社会组织健康发展的有效路径研究

董立人 郭晓丽 冯 东

当前我国各项改革正向纵深领域发展，各种利益关系之间呈多元化。社会组织的改革催化着组织方式和阶层结构的深刻变化。在以往计划经济时期或在改革开放的初期阶段，政府的统一集中组织，社会生活的惯有社会管理模式，已不能适应新常态下社会发展的要求，这就更加迫切要求加强和改革社会治理。

一、当前我国社会组织发展与管理存在的主要问题

近年来，我国社会组织呈稳步增长趋势，在经济社会发展过程中发挥了重要作用。然而，面对新常态、新变化、新需求等的环境，社会组织发展与管理中存在诸多问题或不足，主要表现在以下几个方面：

（一）社会组织区域性发展不均衡

目前，我国社会组织发展存在地区发展严重不均衡问题。各省、市的省会城市能够认识到社会组织在推动社会治理创新，解决社会问题中的作用，并通过政府扶持，购买专业服务的方式推动社会组织发展。但是并非各地市均能了解社会组织的功能，普遍对社会组织的地位及作用没有足够的认识，往往停留在依赖工会、共青团、妇联等人民团体提供社会服务上。没有认识到，实行社会主义民主政治和完善社会主义市场经济体制，必须扬弃政府包办一切的全能型政府观念，必须进行社会治理创新，形成“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法制保障”的社会治理新格局。没有社会组织，成规模、有效率、高质量的社会协同难以实行，公众无法借助社会组织这个重要载体参与社会治理。

（二）社会组织的社会资源贫乏

社会组织动员志愿服务资源的能力和规模也非常有限。虽然中宣部、中央文明办、民政部等8部门联合印发的《关于支持和发展志愿服务组织的意见》提出，引导和鼓励志愿服务组织在民政部门依法登记，但制度推行相对迟缓，青年志愿者还是主要通过共青团系统自上而下发动和组织。城市社区的志愿者主要由居委会进行统一协调，而社会组织主要依托所服务项目发掘培育志愿者，导致志愿者数量非常有限，且没有一个完善的吸纳、管理和激励志愿者的必要机制，这是导致当前我国社会组织在社会资源方面缺乏的重要因素。另外，慈善捐赠是社会组织重要的社会资源之一，慈善捐赠的多少，在社会组织资金构成中的比重，在相当大程度上决定了社会组织的公益性质及其致力于社会公益事业的活动和功能。在我国，总体上看，资金不足、来源单一是社会组织普遍面临的突出问题。

（三）社会组织的群众认知度低

当前我国对社会组织的认知没有得到全面有效普及，普通民众对于社会组织的性质以及社会组织能够提供什么服务均不了解。由于人民群众缺乏对社会组织的理性认知，导致参与社会组织活动的热情和效率不高。社会组织在正式开展服务之前，需要花费大量的时间及精力去普及社会组织相关知识，打消群众对社会组织的防备心理，这就导致社会组织发展缓慢。社会大众及媒体对于社会组织的认知程度大部分也还处于初级阶段。大众媒体对于社会组织的类型、专业服务内容、服务理念等也不够清晰，在做宣传推广中也出现偏差，导致社会组织成员极易出现自我成就感低、心理压力大，进而引发离职现象等等，这些不足很大程度上制约了当前我国社会组织发展。

（四）社会组织治理相关法制法规体系不健全

我国关于社会组织的立法不够健全，直接表现为由全国人大及其常委会制定的法律缺位。由于《社会组织法》缺位，客观上无法给行政行为提供指导思想、划定活动边界，其后果是各级政府民政部门面对社会组织这一“新生事物”，出于规避行政风险的考虑，较为普遍地重视控制管理，轻视权利保障，所出台的种种规定以限制为主，对社会组织发展构成了阻碍。

（五）社会组织自身管理能力弱

社会组织保持长久生命力的来源在于不断积累服务经验，不断提高专业化能力。北京、上海、广州、深圳等相对经济发达的省市，社会组织发展得较好。而其他省市的社会组织在资源动员能力、组织管理能力、协调互动能力、危机应对能力、专业服务能力等都有较大的短板现象。当前我国社会组织发展还处于初级阶段，需要不断完善组织内部管理架构，规范组织制度，推动制度落实。对于员工管理及服务提升能力、项目运作管理方面还有较大的发展空间。社会组织与各种市场力量、各级党委政府及媒体之间交流、互动与整合资源也相对较少。大多数组织在发展过程中倾向于单打独斗，在开展项目上较少联合行动或合作，除了政府或官方机构推动的自上而下的大型项目之外，跨领域、跨部门、跨地区的重大公益活动也少之又少。

二、当前我国社会组织发展与管理存在问题原因分析

（一）社会环境问题

一是社会公众参与意识未形成。随着“四个全面”战略布局、“五位一体”总体布局和“五大发展理念”的实施，我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程明显加快，体制转轨与社会转型共同推进，随之发生着社会结构、组织形式、利益格局、思想观念的巨大变化。社会公众不再是以往因为地缘、亲缘关系聚集而成社区，而是因业缘关系不断聚集形成新的商品房小区、拆迁社区等。伴随着劳动力的素质与就业需求的不匹配，贫富差距仍在，公众更多地关注于自身事务，对于参与社会治理的热情不高、渠道不清、方式不明，缺乏有效激励机制，公众参与社会治理意识较为淡薄。

政府促进、引导公众依法理性有序参与社会治理，重点在于培养参与意识，认真履行参与责任；激发群众参与动力，提升群众参与能力；探索公民参与社会治理的机制和途径，为公众参与创造必备条件，从而形成人人参与社会管理，人人共享和谐社会的良好局面。社会组织在工作过程中一直在努力接纳和吸引公众参与到社区建设当中，引导公众认识社区，花费大量时间及经历努力营造睦邻友好的社区氛围，激发公众参与激情。但因为很大一部分的公众没有形成参与意识，导致社会组织在工作过程中进展缓慢，需要前期做大量动员工作，带领公众重拾参与社会治理的热情。

二是社会转型中“供给侧结构性改革”不到位。在计划经济时期或在改革开放初期，政府单一管理，即由政府单一主体承担全部政治经济社会职能。但是，随着中国特色社会主义市场经济的蓬勃发展，国家治理体系和治理能力现代化，改善民生保障成为政府的重要职责。这就要求政府部门不仅要履行好经济调节和市场监管的职能，更要履行好公共服务职能。在“放管服”改革的环境条件下，广大人民群众对于政府公共服务的需求呈多元化、复杂性趋势，社会需求与政府管理方式矛盾不断，这就需要认真贯彻落实“供给侧结构性改革”。地方政府在改革中需要厘清“定位”、“越位”、“缺位”等关系，在社会转型中，需要处理好政市分开、政事分开、政企分开、政社分开、政资分开等的问题日益突出，任务日趋繁重。社会发展治理和建设服务型政府形成的政府公共服务责任，与政府人力、物力等行政资源匮乏之间的矛盾等，政府、社会组织都需要共同学习、相互促进并转变公共服务方式和条件。整体社会环境造成地方政府在加强和创新社会治理能力，探求新的公共服务供给途径，购买社会组织公共服务机制建设方面出现的“心有余而力不足”的现象。为此，政府机关、社会组织需要推进“供给侧结构性改革”。

（二）社会组织自身发展问题

一是社会组织内部管理层次低。清华大学NGO研究所调查显示，当前我国社会组织主要面临五大问题：资金不足、缺少活动场所与办公设备、人才不足、政府部门的支持力度不够、组织内部管理不到位。其中涉及社会组织自身的问题主要是资金不足、人才短缺和管理混乱。

从当前我国社会组织发展现状来看，资金不足、专业人才匮乏和内部管理混乱问题同样存在。从资金方面来说，目前社会组织最主要的收入来源是政府购买社会服务财政支出和扶持补贴。其他慈善赞助或公益项目创投经费占比较少。社会组织收入来源相对单一，很大一部分是依赖政府部门，最终形成行业发展瓶颈，不利于社会组织的自主发展。

从人力资源来看，当前我国有19所高校开设社会工作专业，每年毕业生将近1000人，但是由于目前我国社会组织整体行业发展前景问题，有大批学生毕业后并未从事本专业工作，一些学生又选择社会组织发展相对较好的北上广深地区。当前我国的社会组织发展在此背景下产生，随着政府购买社会服务的不断增加，人力资源缺口越来越大。现有专职人员务实能力较弱，缺乏专业技术能力及创新精神，需要较长时间培养，才能提供高质量的社会服务。同时，社会组织承接政府购买的社会服务时，因为政府拨付的项目资金到位慢，导致项目配置人员严重不足，需要依赖大量的志愿者进行协助。

从社会组织自身建设角度来看，当前我国社会组织内部治理结构还不健全，主要是内部职能分工不清，缺乏有效的民主决策机制，理事会及监事会尚未发挥实际作用；少数社会组织财务管理不规范，财务人员配置不符合规定；部分社会组织注册成立以来就停滞不前，没有服务项目可以开展，但是又不主动参加公益活动；有的社会组织不注重服务能力提升及服务规范化建设，导致购买方及用人单位评价过低，社会形象较差，公信力不高。这也间接导致了社会组织整体行业发展速度较慢，社会影响力较低。由于以上问题的普遍存在，使得当前我国社会组织在独立性、自治能力和社会公益性等方面与发达地区还存在较大差距，还没有能力承担多元治理中社会组织应该承担的社会治理任务。

二是扶持社会组织的措施少。社会组织要正常有序的运转，那必须有足够的财政支持，然而民间“非行政化”的社会组织工作经费较少，社会组织管理和指导的经费缺口较大。有些纯民间社会团体，只能勉强支撑运作，资源获取问题已经严重制约社会组织的发展。部分政府部门还在用落后的管理方式服务与管理社会组织，没有形成相互协调、相辅相成的工作方式。

社会组织的资金来源应该真正实现多渠道，即政府购买服务、社会捐赠和受益人买单等形式。可是目前政府购买服务各地投入及购买标准不同，社会组织接受社会捐赠困难，受益人又不愿意买单，以致社会组织提供的服务持续性无法保障，专业性也面临严峻挑战，最终导致的结果是社会组织整个行业良莠不齐。社会组织孵化、培育、能力建设及系统化培训方面提供的扶持却很少，在社会组织专职人员继续教育方面未开辟良好渠道，不能满足社会组织发展中越来越多样化的需求，发展经费与服务水平之间没法形成正比，导致恶性循环。

（三）法律法规环境问题

立法进程滞后。法律法规是一个国家或地区实现有序发展和社会稳定的基本保障。法治化程度被视为衡量一个国家或地区发展水平的基本标准之一。迄今为止，我国针对社会组织的专项立法比较少，目前没有一部全国人大制定的关于社会组织的基本法律和制度，与社会组织相关的规章制度都是以条例和政策性文件的形式出现，内容相对片面，缺乏应有的权威性。因为社会组织的相关立法滞后，导致社会组织在社会上的地位和作用缺乏明确法律规定，社会组织在地方政府注册时，地方政府以无法律明文规定为由，在选择行政作为和行政不作为上存在过大的自由裁量权，极大压缩了社会组织参与社会治理创新的活动空间，还没有得到社会的广泛认同。

法治化程度低。目前有关社会组织的管理主要还是依靠原有的行政规章进行，法律在调整政府和社会组织关系中并不对等。一方面如何有效规范社会组织的发展是行政机关的一个大问题，缺少政府部门保护，如何能维护和规范社会组织的独立地位和合法权益。另一方面，已有的社会组织法规还不完善。在司法实践中，仍然存在仅以社会组织从事经营活动来判断社会组织行为违法的情形。禁止社会组织从事经营活动，将使得社会组织难以生存，更谈不上健康发展。社会组织营利与否的判断标准，不应是社会组织是否从事经营活动，而应是如何分配经营所得。现行部分法规没有及时进行修改和补充。有的法规立法层次和质量较低，内容侧重于登记程序，与其他法规衔接性差，在具体问题上缺乏实用性和可操作性。

三、优化社会组织发展与管理创新的路径

（一）加大政府对社会组织的指导作用

一是加快思想观念转变。推动政府部门解放思想，提高对社会组织参与社会治理的必要性和重要性的认识。政府各部门要统一思想，正确认识和接纳社会组织在社会服务领域、服务方式、服务对象等方面对政府公共服务的积极补充作用；在应对突发事件、调解矛盾冲突，增进社会和谐融洽等方面的有利身份，以及对减轻地方政府的财政压力，缓和官民的紧张关系、改善政府对外、对内形象等方面的积极作用。加快推进政社分开，确定和完善社会组织的独立地位。政府部门应避免用老套的行政管理思路和方式来指导管理社会组织，避免将社会组织变成政府部门的工具。

二是积极提供政策支持。积极探索社会组织的地方性政策创新，注重为社会组织发展提供政策支持，是政府对社会组织指导作用的重要体现。首先要注重政策支持。有政策才会有后续的相关措施，才会让地市认识到社会组织在推动社会治理创新中的作用。政策制定应该遵循的原则是：适应形势，因地制宜；按需开展，构建机制；善用杠杆，激活社会。其实质是政策制定应首先考虑当前我国经济社会发展形势，因地制宜地制定适合当前我国社会组织发展的政策，政策制定及落实应遵循需求导向，按照各地市情况进行开展。根据需要适当调整目前社会组织登记管理的体制，构建政府与社会组织合作的良好机制，善用政府这一杠杆，撬动社会资源，孵化挖掘出更多社会力量，实实在在支持社会组织发展。

政府可以在社会组织审批成立、管理运行、监督考核等环节给予社会组织更多的自由度、自主权和社会资源。政府有关部门在行业发展规划、行业标准制定、研究相关领域发展重大决策时，多采纳社会组织的意见和建议，尽可能地让社会组织参与政府决策，逐步在公共服务和社会治理领域与社会组织建立起合作关系。具体来说，政策支持可通过出台社会组织登记管理政策、政府购买社会服务政策、社会组织人员薪酬指导标准、社会组织发展激励机制等方面进行顶层设计，为各地市搞好落实提供政策依据，明确操作方法。在社会组织登记管理方面，要优化、简化程序，降低准入门槛，但在社会组织服务监管方面也要有具体要求。在政府购买社会服务方面，可倡导各地依据当地财政状况，社会问题状况做出具体安排。面对目前社会组织人员薪酬较低的情况，出于保障人才队伍的目的，要根据当地人均工资标准出台相应的保护措施。在做好监管的同时，做好相关的发展激励政策，激发社会组织不断推动组织内部改革及社会服务创新。

三是不断加大扶持力度。完善政府购买社会服务机制，加大政府的资助规模。按照“费随事转”的原则，将政府转移的事项由社会组织有偿承接；按照“谁委托、谁付费、谁管理”的原则，加强对政府购买服务工作的管理。通过政府补贴、购买服务、专项扶持等方式，确保地方财政资金的稳定投入，并逐步增加扶持力度。规范财政资金投入社会组织的渠道和流程，形成具有稳定预期的财政支持规模，减少财政资金款项和金额的不定期、大幅度的调整。

搭建平台，构建社会组织孵育网络。按照政府扶持、社会参与、专业运行、项目合作的模式，构建省、市、区、街道、社区五级社会组织孵育网络。从省级角度推动社会组织孵化、培育、相关法律构建等工作。创建社会工作培育孵化暨社会创新发展基地，招募初创期、发展成长期和发展困难期三类民办社会工作机构，提供公共空间、能力建设、资源对接、信息共享、宣传推介、个案式管理咨询、公益交流平台等服务。创建社会组织孵化基地，推动建立街道级、社区级社会组织孵化站，将实体在孵培育与网络虚拟培育空间相结合，解决社区社会组织孵化培育难题。政府部门要针对在孵化组织提供孵化培育、能力建设培训、基本办公设备、项目研发、展示交流、资源共享等方面工作，定期召开沙龙、交流会，助力社会组织规范化建设。利用虚拟空间协助社区服务中心孵化培育社会组织，汇聚社会骨干，挖掘并培育社会公益项目。加大政府扶持力度，推进政府部门向社会组织转移一定的职能和购买所需的服务，使社会组织切合实际地参与社会管理和公共服务，增强社会组织积极性，从而弥补政府公共服务短板，更好地发挥社会组织作用。

（二）优化科学有序的发展环境

一是尽快推进相关立法落地。中央政府和各级政府应当首先树立依法行政的基本思路，在法律框架下推进政府职能转型和社会组织的整体发展。为确保社会组织更好地参与社会治理，需要在法律框架下协调社会组织与党委、政府的责权分担，在法治环境中实现社会组织增能、赋权、督责等一系列任务。希望《社会组织法》能够尽早实施，衔接各层面的法律规范，推动社会组织管理部门完善行政法规和规章，鼓励地方人大根据地区实际情况，制定符合本地区社会组织发展的地方性法规和政策，从而形成由法律、行政法规、地方性法规及部门规章等构成的社会组织法律体系。推动各项法律法规的完美结合，将社会组织发展纳入法律体系框架内，对社会组织的法律地位、主体资格、登记成立、活动原则、经费来源、税收待遇、监督管理、内部自律等做出明确规定，明确社会组织行为责任和权利义务，完善奖惩机制。通过形成一整套的法律体系建设，保障社会组织基本权益，约束及惩治社会组织违法行为。

二是建立健全监管体系。社会组织发展既需要政府提供前期政策支持，也需要在发展过程中不断规范社会组织，设置服务标准，加强社会组织监督管理工作，推动由社会组织管理部门执法检查、其他相关部门联合监管、第三方专业监管和行业自律等共同构成的综合监管体系。针对当前我国社会组织还较多处于初期发展阶段，新的社会组织不断出现，初创期的社会组织还在不断完善阶段，对于社会组织的监管迫在眉睫。

实行信息公开制度，逐步规范社会组织财务管理，指导和帮助社会组织严格按照《民间非营利组织会计制度》建账，严格贯彻年度财务审计和法定代表人离任审计制度，依法税务登记，规范收费行为，规范使用票据，按时参加年检并提供年度财务报告。有步骤、有重点地推行社会组织信息公开，对社会组织购买服务和资助项目、评估等级、年检情况、财务审计情况实行公开，自觉接受社会监督。

完善法律监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的监管体系。根据社会组织不同类别和特点，实行科学有效、简便易行的社会组织考核评估机制，制定考核评价标准和实施办法，充分发挥考评的导向、激励和约束作用，促进社会组织管理规范化、制度化、法制化建设。

建立评估机制，委托第三方专业机构对社会组织进行资质审查，加强监督，避免打着社会组织的旗号，从事违法活动。合作中有跟踪检查、绩效评估，形成公开、公平、公正的优胜劣汰竞争激励机制，重点培养一批服务好、能力强、公信力高、影响力大的品牌社会组织。

在服务监管方面，对服务优秀、能力强、公信力高、影响力大的社会组织，要优先购买服务和评选先进。

三是营造有利生存发展环境。实行更为优惠的税费政策。目前我国政府向社会组织购买社会服务均需要纳税，承接机构希望免除税费，将经费更多地运用到服务对象身上。建议出台相应的优惠及减免政策，针对社会组织提供水、电、气、暖等运营费用优惠或减免的政策，以及房产、车、船等税费优惠政策，鼓励并支持社会组织发展。

拓宽社会组织资金来源渠道。政府可鼓励金融机构根据需求创新金融产品，通过减息免息贷款、小额贷款融资平台等金融手段，为符合条件的社会组织提供信贷服务，减轻社会组织生存压力。同时积极支持和引导社会力量投入社会组织，畅通社会捐赠渠道，通过政策创新，简化社会捐赠售许，鼓励物资、时间、服务等多种形式的社会捐助，带动公众参与到社区治理建设当中，推动社会组织的发展。

（三）提升社会组织发展能力

加强和创新社会组织党建工作。中共中央办公厅印发《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》明确指出，社会组织是我国社会主义现代化建设的重要力量，是党的工作和群众工作的重要阵地，是党的基层组织建设的重要领域。社会组织要充分认清加强党建工作的重要意义，将其放到各项工作的首要位置，摆到重中之重的位置，严格按照全面从严治党的时代要求，从严从细从实抓好各项工作落实。要建立健全社会组织的党建工作机构，完善工作机制，理顺管理体系，落实党建责任，在党组织的统一领导下，形成党组织抓总，各部门齐抓共管的工作格局。要加大党组织开展工作力度，创新党组织活动方式和工作内容，切实发挥好党组织的政治核心作用。要选优配强党组织负责人，加强党务工作者队伍建设，搞好党建工作基础保障，不断提高社会组织党建工作的整体水平。

促使社会组织人才队伍专业化、职业化。政府要根据社会组织发展特点和需求，制定人才引进、资格认定、技能培训、职能评定、福利待遇等一系列政策。在待遇、住房、户籍等优惠政策方面向社会组织的优秀人才给予倾斜，吸引专业人才，明确外地资深专业人才的就业创业便利渠道，助力当前我国社会组织人才队伍职业化、专业化。同时，在社会上广泛宣传社会工作的职业概念，鼓励相关人士考取社会工作师专业资质，增加社会组织从业人员数量。

打牢能力基础。当前我国社会组织还处于发展初期，需要开展系列化联动培训，推动社会组织规范化、标准化运作，提高社会组织参与社会治理的能力水平，更好地发挥社会组织助推当前我国经济社会发展的积极作用。通过行业参与、工作坊、沙龙、茶话会、行业研讨等形式，开展管理培训、等级评估培训、理论知识培训等活动，提高社会组织核心骨干管理能力和组织管理水平。完善组织架构，建立权责明晰、协调运作、有效监督的法人管理结构，制定财务、人事、议事等各项制度，健全包括奖惩、晋升、考核等一系列机制体制，提升自我管理、自我服务能力。认真做好党政领导干部在社会组织兼职的清理整治，搞好行业自律和他律，提高社会组织公信力，促进社会组织常态化健康有序发展。

[1] 徐家良.社会组织蓝皮书：中国社会组织评估发展报告（2016）[M].北京：社会科学文献出版，2016.

[2]马庆钰.“十三五”时期我国社会组织发展思路[J].中共中央党校学报，2015，（5）.

[3]王名.社会组织论纲[M].北京：社会科学文献出版社，2013.

[4]李璐等.社会组织参与社会管理研究[M].中国计划出版社，2015.

[5]乔东平，高克祥等.政府与社会组织的合作：模式、机制和策略[M].北京：华夏出版社，2015.

[6]王浦劬，[美]萨拉蒙等.政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，2010.