论新时代我国文化产业政策转向

□王婧

新时代下，伴随着国内外环境变化，旨在促进文化产业发展的文化产业政策发生了与之相适应的新转向。纵观以往文化产业政策演变历程，它已随着国内外宏观环境变化经历了多次转向调整。

20世纪80年代，我国已经拥有基本涵盖代表工业文明成果的多项文化政策①，但它们是在计划经济向市场经济转型过程中制定的。为应对全球化加入WTO后，我国一方面对原有文化政策进行新的修订②，另一方面新的文化产业政策③也应运而生，从而推动我国原有的带有计划体制模式色彩的文化市场政策发生了变化。随着我国社会进入全方位开放格局，市场化成为我国文化政策改制创新的重要价值取向。仅在2004年10月至2005年4月的半年时间内，文化部和国务院先后出台了鼓励非公有制经济发展文化产业的意见④，此后出现的一系列配套政策更是既鼓励民间资本对文化产业的参与⑤，也支持国有文化企业做大做强⑥。此后，2006年我国出台的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》和2009年出台的《文化产业振兴规划》，尽管具有鲜明的阶段性和策略性特征，缺乏对国际国内文化战略关系的准确定位，但是促成了我国从中央到地方政府建立起完整的“文化（产业）发展规划体系”。同时，这期间制定了用以规范新兴文化产业形态发展的相关政策法规⑦。2011年10月党的十七届六中全会《决定》确立了“建设社会主义文化强国”战略目标，提出“加快发展文化产业，推动文化产业成为国民经济支柱性产业”，从经济社会发展全局高度谋划文化产业发展，开启文化产业政策向战略地位深化的转向。尤其党的十八大报告进一步强化文化建设在“五位一体”总体布局中的重要地位，对文化改革发展做出专门部署。2014年被誉为我国文化产业的“政策年”⑧，至此之后，我国陆续发布一系列将战略部署转化为文化科技融合、文化旅游、文化财政等具体措施的相关政策。这些关键性的文化产业政策，均在很大程度上为我国文化产业发展指明了方向和带来了机遇。与之相伴，越来越多学者对文化产业政策进行持续深入研究，研究主题从文化产业结构制度创新（叶南客，2003；胡惠林，2001），文化体制改革理论与政策创新（胡惠林，2011；凌金铸，2008；巫志南，2009；刘爽，2011），文化产业政策创新（高红岩，2010；雷鸣，思雨，2012；刘继兵，徐婷，2013），拓展到对外文化贸易制度创新（张晔，2012）、文化财政政策创新（谢旭人，2012；赵静，2013）和文化市场体系的政策与制度创新（黄先蓉，郝婷，2013）等领域。自2014年以来，越来越多学者与研究团队关注长周期文化产业政策的梳理与归纳（赵佳佳，2014；祁述裕，孙博，曹伟，纪芬叶，2015；陈加友，2015；《重庆社会科学》服务重庆市委决策系列选题研究小组，2016；王长松，何雨，杨矞，2018；欧阳友权，江晓军，2018），以及国际文化产业政策带给我国的启示（刘金祥，刘行健，2016；向勇，刘颖，2016）。

中国特色社会主义建设新入新时代，对文化产业提出高质量发展的要求，那么如何推动文化产业实现高质量发展，是亟待学者思考的重要问题。本文正是立足调控手段、支持方式、关注重点和实施方式四个方面，论述新时代我国文化产业政策转向。

一、政策调控手段由行政干预转向市场调节

行政干预与市场调节是促进文化产业发展的两个主要政策调控手段，二者的运用往往通过政府与市场的相互关系来实现。政府的使命和目的是创造和维持一个文化市场安全运行的环境，而市场的使命和目的是在政府创造和维持的制度环境下发挥有效配置资源的作用。

政策调控手段由行政干预转向市场调节是推动培育大型跨国文化企业和文化产业价值链升级的内在要求。全球化背景下的文化产业价值链由跨国文化企业所主导，我国虽然经过30余年的文化体制改革，一批大型文化企业（包括国有和民营）形成，但尚未拥有具备国际影响力和国际知名的大型跨国文化企业。过去十年的文化产业发展，虽然我国既有的条块分割、地区封锁、城乡分离的传统文化市场格局正逐渐被打破，价格机制、竞争机制在文化市场发展中正发挥着越来越重要的作用，但是这很大程度上也得益于文化体制改革所释放的改革红利，即依靠行政手段推动保持文化产业的高速运行。然而，以行政手段推动发展在获得短期效果的同时也加剧了资源配置错位。比如，地方政府的过分干预将强化行业性和区域性壁垒，阻碍着文化资源的流动，致使市场分割和重复建设，从而使得我国缺少具有国际竞争力的大型国有文化企业，也使文化企业难以享受统一文化下大市场的规模经济效应。例如作为我国区域合作最为成熟的长江三角洲，其中70%的城市在各自的“十二五”文化发展规划中将演艺娱乐、文化旅游和广播影视列为重点发展文化产业门类⑨。而演艺娱乐和广播影视具有资本密集型行业特征，并非每个城市均能提供满足其实现规模优势的市场容量。以新闻出版业为例，它自2003年作为试点单位经历国有文化体制改革，其规模和经济绩效相比十多年前大幅提升。其中，连续九届入围文化企业30强的全国最大出版企业江苏凤凰出版集团，它的2016年营业收入尚不到全球知名英国培生集团（Pearson PLC）的三分之一。培生集团2016年营业收入创造56.17亿美元，同年我国江苏凤凰传媒营业收入为15.12亿元⑩，如果将我国在影视、文娱领域的骨干企业与时代华纳、迪斯尼和新闻集团等跨国文化企业相比，无论规模化、专业化还是集约化程度均差距较大。

全球化过程的深化使得国际资本、各类要素及文化交流的跨国发生更加频繁，地方特色和地方文化凸显得更为重要。我国不同地区处于不同的社会发展阶段和具有不同的文化生态，一方面，呈现出我国文化多样性和丰富性，另一方面，也反映出文化及文化产业发展的地区差异性。这与我国各级政府主导实施的文化产业均衡策略构成了一对矛盾关系。我国宏观政策的均衡发展战略往往具有短期内可缩小文化产业发展地区差异的愿望，但这种做法不仅催生地方政府将财政负担转嫁给当地居民，而且也催生出大量文化娱乐场所空置浪费的现象。这是由于这种政策的强制干预往往会导致资源利用的低效率，不利于生产要素的自由流动，从而使得原本具有集群优势的大城市或重点文化产业集群带没能达到帕累托最优，而丧失带动落后地区共同发展的机会。倘若地方政府的文化政策可以关注如何破除地方格局，促进区域内的资金、人才的生产要素自由流动，这样可有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，形成我国的文化产业合理分工体系，则更有利于文化产品和服务走出国门。文化产业的集聚往往就是世界范围内以一定的城市分工体系或者城市内部的产业分工体系由市场决定聚集而成。各地政府可以因地制宜、制定符合自身比较优势的政策以引导文化产业集聚自然形成。这样通过市场发挥资源的决定性作用，不仅有利于提高我国文化企业的集约化和规模化程度，也有利于发挥文化产业在城市中的就业吸纳能力、提升文化产品满足国内外市场需求的竞争力，从而提升我国文化软实力。各城市间通过协调机制和市场作用形成区域内的层级分工体系，既可避免区域内各城市的地方规划雷同和重复，也有助于发挥地区和企业的竞争优势。

二、政策支持方式由财政补贴转向普及艺术教育

财政补贴与普及艺术教育均是推动文化产业发展的两种政策支持方式，二者具有时效不同的政策效果。财政补贴是我国各级政府普遍采用的政策，主要通过税费优惠、补贴和专项财政资金三种方式⑪。它在短期内具有推动文化产业增长的功效，但在长期内显著影响文化产业发展的只有教育。普及艺术教育既能有效弥补一个地区竞争优势的先天不足，也是提升人文素质、扩大文化需求的有效方法。

政策支持方式由财政补贴转向普及艺术教育是推动文化产业可持续发展的内在要求。财政补贴旨在通过对贫困地区的财政、政策扶持，帮助贫困地区发展经济、改善民生的基础性工作，单纯“输血式”的政策扶持并不能从根源上改变其落后贫困的面貌，甚至在很多地区造成了等、靠、要的懒散作风。而且财政补贴往往以项目形式的资助方式，并未真正惠及该地区的每个人。与之相比，普及艺术教育不只适用于发达地区，更是带动贫困地区脱贫、规避锁定效应，实现文化资源和文化权利公平化的有效举措。艺术教育在开发人的智力与创造力方面有重要作用，这是其它科学教育无法替代的。由于政府、高校在法规和艺术教育理念上与时俱进，美国艺术教育得到了普及化的发展、社会化的保证，使美国人的创造能力走在了世界前列。接受教育和享受文化是我们国家宪法赋予每个公民的权利。然而，由于我国曾经历了长期的物质匮乏阶段，脱贫致富成为许多地区产生活力和发展前景的首要目标。在许多经济欠发达地区，艺术教育还相对落后。根据中国扶贫基金会在2012年4月发布的《部分贫困地区音体美教育状况调查报告》调查结果，一方面，学生缺少音乐用品。八成学生无音乐用品，而拥有量最多的乐器是较简单的口琴和笛子，却也占不到总人数的10%（钱丽花，2012）。另一方面，硬件上文体设施匮乏，软件上专业师资不足。艺术教育的薄弱进一步拉大城乡文化消费差距，地方政府和教育主管部门要加大对艺术教育的投入力度，也应改变发展理念：必须加快改变脱贫理念，从经济脱贫转向文化脱贫。文化消费是由于艺术欣赏和文化品味的习惯所致，它是需要长期的艺术教育熏陶而成。我国文化产业政策的支持应将单纯依靠财政支付的支持模式拓展为普及全国艺术教育，从而带动全国文化消费和文化产业可持续发展。

相比于财政补贴，普及艺术教育有助于为文化产业发展提供充足的人力资源及提高社会文化参与度，而文化产业从业人员与社会文化参与度均是表明文化产业社会影响力的重要指标。根据配第-克拉克定律，通过劳动力指标分析产业结构演变规律的思想：只有文化产业从业人员占比社会从业人员有了明显提升，才有可能实现文化产业成为国民经济支柱产业的目标。2012年我国文化产业从业人员总量相比2004年增加一倍，但文化产业从业人员占比社会从业人员的数值相比世界其他国家却偏低。同时，文化产业从业人员素质也应值得关注。艺术院团体制改革一方面开阔和搞活了文化市场，但另一方面也造成国有文化机构的中高端人才流失。我国文化机构在职人员中，中高级职称人员所占比例出现了连续多年持续下降的态势。以艺术表演团体和艺术表演场馆为例，它们的中高级人员比例由2006年的36.54%和11.62%下降到2016年的8.57%和5.30%⑫。

同时，文化参与率既是社会科学和人文学科中的魅力主题，也是国际性组织（如联合国教科文组织）、区域性组织（欧盟）和发达国家的重点关注指标。2009年UNESCO文化统计手册（第二期）中，发布文化参与率度量框架和阐释度量方法。以往的文化产业财政补贴侧重支持文化场馆等基础设施的修建，但相比世界城市的文化参与程度仍有待提高。以各类节庆会展等大型文化活动为例，纽约每年有86个节庆，伦敦、巴黎和上海的节庆数量分别为200、40和22；再以电影、戏剧、画廊、博物馆等常规性文化活动为例，具有悠久戏剧传统的伦敦和巴黎分别居第一和第二位，年戏剧演出为伦敦17285场，巴黎15598场。上海虽然以8854场（2010年）位居第四，但如果考虑人口因素，则文化参与状况并不乐观⑬。

新时代的文化产业发展要形成与公共文化服务的双轮驱动，重视发挥文化产业社会影响是主要导向。而以“人”为核心，保护文化人才创新、提升文化人员素质、带动社会人员文化领域就业和促进民众文化参与正是实现这一导向的核心，而普及艺术教育恰是实现这一核心的重要举措。人才是文化生产力最根本的要素之一，吸纳高端艺术人才和提升文化人员普遍素质对于文化产业质量和文化产业创新具有决定性作用。文化参与程度直接关系到文化产业的活力，文化参与不仅给人以认同感、归属感和共同价值观，而且文化参与程度也是市民享受文化便利程度和文化消费习惯的体现。文化参与率的提升不仅发挥社会效益，也可带动文化产业发挥经济效益。

三、政策关注重点由消除城乡二元结构转向兼顾消除城市新二元结构

文化产业投资驱动模式通常带来两种隐患：一是过快投资往往伴随文化资源过度消耗和生态环境恶化等不可逆的严重后果，二是文化投资过快不仅会造成实体资源闲置，也会阻碍消费结构升级。各地开展的轰轰烈烈文化固定资产投资的“大跃进”，在当期带动GDP增长外，并未形成提供与居民文化需求相匹配的丰富文化内容，由于缺乏后期消费动力，往往使得文化消费增长难以持续。而文化消费驱动会以满足人们日益增长的物质文化需要为目的，同时这种驱动方式减少低水平的重复投资，与具有地方根植性的文化消费习惯相匹配，从而各地提供具有地方特色且深受大众欢迎的文化商品和服务。同时，形成的良好文化氛围也有助于累积成改善人力资源状况和增强自主文化创新能力的文化资本。

新时代的文化产业驱动模式由投资驱动转向消费驱动，扩大文化内需内在要求政策关注重点不仅需消除城乡二元结构，也需兼顾消除城市内的新二元结构。根据国际经验，按照发达国家的家庭文化消费一般占到家庭总收入的15%至18%来计算，预期我国文化消费市场仍有近10万亿元的潜在需求。近年农村出现随着人均纯收入增长而文教消费支出持续下降的特殊现象，2016年，我国城镇与农村居民家庭恩格尔系数分别为34.4和32.2，表明我国家庭基本进入了全面富裕水平⑭。然而，2006—2016年，城镇文化娱乐消费支出占消费性支出比重从2006年的6.8%增长到2016年的7.27%，仅增加约0.5个百分点。甚至农村的文化娱乐消费支出占消费性支出比重在2013—2016年间维持在2.3%—3%之间⑮。这些数据也再次验证了我国乡村文化消费需求具有清晰可见的“积蓄增长负相关效应”。

城乡二元结构是形成我国农村文化消费呈现“积蓄增长负相关效应”的主要原因：其一，从宏观经济看，中国扭曲的城市化推进生产没有同步推进消费，总体上我国仍然是消费率非常低的国家；其二，中国城市化和城镇化进程吸引了大量农民工进城，造成大部分农村的空心化和“613899留守人群”。农村在流失青壮年劳动力的同时，也在失去消费文化娱乐的主力群体，从而使得农村呈现出文化娱乐教育消费支出并未随着家庭人均纯收入增加而相应增长的局面；其三，全国经济增长成果惠及乡村的程度偏低也是造成农村文化消费增长乏力的主要原因。我国乡村文化消费需求增长严重滞后于全国经济增长，也滞后于乡村收入和总消费的增长；收入水平提高是文化消费增加的前提和基础，虽然农村收入增速较快，但还是主要用于改善原来相对贫乏的物质生活条件。只有将农民收入水平持续提高到一定水平，才能从根本上提高其文化娱乐消费支出。

长期以来城乡分割所造成的城乡差距，也在城市内部造成了户籍人口和非户籍人口的差距，形成了城市内部新的“二元社会”分割（或称“新二元结构”）（陆铭，2013），它是造成我国总体文化消费长期低迷的主要原因。从城市常住居民结构看，城镇文化娱乐消费驱动作用的抑制主要由于另外两种原因：其一，城镇家庭文化消费主力人群的结构变化，使得新的文化需求尚未被满足、新的文化消费模式尚未被识别。其二，大多城镇家庭同时面临着较高房价、较大教育投资和必要医疗保障等社会现实，对文化消费产生了相对程度的挤压效应。从移入城市的外来人口看，农村劳动力和进城农民工的收入增长速度被压低，既不利于缩小城乡收入差距，也不利于缩小城市内部有无本地户籍的人口间的收入差距。高收入者边际消费倾向较低，因此，收入差距的扩大不利于增加消费。除此之外，现有的户籍制度还制约了城市非户籍常住人口的消费。如果将消费分成若干项来看，外来移民与城市居民相比，其在吃、穿方面的消费虽然也较低，但更明显的差别出现在家庭设备、健康医疗和文化教育这些方面。因此，随着收入水平的提高，户籍制度制约非必需品消费的作用将越来越大。农民工不能安居乐业的预期还会制约他们对耐用消费品的消费。中国每年GDP的增长不过10%左右，户籍制约的消费相当于每年GDP增长部分的五分之一（陆铭，2013）。

新型城镇化是未来我国最重要的城乡社会运动，伴随着户籍制度改革，城乡人口的大规模变迁，不仅将从根本上改变我国城乡二元对立的社会结构，而且也将从根本上改变我国文化消费结构，进而推进文化产业结构的空间秩序再造。文化产业政策关注转向同时消除城乡二元结构和城市新二元结构，将从根本上改变目前在我国客观上存在的农村文化消费“积蓄消费负相关效应”，为新时代文化产业内涵式发展提供支持保障。

四、政策实施方式由“自上而下”转向融合社区文化治理

新时代不仅是指经济新时代，也包括文化强国新时代、社会治理新时代。这种新时代背景，内在要求文化产业政策实施方式由“自上而下”转向融合社区文化治理。融合社区文化治理是提升民众文化参与度、发挥文化产业社会功能及提升国家文化治理能力的重要方式。以往我国的政策实施方式偏重政府主导，往往“自上而下”，而忽略社会民众文化参与程度的提升。

注重融入社区文化治理、带动全民文化参与是国外发达国家或者发达城市不断更新、保持活力的主要经验和模式。例如，美国已有超过90个城市将文化作为区域复兴的主要战略。这些城市普遍将规划聚焦在大规模文化机构和文化园区的建设，以直接带动经济发展。如纽约市布鲁克林音乐学院（Brooklyn Academy of Music，BAM）曾投入5亿6千万美元开发Fort Greene文化园区。又如三十年前，为重振文化马萨诸塞州北亚当斯经济，一间19世纪废弃的工厂被改造成综合性艺术博物馆，即Mass MoCA（Massachusetts Museum of Contemporary Art）。作为地标性艺术馆，Mass MoCA每年为北亚当斯带来的经济效益超过2千万美元，并提供了600余个就业岗位。2005年的游客访问量达到了16.2万人。同时，Mass MoCA也规避了“绅士化（gentrification）”⑯现象在当地的出现，因此当地居民对该社区的生活质量更为满意。这种带动社区整体治理提升的文化建设投资成为学者们普遍关注和提倡的一种实践案例（Ann Markusen，2003;C Grodach，2010）。

与之相比，目前设立的文化产业园区和国家设立的高科技园区相似，均对园区内企业实施了财税、土地、金融等各方面的优惠政策。我国各地的文化产业园区中，已有大量园区凝聚国内外知名度，但“绅士化”现象和借文化创意产业搞房地产开发的现象仍然存在。据有关资料，我国带房地产开发性质的文化创意产业园区在全国平均约有25.2%，其中，泛环渤海地区38.9%、泛长三角地区42.3%、泛珠三角地区15.9%（裴秋菊，2014）。若将文化园区开发融入社区治理，不仅可以规避“绅士化”现象，而且有助于普通市民的文化参与和提升生活质量。党的十八届三中全会提出“要加快完善现代市场体系，使市场在资源配置中起决定性作用”，这表明我国的工业化和经济社会发展已经进入了一个新的历史阶段。地方政府的文化规划应由以往注重规模、财政资助重点项目等方式转向关注社会影响，通过提升民众文化参与度、吸纳更多居民就业和聚焦当地文化需求来切实惠及每位普通民众。这些举措正是体现推动我国文化产业可持续发展的政策创新内涵，也是对新时代内涵的体现。

[注释]

① 我国20世纪80年代，先后颁布《娱乐场所管理条例》、《营业性演出管理条例》、《电影管理条例》、《出版管理条例》、《广播电视管理条例》、《音像制品管理条例》和《中华人民共和国著作权法》等政策。

② 加入WTO后仅三个月时间，即同时施行《电影管理条例》、《出版电视管理条例》和《音像制品管理条例》的修订版。

③ 加入WTO后仅一周时间，中国国家广电总局和文化部联合颁发《关于改革电影发行放映机制的实施细则（试行）》，明确提出院线制将成为中国电影发行放映的主要机制。

④ 2004年10月18日，文化部印发《关于鼓励、支持和引导非公所有制经济发展文化产业的意见》；2005年4月20日，国务院印发《关于非公资本进入文化产业的若干规定》。

⑤ 2005年11月4日，文化部、财政部、人事部、税务总局《关于鼓励发展民营文艺表演团体的意见》；2009年9月8日，文化部印发《文化产业投资目录》；2009年9月10日，文化部印发《关于加快文化产业发展的指导意见》.2010年5月7日，国务院印发《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》等。

⑥ 2005年12月19日，国务院办公厅转发国资委《关于进一步规范国有企业改革工作实施意见的通知》；2006年1月12日，《中共中央国务院发布文化体制改革若干意见》；2009年3月27日，《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》；2009年8月25日，中宣部、文化部《关于深化国有文艺演出院团体制改革的若干意见》等。

⑦ 新制定《互联网文化管理暂行规定》和《网络游戏管理暂行办法》等政策。

⑧《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》；《国务院关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》；《关于支持电影发展若干经济政策通知》；《关于大力支持小微企业发展的实施意见》等系列政策。

⑨ 在长江三角洲两省一市的25个城市中，明确将演艺娱乐业作为重点文化产业门类的有17个城市，文化旅游（文化旅游与会展）和广播(传媒)影视的各有16个城市。

⑩ 江苏凤凰出版集团2016年年度报告http://www.cninfo.com.cn/finalpage/2013-04-25/62422236.PDF。

⑪ 2011年12月，由财政部、国家税务总局颁布的《关于扶持动漫产业发展增值税营业税政策的通知》和《关于继续执行宣传文化增值税和营业税优惠政策的通知》；2014年10月，广东省委宣传部发布《2014省级文化消费补贴专项资金安排表》；2014年11月，财政部下达2014年度文化产业发展专项资金50亿元等税收优惠、补贴和财政专项资金政策。

⑫ 由《中国文化文物统计年鉴》（2007—2017）数据计算而得。

⑬ 任一鸣.从国际比较看上海公共文化参与.解放日报，2012—10—10，（14）。

⑭ 根据联合国粮农组织的标准划分，恩格尔系数在60%以上为贫困，50%—59%为温饱，40%—49%为小康，30%—39%为富裕，30%以下为最富裕。

⑮ 数据由《中国文化及相关产业统计年鉴2017》和《中国统计年鉴》整理而得。

⑯ 绅士化（Gentrification），又译为中产阶层化，是社会发展的其中一个可能现象，指一个旧社区从原本聚集低收入人士，到重建后地价及租金上升，引致较高收入人士迁入并取代原有低收入者，也导致已有低收入者搬离原社区。