社会的边界，明晰了各自的职能与权力，多元主体之间各负其责、相互补充，实现了合作共治。在该模式中，既有政府自上而下的管理，也有社会组织或公民自下而上的参与，政府与社会组织之间形成了上下互动的生动格局。最后，社会治理与社会管理的目标不一致。社会管理的首要目标是实现统治阶层偏好的秩序，是社会利益格局相对固化的静态秩序。在“维稳政治”的驱动下，政府倾向于运用简单粗暴的方式压制其他阶层的利益表达，导致社会矛盾激化[7]。与社会管理片面追求统治阶层的利益不同，社会治理寻求各利益群体的最大公约数，能够弥合不同群体相互冲突的利益诉求，最大限度得到各方支持和认同，有利于实现更为持久稳定的动态秩序。

二、工会参与社会治理的政治正当性

政治正当性作为政治伦理学和政治哲学中的核心概念，是任何时代、任何社会都必须面对和思考的基本命题。在古希腊时期，柏拉图、亚里士多德等思想家就从正义、善等视角阐释政治正当性，如亚里士多德在《尼各马可伦理学》的开篇中就提出，人类的一切技术、一切研究以及一切实践和选择，都以某种善为目的[8]。如果说两千年前人们主要是从道德和伦理的角度理解政治正当性，在今天政治正当性则被赋予了更多的合法、合规的意涵。换言之，如果一件事物具有政治正当性，则意味着它不仅具有道德合理性，而且要符合已经建立的规律或者被接受的规则或标准[9]。在我国，工会参与执政党领导的多元社会治理体系，参与和自身职责相关的社会治理实践，既是新时代完善社会治理体系、深化社会治理体制改革的客观需要，也具备坚实的法理支撑和实践基础，彰显了鲜明的政治正当性。

第一，工会参与社会治理，是实现国家治理体系现代化的必然要求。党的十八届三中全会首次明确了全面深化改革的总目标，即积极推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和国家治理能力既有区别又有联系，其中，国家治理体系是提高国家治理能力的组织载体，国家治理体系现代化是实现国家治理能力现代化的前提条件。正是在这一意义上，习近平深刻指出，国家治理体系和治理能力是一个有机整体，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能[10]。就我国目前的情况而言，完善政府与群团组织等多元主体协同参与的国家治理体系更具紧迫性和现实意义。计划经济时期，国家通过生产资料公有制和以公平为导向的分配机制，实现了对社会成员整体利益的整合和可控的贫富差距，社会结构相对单一且高度同质化，以政府为主导的社会管理体制基本能够确保公共秩序的供给。伴随着市场化改革的推进和利益分配机制的调整，不同阶层之间或同一阶层内部发生利益摩擦的概率显著增加。面对日益分化的利益格局，政府不宜再扮演包办一切的“大管家”，而应该转型为协调各方的“主持人”。换言之，公共政策的制定过程不能是政府唱“独角戏”，而应该成为利益各方充分表达、实现偏好转换、凝聚社会共识的“大合唱”。在我国，工会是重要的群团组织，工会代表的工人阶级是中国特色社会主义事业的领导阶级，是推动经济社会发展的主力军，是维系社会稳定的压舱石。工会有机融入国家治理体系、依法参与社会治理，既是维护工人阶级合法权益、构建和谐稳定劳动关系的有效路径，也是完善国家治理体系、实现国家治理能力现代化的必然要求。

第二，工会参与社会治理，是新时代深化群团组织改革的必由之路。与西方国家的工会性质不同，我国的工会具有双重属性，即政治性与社会性。习近平在党的群团工作会议上强调，政治性是群团组织的灵魂，是第一位的。工会是我国国家政权的重要社会支柱，必须自觉接受共产党的领导，严格遵守政治纪律和政治规矩，切实肩负起引导职工群众听党话、跟党走的神圣职责，把广大职工更加紧密地凝聚在党的周围。社会性体现在工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织，必须维护广大职工的合法权益，为职工代言，替职工办事。在我国，生产资料公有制的性质决定了职工利益和国家整体利益在根本上是一致的，但伴随着市场化改革的深入，以效率优先为导向的改革导致各群体在根本利益一致的同时，具体利益呈现出此消彼长、对立统一的格局，广大职工的经济地位持续下滑，合法权益受损现象屡禁不止。在此背景下，对于肩负双重属性的工会来说，如何在维护国家整体利益的同时更好地维护职工的具体利益，如何在政治性与社会性之间找到平衡点，是各级工会组织面临的现实挑战。工会参与社会治理，一方面可以通过制度性渠道代表工人进行利益表达，维护职工合法权益，实现工会组织的“社会性”；另一方面也可以通过维权赢得职工的理解与支持，深化其对国家政权合法性的心理认同，进一步巩固党执政的阶级基础和群众基础，确保工会组织的“政治性”，进而实现国家整体利益和职工具体利益的和谐共生以及工会双重属性的有机统一。

第三，工会参与社会治理，具有坚实的法理支撑。党的十九大报告首次提出，新时代的社会治理要实现“四化”，即“社会化、法治化、智能化、专业化”，其中“法治化”既是社会治理致力于实现的目标，也是社会治理有序开展的制度保障，它要求各主体必须在法律授权前提下和法治框架内行使治理权限。在这一意义上，工会参与社会治理，充分发挥其国家政权重要社会支柱的作用，具有坚实的法理支撑。《中华人民共和国工会法》第五条明确规定，工会组织和教育职工根据宪法和法律的规定行使民主权利，充分发挥国家主人翁的作用，通过多种形式和渠道，参与管理国家和公共事务；协助各级政府开展工作，巩固工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家政权。2015年召开的党的群团工作会议也从顶层设计的角度，明确了工会组织的职能定位，认为工会等群团组织是创新社会治理和维系社会和谐稳定的重要力量。党的十九大报告在此基础上进一步提出，完善共建共治共享的社会治理格局，构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体系。上述法律法规和相关规定，为工会参与社会治理奠定了坚实的法理基础和强有力的政治支持，有利于工会在党政主导的多元治理体系中发挥不可替代的作用。

第四，工会参与社会治理，具有自身优势和实践基础。作为我国最大的群团组织，工会参与社会治理具有独特的政治优势、组织优势、资源优势，具备丰富的协助党政参与劳资纠纷化解、集体争议处理及群体性事件预防等社会事务治理的实践经验。首先，工会具有一套纵向到底横向到边的组织体系[11]。在纵向上，从中华全国总工会到各级地方工会；在横向上，有行业工会、企业(单位)工会。目前，全国有2.9亿名工会会员，107.9万名各级专职工会干部，744.5万名兼职工会干部，276.6万个基层工会，共覆盖653万家机关企事业单位。健全的组织体制和专业化的工作队伍，为工会参与社会治理提供了制度性载体和智力保障。其次，工会拥有做职工工作的优良传统和独特优势。工人之所以自愿联合起来组成工会，正是因为工会可以凭借组织的力量更好地维护权益，以弥补个体力量的先天不足。因此，维护职工合法权益是工会的基本职责，工会维权能力的高低，不仅关系到工人的合法权益能否得到维护，也直接决定着工会自身的前途命运。我国工会自产生以来就积极动员党政赋予的资源，竭尽所能地维护广大职工群众的切身利益，并借此赢得了职工的认可与信赖，这不仅拉近了工会与职工群众的心理距离，同时也为工会参与社会治理提供了天然的情感支撑。

三、工会参与社会治理的实践路径

在新型国家治理体系构建和群团组织改革中，工会被党和政府赋予了重要使命。但从现实情况看，工会在维护工人权益、处理劳动争议以及参与源头治理等方面，均不同程度地存在职责定位不清、动员资源能力有限、工作方式僵化、有效办法不多等问题与困惑，严重制约了工会履职尽责的效能。对此，工会迫切需要结合党的十九大对其提出的新要求，明确自身职责定位，从以下四个方面参与社会治理。

第一，组织动员职工，促进经济发展。党的十九大根据社会主要矛盾的变化，做出了中国特色社会主义已进入新时代的历史性判断，但这并不能改变我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段这个最大实际，不能改变我国仍是世界上最大发展中国家的事实。因此，促进经济持续增长，进一步做大蛋糕规模，仍是解决前进过程中遇到所有问题的关键，是当前和今后一段时期执政党治国理政的中心任务。当前经济下行压力较大，部分地区出现了企业破产、工人失业的严峻局面。在国内外市场需求整体疲软的情况下，执政党适时提出了供给侧结构性改革的思路，旨在全面提升“中国制造”的品质，满足人民群众日益增长的美好生活需要。不论是推动经济可持续发展，还是全面提升产品质量，最终都要落实到广大职工身上，工会作为职工的娘家人，在组织动员职工参与经济建设方面责无旁贷。首先，工会要认真领会国家的大政方针，进一步明确发展经济的重要性和紧迫性。党的群团工作会议强调，围绕党和国家工作大局开展工作，始终是群团组织的价值所在。工会开展工作必须坚持以发展为中心，其他工作都要服从和服务于这个大局。为此，工会必须紧密结合供给侧结构性改革的要求，组织动员职工积极参与新产品研发，积极开展提升质量、优化操作、节能降耗、技术创新等多种劳动和技能竞赛，积极投身自主创新实践，努力掌握新知识、新技术、新方法，切实从供给侧全面提升产品质量，为中国制造转型升级和工业强国战略的实现贡献智慧和力量，为高效的社会治理奠定坚实经济基础。其次，工会要加大职工技能培训力度，实现高素质产业工人的制度化、规模化生产。长期以来，我国劳动力规模虽大，但整体技能水平偏低，难以支撑产业结构转型升级的现实需要。人力资源和社会保障部的数据显示，截至2015年底，我国技能人才总量为1.65亿人，仅占全部就业人员的20%，高技能人才总量为4501万人，占技能人才的比例为27.3%，高技能人才占职工总数的比例仅为5%；而在西方发达国家尤其是一些制造业强国，高技能人才一般占到职工总数的40%以上；在日本，高技能人才占整个产业工人队伍的40%，德国则高达50%[12]。鉴于此，习近平强调，“工业强国都是技师技工的大国，我们要有很强的技术工人队伍”。组织培训职工从而提升职工技能水平是工会义不容辞的责任。工会应当充分发挥自身优势，整合现有职业培训资源，理顺相关主体间的权责关系，通过项目制方式实行市场竞标采购，建立切实可行的量化考核体系，构建“职工愿意学习、企业愿意录用、政府愿意投入”的培训体系，为中国制造转型升级输送大批量、高素质的技术工人[13]。最后，工会要大力弘扬劳模精神和工匠精神，积极营造崇尚劳动的社会氛围。尽管我们大力宣传“三百六十行，行行出状元”的正能量，但受传统文化中“万般皆下品，唯有读书高”“劳心者治人、劳力者治于人”等思想的影响，社会上出现了“重管理、轻技术”“重享乐、轻劳动”的不良舆论，严重误导了青少年的就业观念和职业选择。对此，工会要理直气壮地弘扬劳模精神和工匠精神，充分宣传大国工匠的先进事迹和新时代工人阶级的伟大品质，努力增强广大职工的主人翁意识，打造积极向上、团结向善的职工文化，让“劳动光荣、创造伟大”成为时代最强音，为经济发展和工业强国战略的实现营造良好社会氛围。

第二，有序利益表达，维持政治稳定。政治稳定是经济社会可持续发展的前提条件，也是职工合法权益赖以实现的前提条件。传统政治学理论认为，公民政治参与水平越高，越有利于实现政治稳定，但美国学者亨廷顿得出了与之相反的结论[14]。他认为，政治参与和政治稳定之间的关系取决于一个中间变量，即政治制度化的水平，政治制度化是指政府对公民利益诉求进行回应的能力。如果公民的政治参与水平和政府的政治制度化水平相适应，即公民提出的利益诉求能够得到政府及时有效的回应，则政治参与有助于促进政治稳定；反之，则会导致政府失去政治合法性，从而陷入混乱和动荡。当前由于经济转型、体制转轨和经济下行的综合影响，劳动关系领域普遍存在劳资关系紧张、职工合法权益遭到侵害、集体劳动争议居高不下的情况，工会作为职工利益的代表者和维护者，理所应当要表达工人的利益诉求，并为工人的利益表达搭建制度化平台，进而使其反映在人大立法和政府决策之中。同时应当看到，工人的维权困境是多种因素导致的，既有历史因素又有现实因素，既有经济原因也有政治原因。因此，工会在坚持维护职工权益立场的前提下，要注意有序引导职工的利益表达，引导其理性看待经济社会转型带来的利益关系变化和利益格局调整，正确处理个人与企业、社会的利益关系，依法、和平、理性地表达利益诉求。此外，工会作为职工利益的“代言人”，不能满足于做职工的“传话筒”。利益表达只是完整政策过程的第一阶段，在引导职工完成利益表达之后，工会还要根据利益诉求的合理程度以及轻重缓急，进行梳理、归纳、综合、升华，优先考虑职工反映的最强烈最迫切的现实困难，并提出操作性强的解决方案，为党政部门决策提供参考，真正在党和政府以及职工群众之间架起一座坚实的桥梁，扮演好社会稳定的“减压阀”和“缓冲器”。

第三，维护职工权益，构建和谐劳动关系。维护职工权益是工会的本职工作，也是工会参与社会治理的切入点和着力点。当前我国经济步入了新常态，经济下行压力较大，劳动关系领域出现了新动态，给工人权益以及工会维权带来了新挑战。对此，工会必须积极适应这些新变化，及时调整工作重心并完善工作方式，从收入分配这一最基本的利益关系入手，着力协调利益关系，积极构建和谐劳动关系。首先，工会要积极参与相关法律法规的制定，主动参与到劳动就业、收入分配、社会保障、职业安全卫生等劳动政策的制定过程中，从源头上为维护职工权益和工会开展工作提供法理依据[15]。其次，工会干部要真正俯下身子，扎根基层，与职工群众打成一片。党的群团工作会议明确要求，群团组织要去除“机关化、行政化、贵族化、娱乐化”，各级工会组织要认真学习贯彻中央精神，对照自身实际情况认真检查，并以此为契机深化工会系统改革。工会干部要经常性地走出机关大楼，真正深入到工厂车间、一线职工中间进行调研走访，及时了解职工的实际困难，准确传递职工的利益诉求，并代表职工提出可行性建议和主张，这应该成为各级工会干部工作的“新常态”。最后，工会应该紧密结合经济新常态给劳动关系带来的新挑战，围绕劳动关系的建立、运行、调解以及监督等环节，建立科学合理的利益表达机制和矛盾调解机制，构建切实可行的激励约束机制[16]，引导广大企业主动关爱职工，实现劳资利益和谐共进。鉴于目前职工工资普遍偏低的现实情况，工会要把推动工资集体协商作为今后工作的重心，积极推进企业普遍建立工资集体协商制度，引导并督促企业完善职工工资共决机制、正常增长机制以及支付保障机制。

第四，参与公共治理，推动政府善治。尽管我们强调社会治理较于社会管理的优势，但应当明确社会治理是手段而不是目的，社会治理的最终目标是实现善治。工会作为我国重要的社会政治团体，在参与公共治理、推动政府善治方面可以大有作为。首先，工会要充分运用党政赋予的资源，积极参与公共治理，促进公共政策制定的科学化、民主化。根据法律规定，工会可以通过党的代表大会、人民代表大会、政治协商会议等制度性渠道参与公共事务治理，同时，《工会法》规定，县级以上各级人民政府在制定国民经济和社会发展规划以及制定劳动就业、薪酬待遇、职业安全与职业卫生、社会保障等涉及职工切身利益的政策时，应当积极吸纳同级工会参与讨论，认真听取工会的意见和建议。客观而言，工会参与公共治理已经有了较为健全的法律支撑，但其实践效果与广大职工的期待以及国家治理体系现代化的目标相比仍存在显著差距。为了切实提升工会参与公共治理的效能，一方面要从制度设计上赋予工会更多资源，增强工会参与公共治理相关规定的操作性和可行性，加大对执行情况监督检查的力度，从源头上确保工会在新型国家治理体系中发挥不可替代的作用；另一方面要大力提升工会参政议政的能力。工会开展工作要坚持“围绕中心、服务大局”，尽快就“一带一路”“产业工人队伍建设”“工业强国”等国家战略组织专家调研论证，拿出有深度、有分量、操作性强的调研报告，以实际行动和参与效能争取更多参与社会治理的资源和机会。其次，工会要积极参与购买公共服务，推动服务型政府建设。提供公共服务是政府义不容辞的责任，也是政府获取合法性的主要来源，但伴随着市场化改革和政府职能转变的持续深化，政府不再是公共服务的唯一提供者，政府向社会组织和其他市场主体购买公共服务已成为进一步深化政府职能转变的可行路径。对此，工会要积极顺应公共服务型政府建设的要求，以购买公共服务的形式承接政府转移的职能。具体而言，工会要立足自身优势，积极承接职工技能培训、农民工随迁子女教育、困难职工帮扶救助等公共服务。工会承接公共服务要严格按规律办事，规范管理、精心组织、严格执行，建立一套能负责、能问责的监督考核机制，最终实现政府放心、职工认可和自身能力提高的共赢目标。最后，工会要加强社会监督，推动政府实现善治。根据政治学的一般原理，政府的存在是必要的，如果没有政府维持秩序并提供公共物品，社会就会陷入“自然状态”，但政府作为公共组织同样具有“经济人”的特点，同样会追求自身利益最大化。如果政府掌握的公共权力得不到有效制约和监督，来自人民的权力就会反过来侵害其合法权益。正因为如此，党的十九大报告提出，要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。工会对政府的监督属于社会监督，是扎紧制度笼子不可或缺的一环，而且工会参与社会监督有自身独特的优势。从性质上来讲，工会既不是政府，也不是政府的附属机构，工会属于群团组织，是广大职工自愿结合的群众组织，该性质决定了工会参与社会监督能够得到公众的支持和认可。此外，工会对政府的监督属于组织监督，具备更好的监督效能。与公民个体的监督相比，工会可以借助组织的资源和优势，把职工分散的利益诉求进行梳理归纳，通过制度化的渠道对政府进行监督，有利于确保社会监督有力、有序地进行，进而实现“有权不能任性”的善治目标。

党的十九大报告提出，要构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，这说明执政党已深刻认识到依据社会主要矛盾变化调整社会治理理念和治理体制的必要性。但应当看到，从社会管理到社会治理的转型，不仅需要执政党治国理政理念的转变，更需要从制度和体制层面加以完善并落实。对于长期以来已经习惯于“一元化主导”的政府来说，需要敞开胸怀，以更加包容和自信的心态，主动接纳多元利益主体参与社会治理；对于工会、共青团、妇联等群团组织而言，也要有增强自身能力建设的紧迫感，有效承接政府转移的公共服务供给。唯有从政府和社会两个维度双向努力、同向发力，才能切实构建起“强政府、强社会”的社会治理格局。

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