演进与互动：国家治理现代化进程中的政府与市场

崔慧霞

中国改革开放40年的一个核心问题，就是如何处理政府与市场的关系问题。这就涉及政府与市场的边界在哪里，他们各自要解决什么问题，他们相互补充和促进的地方在哪里等系列问题。分析政府与市场的关系与作用，逻辑起点就是要阐释如下问题：经济体制与政治体制两者互补相融，将大大提高整体绩效；经济体制要与外部环境相适应；政治体制改革，要根据国情推进，但不能超越国家的现实基础。

本文在充分阐释市场功能和政府作用的基础上，以中国改革开放的发展历史为研究时段，运用比较政治学和比较经济学的基本原理、分析方法和手段，从理论上探讨市场和政府各自的作用和局限，试图探寻适合中国发展的政治经济制度的基本内容。

一、政府与市场的良性互动

理论界过去对政府与市场的关系探讨基本是局限在经济领域，特别是集中于市场波动时，政府如何干预经济活动，发挥调节作用，而缺乏从治国立本的高度来阐释市场与政府的相互影响和相互促进。从国内外的发展历史看，政府与市场的关系不只是单纯的经济问题，还是一个重要的政治问题。查尔斯·林德布洛姆（Lindlom, Charles），在深入研究政府与市场关系后指出，治国理政，政府与市场缺一不可。新中国成立以来，政府与市场关系的历史演变证明，单一的政府机制或者单一的市场机制都不能有效处理中国发展经济问题。需要两者融合，并根据具体的社会经济现实，不断调整彼此的作用强度，找寻彼此良性替代的最佳平衡点。①曹文宏：《建国以来政府与市场关系: 基于政治和经济的二维解读》，《东南学术》2014年第6期。实际上，市场失灵和行政失灵在现代各国，特别是发达国家并非罕见。西方国家多表现为市场失灵，新中国成立的头30年，实行计划经济体制，采用计划经济的资源配置方式，也曾出现行政失灵。西方国家的政府干预源自市场失灵，是为了减轻市场失灵所带来的经济冲击和下滑。但政府干预是一把双刃剑，既可以减轻市场失灵所带来的经济冲击和下滑，也有可能会出现非法与低效。确保政府干预权的合法与有效，需要明晰政府干预的边界。在法治社会里，就要以法律条文作约束，规制和保障市场的自由和发挥。

（一）政治：治国理政的主体

政治是经济的集中表现，政治的核心是国家政权的问题。政治机制与经济机制是人类确保自身生存并借以提高生活质量的伟大发明。①Charles E. Lindblom. Politics and Markets - The World’s Political-Economic Systems. Basic Books, Inc., Publishers. New York.1977.人类正是凭借各类政治制度与经济制度，即古代中国智人所称的“道”与“商”两者的有机结合，在相对稀缺的资源环境下，社会得以演化和发展。政治机制主要载体是政府，而经济机制的主要载体是市场，因此，这里提到的政治机制与经济机制实际上就可以理解为政府与市场。②曹文宏：《建国以来政府与市场关系: 基于政治和经济的二维解读》，《东南学术》2014年第6期。古代中国的治道宗旨是治国平天下，其丰富的“治道”思想和经验总结为当代中国治国理政提供有益的启示。

（二）市场：高效的资源配置效率

人类对市场的系统分析和全面认识最早体现在亚当·斯密的《国富论》（The Wealth of Nations）。斯密用“看不见的手”形容市场。阐释了价格机制引导市场中追求自利的个体行动提高社会整体效率。斯密的论证说明，市场上买卖双方的交易行为客观上达到自我组织的效果，从而促进了收入分配、资源配置和经济增长。由此市场机制进入资本主义制度下的国家层面，1929—1933年大危机前，市场对西方主要资本主义国家经济发展，产业升级、技术进步，对外殖民和拓展方面起着巨大作用，政府在经济领域的作用较小。

中国经过40年的改革开放，综合国力显著增强，这当中市场起到了不可替代的作用。根据国内外的发展历史和发展规律,中央除了明确市场和计划只是资源配置方式之外，更在十八届三中全会明确指出市场对资源配置起决定性作用。国内外的发展实践证明，市场具有更高的资源配置效率。由于经济主体创新，可以通过市场使之获得更高的经济利益，甚至是超额利润，这激励了经济主体参与竞争，寻求生产的软件和硬件的更新换代。经济个体的技术进步将激励全行业的技术进步，从而提高全社会的生产力水平。利益驱动下的经济主体，将会自觉加强自身的经营管理水平和内外部合作，客观上促进全社会的经济发展。③中国社会科学院中国特色社会主义理论体系研究中心，执笔：程恩富、黄世坤：《在全面深化改革中处理好政府和市场关系》，《经济日报》2016年9月12日，第8版。

（三）定位：政府与市场的关系

人类社会对政府与市场的关系的探讨由来已久。各国对市场的看法如何，以及如何处理政府与市场的两者关系，直接影响到各国的资源配置方式和资源配置效率以及一国经济的发展路径。世界各国主要是在市场经济或计划经济两种资源配置方式上进行比较选择。各国选择的结果不同，经济发展模式也不同；即使是同一个国家，不同的选择，也会有不同的发展效果。

政府与市场关系的历史演进轮回曲折。从资本主义建立初期到1929—1933年大危机前，西方各国在政府与市场关系上，市场起绝对作用，政府在经济领域所起的作用微乎其微。然而，世界性的经济大危机暴露了完全由市场调节经济运行的缺陷和局限，“市场失灵”逐渐为各国所认识，政府与市场的关系发生变化。自20世纪30年代中期开始，国家干预经济。市场依然起着主要作用，但政府在经济领域发挥的作用越来越大，介入的领域和范围也越来越广。由于国家干预具有的明显主观性，存在着有限理性的缺陷，政府失灵的情况出现在西方国家。由此引发了理论界和决策者更多地探讨如何更好地将市场与政府相融合，发挥两者优势，消除市场失灵和政府失灵。政府与市场两种机制共同发挥作用，是现代市场经济健康运行的基本特征。

（四）关键：明晰政府与市场边界

中央提出市场在资源配置中起“决定性作用”，④在2013年11月召开的党的十八届三中全会上中央提出市场在资源配置中起“决定性作用”，这是理论上的重大突破和实践上的重大创新。确定了政府与市场关系的基本原则。国内外的经济发展和理论充分证明，在现代社会，市场机制是最为有效的资源配置方式。生产什么？如何生产？为谁生产？都是由市场安排、市场决定，突显市场自主性。市场主要在竞争性领域方面发挥作用，政府则在市场不能发挥作用的公共领域、非排他性的地方起作用。

在界定政府与市场的边界时，要注意发展时期。不同国家的不同发展阶段和不同国情会有不同的表现形式和发展机制，难以评说孰优孰劣。在此，我们可以借鉴西方经济学的方法论，对政府边界界定分为特殊情况和常态状况两种。当突出的异常情况出现时，就需要政府打破常规，强力介入、发挥作用。运用法律赋予政府的权利，举一国之力加以应对。一旦异常情况消失，政府则退出，由市场进行调节。避免把非常态的政府干预演化为常态干预、取代市场作用。而当市场出现失灵时，政府则必须干预经济，这是当今世界各国的通行做法。市场竞争的基本前提是市场环境有序，市场经济体现的是“公平、公开、公正”原则。为此，政府应营造一个良好的市场环境，具体体现在：对产权的规范和保护；制定公平开放透明的市场规则；建立统一开放市场；完善市场体系。

明晰政府与市场关系的合理边界，首先要明晰产品特性。对物品是否具有排他性和非竞争性这两个特性做出判断，因为它们决定了政府与市场的边界。私人企业只提供竞争性的和排他性的私人产品，而非竞争性的、非排他性的公共产品则只能由政府提供。其次，明晰各级政府的财权与事权。中央政府和地方政府的财权与事权相匹配，是明晰政府与市场的合理边界的关键。

二、改革开放：政府功能转变与市场作用变化

经济治理需要政府、市场与社会三方共同发挥作用、综合治理。这三方以交易成本作各自的边界。在法治社会，法律是市场经济发展的基础。通过法律规范市场主体和市场运行规则以及用法律约束政府权力及其行为方式；政府从全能型转向服务型；企业则向现代企业转化。

（一）政府与市场的功能

改革开放开始后相当一段时期，中国经济体制改革的核心问题就是围绕着计划与市场的关系展开的。计划的制定和实施主要是由政府进行，所以，计划与市场实质上是政府与市场的关系。改革开放以来政府与市场关系的变化实际上反映的就是政治与经济的作用调整。处理好政府与市场的关系，实际上就是要处理好在资源配置中，市场起决定性作用还是政府起决定性作用的问题。在政府与市场关系上，既然市场对资源配置起决定性作用，就意味着凡是市场能做、且比政府做得更好的，就由市场来做。在市场经济发展过程中所出现的贫富不均、收入差距拉大、环境恶化等，就需要政府予以治理。在一定程度上，政府与市场是可以相互促进、相互发展的，将会使国民经济的发展更加顺畅和平稳。①洪银兴：《关键是厘清市场与政府作用的边界》，人民网，2014.2.12http://theory.people.com.cn/n/2014/0212/c143843-24333103-3.html。与此同时，政府要大力发展社会民间组织，以此作为政府与市场的缓冲带，起到政府不能或难以起到的作用，有助于界定政府与市场的边界。

（二）政府职能的转变

随着经济体制改革的不断深入，社会主义市场经济不断发展，经济运行中还存在着市场失序、寻租行为、地方和部门保护主义等很多问题，要解决这些问题的关键是正确处理政府与市场的关系。政府职能能否转变，直接影响着政府和市场两者的关系。在市场经济不断发展完善的中国，政府职能的最终目标是转向有限政府，让市场充分发挥对资源配置的决定性作用。

政府和市场作为资源配置的两种方式，存在着互相替代的可能性，而这种替代的程度取决于社会经济发展的实际情况。②曹文宏：《建国以来政府与市场关系: 基于政治和经济的二维解读》，《东南学术》2014年第6期。在新中国成立的头30年，主要由政府通过计划手段配置资源，调节经济运行。20世纪70年代后期起，市场开始在中国配置资源。随着发展，配置能力越来越强，逐渐成为主要的和决定性的资源配置方式。为此，政府的职能主要是创造适宜市场经济发展的良好外部环境，保持宏观经济稳定，加强市场监管，保障公平竞争，维护市场秩序，通过以国家发展战略和规划为导向，进行宏观调控；加强和优化公共服务，缩小收入差距，促进共同富裕，实现可持续的健康发展。转变为服务型的政府主要职责是创造良好的市场环境，提供完善的公共服务。

（三）市场作用的增强

市场决定资源配置是市场经济的一般规律。市场对生产、交通、消费等各环节的商品价格拥有直接决定权。通过价格机制、供求机制、竞争机制、激励机制和约束机制影响经济主体行为，引导生产要素流动，实现总供给与总需求的基本平衡。

经济发展就是要提高资源尤其是稀缺资源的配置效率。完善的社会主义市场经济体制是市场在资源配置中起决定性作用的制度保障。因此，市场能否在资源配置方面起决定性作用，取决于经济体制改革的深度和广度。广度包括经济、政治、文化、社会、生态五位一体的全面改革。深度则主要表现在基本经济制度、现代市场体系、政府职能、财税体制、城乡发展一体化体制机制、开放性经济体制等方面。

（四）国际环境的复杂

当今，欧美各国贸易保护主义盛行，特别是近期美国挑起中美之间的贸易战以及随后的技术战，表明实施市场经济的国际环境恶化，使多边贸易投资自由化面临困难。这种国际政治环境的状况和现象一定程度上影响了我国的发展战略实施。

十九大报告指出，世界正处于大发展大变革大调整时期，……世界面临的不稳定性不确定性突出，世界经济增长动能不足，贫富分化日益严重，地区热点问题此起彼伏，恐怖主义、网络安全、重大传染性疾病、气候变化等非传统安全威胁持续蔓延，人类面临许多共同挑战。为此，我们要充分认识国际合作的必要性，以及科技作用，确定未来国际合作与科技发展重点战略与领域。

三、政府与市场关系的相关机理及其应用

从本源上看，政治经济机制的基本功能就是为了维持和扩大人类生活素质。政治与经济不可分离。政府在内政和国际关系方面的活动都属于政治，任何阶级的政治都以保护本阶级的利益和取得统治地位为目的。政治与经济是相通的。通常认为，经济学主要表现为某类型的活动，即由个人、企业或政府所从事的活动。更为精确的表述是：“经济学”就是活动。从特别的方式看，经济学可能也是政治活动。例如，部队如何从国家的劳动力中征兵？部队如何装备？部队如何支付费用？尽管部队事实上是一个组织机构或政府机构，但我们却把部队视同经济机构。经济学的研究，要避免只关注材料产品的错误观念。事实上，任何经济上的主要投入都是劳动服务而不是材料。材料投入本身就是劳动服务在前期投入所产生的产品。还要避免把人类的目标或者愿望归类为经济目标及其愿望。人们在工作中所追求的目标是多元的，有的是为了舒适，有的是为了安全，有的是为了审美乐趣，有的是为了新奇，有的是为了一致性，有的是为了刺激，还有的是为了消遣。就像买卖那样，是多样化的。在经济生活中，个体、组织和国家配置他们的材料和非材料资源。如他们的精力、时间、脑力和物资设备，追求他们每一个可以想象的目标。从事物的经济观点看，人们看见的是活动过程中的投入产出关系。把过程当成经济，产品和服务实现了从一种形式转变为另一种形式。①Charles E. Lindblom. Politics and Markets - The World’s Political-Economic Systems. Basic Books, Inc., Publishers. New York.1977.p7-9.

很明显，市场体系是以交换关系为基础，而政府则通常类似以权力关系为基础。权力关系问题至今尚未完全清晰，有待于学术界深入研究。权力关系在实践中，则表现为如何界定政府边界。自马克斯·韦伯后，许多社会科学研究者就提出原有权力关系的合法性问题。合法性只有在人们服从一个他应该这样做的信仰之后，才能存在。但人们也可能简单地被胁迫，就像纳粹德国那样，即使人们相信指挥或者指挥者是非法的，但依然遵循着服从的原则。他们承认这个权力，因为道德准则诱导他们做这些仅仅是一个频繁的，但并不是必要的权力基础。权力，特别是政府权力的构建和维持常常需要费用，因为它需要枪支、警力、军队和其他专门维护权力的组织，如法院。然而，一旦建立了政府，任何单次的权力行使常常是零成本或者是接近零成本。这样，控制的边际成本为零或接近零。确实，权力的重复运用常常有助于维持零成本。权力应用于特别的偶然场合是没有成本的，因为权力的授予可以早于权力行使前。这可以维持稳定并能持久，还可以容纳大范围的行为。②Charles E. Lindblom. Politics and Markets - The World’s Political-Economic Systems. Basic Books, Inc., Publishers. New York.1977.p19.

改革开放前30年，我国政治经济体系的特点就是政府权力高度集中，政府缺少规则约束，文革期间甚至缺乏宪政约束。在政府权力高度集中的体制下，领导者往往会具有坚定的集体主义目标，包括社会重建的集体主义目标，却不会鼓励和促进实现个人自由和个人目标。在追求实现这些集体目标时，政府几乎是无所不包。表现在，政府拥有社会大部分的生产性资产，而生产资料的私人财产在宪法总则中是没有得到保障的，政府可以立即直接地组织经济活动。政府实现了全面控制，成为实际的大政府。尽管所有的政府都是权威系统，但当时中国的政治经济系统比市场导向的多头统治系统要更加依赖于政府权威，一定程度上，政府权威至高无上。在计划经济时期，表现为政府干预经济时的常见行为就是统购统销，计划无所不在，涉及企业的采购、生产、销售、分配等所有产、供、销各环节。导致企业缺乏经济自主权、话事权、决定权和经营权，企业成为附属于政府的机构。这种状况最终影响了企业经济效益的提高。

改革开放的一个重要作用就是放松了政府对企业的经济管制和约束，逐步下放企业自主权，包括经营决策权、人事审批权、进出口权等等。由此极大地激发了企业活力。从企业和国家两个层面看，无论是微观还是宏观角度，经济效率都取得了前所未有的提升。但政府与市场的“有效边界”，仍需要在经济发展实践中不断厘定。根据政府和市场的不同特点和功能，充分发挥各自的优势和作用，并遵循政府和市场都要在法规法律的规章制度约束下有效运行的基本原则。

四、结论与思考

政治与经济是密切相关的。政治发展不能脱离经济社会发展的现实基础，经济发展需要政治发展作保障。

罗斯福新政之后的西方国家市场经济，呈现出“无形的手”与“有形的手”相互合作和运用的现代市场经济，取得较大成效，有效地扼制了1929-1933年的世界性大危机所造成的严重萧条和衰退。政治机制和经济机制的基本功能就是维持和扩大人类的生活品质。从各国发展情况看，国家治理能力是有限度的。①邓大才：《中国农村产权变迁与经验 ——来自国家治理视角下的启示》，《中国社会科学》2017年第1期。通过政府与市场两者的互补，将取得最优制度绩效；由此产生更强的激励效应，促使两者的合作与互补。中国40年改革开放所取得的巨大成效，就在于正确认识和处理政府与市场关系，遵循市场决定资源配置是市场经济一般规律的原则。今后，中国如何使政府与市场更为融合，将影响市场机制和政府干预的作用发挥，也将影响今后的制度安排和效率提升。

[1]Charles E. Lindblom. Politics and Markets - The World’s Political-Economic Systems[M]. Basic Books,Inc， Publishers. New York，1977.

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[3] 曹文宏.建国以来政府与市场关系: 基于政治和经济的二维解读[J].东南学术，2014，（6）.

[4]中国社会科学院中国特色社会主义理论体系研究中心，执笔：程恩富，黄世坤. 在全面深化改革中处理好政府和市场关系[N].经济日报，2016-9-12，（第8版）.

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[6] 洪银兴.关键是厘清市场与政府作用的边界[EB/OL].人民网，2014-02-12，http://theory.people.com.cn/n/2014/0212/c143843-24333103-3.htm.

[7] 邓大才.中国农村产权变迁与经验 ——来自国家治理视角下的启示[J].中国社会科学，2017，（1）.

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