香港国家安全立法的基础与条件

汤 澈 李懿艺

根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称《香港基本法》）第23条的规定，香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织与外国的政治性组织或团体建立联系。但是，香港特区政府至今仍未完成《香港基本法》第23条立法也即香港国家安全立法。面对日渐显露的“港独”势力，香港在保护国家安全方面却出现立法的真空，香港国家安全立法具有紧迫性与必要性。2003年香港特区政府首次启动国家安全立法失败，立法条文粗糙与立法程序不妥是重要的原因，还有一部分原因在于香港特区政府没有全面地考察香港整体环境，选择恰当的立法时机。重启香港国家安全立法需考察立法的现实基础与具体条件。因此本文将关注香港的政治生态、文化基础以及经济环境，清晰化香港国家安全立法的现实基础，理解这些现实情况对于国家安全立法的影响，进而提出重启香港国家安全立法所需的具体条件。

一、香港国家安全立法的政治生态考察

香港特区政府具有拟定提出法案的职能，根据《香港基本法》第23条，自行立法禁止危害国家安全行为是香港特区政府宪制上的义务。未来重启第23条立法时，法案应是以政府法案的形式提交立法会审议。根据《香港特别行政区立法会议事规则》（以下简称《立法会议事规则》），政府法案如果获得出席会议的全体议员的过半数票，即为通过。而通过立法会选举，香港政党将自己党派的成员输送进入立法会担任议员，政党议员可以通过行使投票权支持或反对政府法案。由此可见，以香港立法会为场所，香港特区政府与香港政党围绕着香港国家安全立法的通过展开博弈。

（一）政党斗争复杂化

香港政党与香港立法会存在密切的联系，立法会选举是香港政党参政的主要路径。立法会是真正的立法机关，对政府的施政有着重要的影响。由此造就了立法会选举成为政党争夺最激烈的选举。①周建华：《香港政党与选举政治（1997—2008）》，广州：中山大学出版社，2009年，第84页。香港政党一般划分为建制派与泛民主派，在违法“占中”以后，泛民主派分化出本土派，这使得原来的政党格局变得更为复杂。建制派与泛民主派主要的分歧在于对待政制发展和中央的态度，建制派一般与香港特区政府站在一起，泛民主派则代表激进政治力量和不信任中央的势力。②曹旭东：《香港政党与良性政治：宪制与法律的视角》，香港：三联书店（香港）有限公司，2016年，第65—67页。而本土派虽然从泛民主派分化产生，但是本土派的政治立场与泛民主派仍有所不同。本土派与传统泛民在民主价值和本土意识上有着共享与重叠，在严格的“港独”议题上却存在分歧，本土派最关心的议题很可能不是所谓的“重启政改”，而是“本土自决”。③田飞龙：《香港基本法与国家建构——回归二十年的实践回顾与理论反思》，《学海》2017年04期。通过观察新一届立法会的运行不难发现，由于目前青年新政议员梁颂恒和游蕙祯被褫夺议员资格，本土派在本届立法会只留存热血公民一个政党，热血公民取得一个议席。单从政党在本届立法会占据的议席，本土派不具有优势，但其所持的“港独”立场对香港国家安全立法的推动仍旧构成威胁。在香港国家安全立法问题上，本土派政党有可能拉拢泛民主派，最大程度争取立法会中反对的票数，从而使法案的通过变得胶着且难以预测。

（二）行政主导制实施受阻

由于香港实行行政主导制，行政与立法本应是相互制约，相互配合的体制，但是实践中，两者的关系几乎全是制约而无配合。第一，行政及立法机关基本上是由不同背景及理念的人士出任，加之在现行制度下，行政长官在立法会中没有固定的支持，这对行政主导及施政效率造成不良影响。第二，建制派对政府的支持并非是必然而无条件的。尽管立法会的产生办法让建制派取得超过一半的议席，但由于香港不实行政府由议会产生的议会制，而行政长官又不容许有政党背景，所以实际上建制派的立法议员跟行政长官并非是“政治命运共同体”。④刘兆佳：《一国两制在香港的实践》，香港：商务印书馆（香港）有限公司，2015年，第98页。香港特区政府提出的政府法案并不必然得到建制派政党议员的支持。第三，政府法案往往受到反对派的强烈围剿。泛民主派政党通常是站在香港特区政府的对立面。香港政党无法通过行政长官选举成为相应的执政党，因此政党无需承担组织政府的压力，跟政府唱反调反而成为更好的选择。在建制派不敢过度支持，泛民主派不断阻挠施政的情况下，政府法案欲在香港立法会上获得通过，具有相当难度。

二、香港国家安全立法的文化条件探析

香港国家安全立法需平衡公民权利与国家安全利益之间的关系，可是香港社会却长期存在着过度重视公民权利而轻视国家利益的困境，这种困境的产生与香港社会的价值观念有关。

（一）法治观念

香港的法治观念继承了普通法体系内的基本信念，与内地根植于中国法律与习俗的法治观念形成对比。香港属于普通法系，这个法系内的一些基本信念，也已深深根植于所有沿用普通法的国家或地区的法律体系之内。⑤陈弘毅、张增平、陈文敏、李雪菁合编：《香港法概论》，香港：三联书店（香港）有限公司，2015年，第71页。由于香港的普通法法治自成系统，较难适应国家形象和国家法结构的时代变迁，比起整体国家安全利益，香港社会更惧怕香港国家安全立法会将内地法律间接地引入香港，从而冲击香港的普通法基础。香港特区政府在2003年首次启动香港国家安全立法，并提出《国家安全（立法条文）条例草案》。其中，草案第8A条规定可因本地组织从属于根据中国法律禁止运作的内地组织，进而取缔该本地组织。反对立法的意见即指出该规定等于在香港间接适用中国内地法律。最终该规定由于争议太大而从草案中删除。

（二）自由观念

香港的自由观念得益于香港宽松的监管环境，言论新闻出版等自由更是公民权利。根据《香港基本法》第27条，香港居民享有言论、新闻、出版的自由，结社、集会、示威的自由，组织和参加工会、罢工的权利和自由。香港社会长期将自由视为香港核心价值观念，以致任何法案涉及对自由的限制时，香港社会的反应都特别激烈，香港国家安全立法即是如此。香港特区政府首次启动香港国家安全立法时，香港大学民意研究计划曾做过一个专题项目“基本法第23条公众意见汇编研究计划”。根据该项目的统计结果，在3750份反对《香港基本法》第23条立法内容的意见书中，2369提及的理由都包括认为立法将“损害人权自由”，该反对理由占整体反对理由的比率为66.4%。在这样的情况下，若法案对自由作出限制，必须具有正当理由和证据显示该限制的必要性，否则只会加大立法的阻力。

（三）国家认同观念

“中国人”与“香港人”这两项身份持续稳定地成为香港市民的认同对象，这种身份认同影响香港市民看待国家利益与香港国家安全立法。这两项身份认同实际并不互相排斥，但是现实中却存在着香港市民只认为自己是“香港人”的情况。这种身份认同容易发展成政治分离意识，带着“港独”倾向。根据民意调查，可以概括出近几年来香港国家认同观念的发展趋势。

多数香港市民认同广义上的“中国人”。香港市民认为自己是“中国的香港人”和“香港的中国人”，两者的侧重点有所不同，但是本质上对于国家都有一定的认同，因此将这两类与“中国人”一起定义为广义上的“中国人”。广义上的“中国人”认同比率明显高于“香港人”的认同比率。根据最新的数据，自认为广义上的“中国人”的比率为59.6%，自认为“香港人”的比率为38.8%，认同广义上的“中国人”仍占多数。

“香港人”的身份认同比率波动趋于平稳。香港市民的“香港人”身份认同比率在35%到42%之间波动，趋于平稳。“香港人”意识里不全是文化性质的东西，而是包含一定程度的政治性质。民调中只选择“香港人”的，其本土认同的性质就明显带有了政治性。这种政治性不但妨碍了建立身为中国国民的新身份认同，甚至还容易发展成政治分离意识。①林泉忠：《香港人？中国人？“一国”与“两制”拉锯中的身份认同》，《明报月刊》2007年8月。具有这种身份认同的香港市民并不会自觉拥护国家利益，也不会支持香港国家安全立法。

香港青年的国家认同感低。在认为自己是“香港人”的香港市民中，青年占绝大多数。调查将18—29岁分为一组，将30岁以上分为另外一组，单独观察18—29岁组即青年组的指标，可以发现青年的国家认同感普遍较低。近三年来，在认为自己是“香港人”的香港市民中，青年组占的比率平均在60%以上。由于受到西方教育的影响，香港青年更认同西方资本主义的传统核心价值。今天的香港青年是伴随着香港回归成长起来的“九七一代”，和他们父辈强烈的爱国意识和国家认同感相比，“九七一代”具备更强烈的本土意识。②龙子明：《正确理解香港青年的主流价值和诉求》，《文汇报》2016年6月2日。随着香港青年逐渐走上政治舞台，香港青年这种国民意识危机对于香港国家安全立法将是一大阻力。

三、香港国家安全立法的经济环境分析

整体经济环境低迷是香港首次启动香港国家安全立法失败的重要原因。在香港整体经济平稳增长的情况下，香港特区政府推动香港国家安全立法，来自社会的压力会相对减少。

（一）香港经济的发展现状

纵观香港经济近十年的发展趋势，以2015年为基期计算的实质GDP，除2009年受到2008年全球金融海啸的影响而呈负增长之外，均保持着增长的态势。实质GDP和人均实质GDP增速自2012年逐渐放缓。但是较为普遍的看法是，香港作为一个发达、成熟的经济体，经济增长不可能持续保持较高速度，经济增长放缓是一种必然，是市场规律的体现。香港早已属于高收入经济体，无论是否遭受高收入发展瓶颈，香港的经济增长速度都不会太高。①张玉阁：《十字路口的香港经济》，北京：中国经济出版社，2016年，第67页。香港目前整体经济保持平稳增长，这为重启香港国家安全立法提供良好的经济环境。

具体体现为：第一，劳动市场的失业率保持在较低的水平。近五年来，失业率均在3.2%—3.5%之间小幅波动，呈稳定态势。第二，大部分香港市民对香港特区政府维持经济繁荣的表现也感到满意。根据香港大学民意研究计划2017年12月的调查结果，香港市民的满意率为44%，为近五年来最高。同时，香港市民对香港特区政府整体的满意程度也居于五年来最高位，满意率为39.6%。相比于2003年，整体经济环境已有极大的改善，市民对香港特区政府的不满意进而转化为对立法的抵制的可能性较小。

（二）香港经济的发展前景

香港未来有着无限的发展机遇，经济整体的发展将是稳中有升。诸多的外部机遇不仅使得香港的优势产业继续做大做强，还可以推动香港的产业多元化发展，从而改变目前产业结构相对固化的局面。内地对香港经济的发展影响深远。沪港通、深港通的开展，粤港澳大湾区以及“一带一路”的建设不仅给香港经济带来新机遇与新动能，还拉近了香港与内地之间的距离，有助于香港市民重新看待香港与内地之间的关系。例如在贸易业上，无论是商品贸易还是服务贸易，香港与内地一直保持着密切的贸易关系；在金融业上，香港作为一个国际金融中心，是通往庞大的亚洲及内地市场的门户，有利于内地企业走向区内及全球市场的平台。放眼未来，内地仍将是香港经济发展的最大、最重要的影响因素。

四、整体环境对香港国家安全立法的影响

香港的政治生态对于香港国家安全立法具有直接的影响，文化价值观念与经济整体状况则是间接地作用于香港国家安全立法。

（一）香港政治生态是香港国家安全立法的关键条件

香港政治生态对立法通过与否的决定性影响。建制派政党在本届也即是第六届香港立法会中占据多数席，并且多数建制派已表明落实《香港基本法》第23条立法具有必要性。第六届香港立法会总共具有70个立法会议席。其中，建制派政党包括民建联等取得了33个立法会议席，泛民主派政党包括民主党等取得了19个立法会议席，本土派政党热血公民取得了1个立法会议席。在立法会未进行补选之前，建制派政党相比其他党派政党在立法会更具有议席优势。经民联副主席同时也是立法会议员林健锋表示，23条在十四年前立法不成，间接造成今日“港独”蔓延的乱局。如今，23条立法比起当年更有实际需要。②林健锋：《让维护国家安全有法可依》，《大公报》2017年11月29日。自由党与工联会立法会议员同样认为立法具有必要性。③《各界促廿三条尽快立法》，《文汇报》2017年6月21日；《促尽快开展工作适时立法廿三条》，《文汇报》2017年11月17日。由此可见，虽然建制派政党不必然就会支持香港特区政府，但是在香港国家安全立法问题上，目前多数建制派政党与政府的意见是统一的，这将有助于香港特区政府推动立法工作。

香港政治生态对法案进程所产生的可能障碍。泛民主派政党认为《香港基本法》第23条目前并不具有立法的迫切性，倘若泛民主派坚决反对立法，可能采取“恶意拉布”的形式延迟或阻挠其反对的法案获得通过。在民主党2017—2018年度施政报告及财政预算案建议中，民主党明确表示，保障言论、表达及新闻自由，维护核心价值。在未落实普选前，反对为《香港基本法》第23条立法。①香港民主党主页，《民主党2017-18年度施政报告及财政预算案建议（重启政改香港重新出发）》，http://www.dphk.org/index.php route=news/news/detail&id=2041，最后访问日期：2017年1月22日。公民党也表示，看不到现时本港有环境及迫切性为23条立法。②《23条未立法李飞：不良影响有目共睹》，《成报》2017年11月17日。可以看出，主要的泛民主派政党依旧认为香港国家安全立法当前不具有迫切性。而且近年来，泛民主派立法会议员常用拉布策略阻止相关议案的通过。恶意拉布的手段从最初的不停发言，提出大量修正案，到现在演化成滥用《立法会议事规则》规定的立法程序，包括清点法定人数甚至导致流会，提出中止待续议案或者休会待续议案，有逐渐恶化的趋势。在《立法会议事规则》未针对“恶意拉布”作出规制之前，不排除泛民主派以拉布的形式阻挠法案通过。

本土派政党基于政党本身的利益诉求，在香港国家安全立法议题上，本土派政党不可能与香港特区政府达成共识。本土派政党可能寻求与泛民主派的合作，通过立法会外的途径反对立法。虽然泛民主派与本土派的政治主张并不一致，但是在面对香港国家安全立法时，两者的基本立场是一致的。本土派与泛民主派甚至可能通过立法会外的途径，煽动市民参与集会游行，扩大社会影响，从而对建制派施压，意图使得建制派内部分裂，就像2003年的“七一游行”使得自由党临阵转变立场一样。

（二）香港文化价值观念对香港国家安全立法的间接影响

香港社会将法治与自由视为香港核心价值观念，进而对香港国家安全立法具有抵触的心理，认为立法将损害香港的法治与自由。但应该注意的是，《香港基本法》第23条授权香港特区的立法机关对相关危害国家安全的行为予以界定和禁制。这保证香港维持原有的法律制度，也保证内地法律不在香港直接实施，《香港基本法》第23条立法并无损害香港的法治。反而，《香港基本法》第23条对危害国家安全行为进行立法，可以维护社会秩序的稳定，进而维护香港的法治。而且自由也不是毫无边界的，基于特定的目的，通过法律的明确规定，可在必要的范围内做出限制。由此可见，在推动立法时应更多地从这些方面进行疏导。

（三）香港经济环境构成香港国家安全立法的间接基础

香港目前整体经济平稳增长且未来发展态势良好，有助于香港特区政府推动香港国家安全立法。在经济萧条带来民生困顿的情况下，香港社会对于经济的不满容易转化成对香港特区政府的不满，进而演变成反对香港特区政府提出的立法议题。而且在政治斗争弥漫的氛围下，不少突出的经济和民生问题都会迅速被反对派转化为高度政治化的问题，并上升为特区管治的合法性和香港政治的认受性的质疑。③刘兆佳：《回归后的香港政治》，香港：商务印书馆（香港）有限公司，2013年，第257页。而就当下的经济环境而言，香港经济的现状及发展态势良好，与2003年相比已有着极大的改善。在经济稳定增长的情况下，香港市民对于现时经济环境的满意程度较高，对香港特区政府维持经济繁荣程度的表现也相对肯定。香港特区政府此时重新启动香港国家安全立法，来自社会的阻力会相对较小，立法会议员因民意的压力而临阵改变立场的可能性也较小。

五、香港特区重启国家安全立法的具体对策

重启国家安全立法的任务十分艰巨，香港应该采取相应的措施积极应对。

（一）扩大“爱国爱港”阵线

加强与“爱国爱港”政党的合作。香港特区政府应当继续加强与“爱国爱港”政党的合作，扩大合作的广度和深度。目前建制派政党在香港第六届立法会中拥有33个立法会议席。按照立法会目前议席的分布，建制派依旧是占据多数议席，只要建制派政党内部所持的立场一致，不产生分裂，那么法案在建制派的支持下仍是有望在立法会获得半数票的通过。鉴于建制派政党与香港特区政府并非是“政治命运共同体”，香港特区政府应该加强与建制派政党的合作。目前，部分建制派政党立法会议员已加入到香港特区行政会议中，担任行政会议的非官守议员，以协调行政与立法之间的关系。未来，香港可在行政会议之外探索更多的合作方式，形成香港特区政府与“爱国爱港”政党之间的良好互动。

吸收泛民主派的合理主张。尽可能地争取泛民主派的支持。泛民主派中仍然有可以争取的力量，即温和泛民主派，香港特区政府在争取温和泛民主派的支持上应当发挥重要作用。一方面，泛民主派的部分成员的赞成态度将增加法案通过的可能性。另一方面，尽量避免因建制派的临阵改变立场而带来的“立法流产”问题。如果草案粗疏模糊，违反人权自由，则拒绝为23条立法，也难以让立法会议员投出赞成一票。泛民主派本身并不一定是反对香港国家安全立法，而是对香港国家安全立法的推行方式及立法技术较为挑剔。因此，香港特区政府在立法技术及立法的咨询中应当加强与泛民主派的沟通及对其意见的回应。

（二）尊重香港法治观念

要求香港重启香港国家安全立法时，需遵从一套严谨和经过认可的立法程序，在立法的过程中充分咨询公众的意见。香港社会重视法治精神，香港国家安全立法在推行的过程中应符合香港普通法系下的立法程序。香港特区政府如果继续以蓝纸草案的形式提出立法，在不充分咨询公众意见的情况下，制定的法律将使得公众难以接受，这样的立法程序存在着瑕疵。重启立法时，香港特区政府宜采用白纸草案的形式。白纸草案旨在咨询社会大众对草案条文的意见，从白纸到蓝纸之间，草案内容上的修改是不受限制的。①陈弘毅：《一国两制下香港的法治探索》，香港：中华书局（香港）有限公司，2010年，第185页。通过白纸草案，香港特区政府不仅遵从普通法系下的立法程序，还可最大限度回应民意，澄清香港国家安全立法与香港法治之间的关系。

（三）强调公民维护国家安全的义务

香港特区政府在向公众宣传解读香港国家安全立法时，除了阐明自由具有边界之外，还应重点强调，香港居民具有义务维护国家安全。香港社会尤为重视自由价值，这导致香港国家安全立法时，公众大多只关注到自由等权利保障，而忽略了维护国家安全的义务。由此香港特区政府在向公众解读香港国家安全立法时，首先应清晰化自由是具有边界的这一概念。自由从来都不是毫无边界的，自由需要受到一定的限制。其次香港特区政府应表明维护国家安全不仅只是香港特区政府宪制上的义务，也是香港居民的义务。香港居民作为中国公民具有维护国家主权、统一和领土完整的义务，只是具体规定由香港特区政府自行立法。在新时期下，公民同样具有维护国家安全的义务。

（四）提升国家认同观念

重视国家语境下的公民参与。在推行香港国家安全立法的过程中，应重视国家语境下的公民参与。《香港基本法》第23条在本质上属于我国宪法中“国家—公民”这一关系的规范表达，强调国家统一与公民责任。在推行第23条立法时，香港特区政府忽视了公民的主体地位，将之作为被动的受者，不但未能激发香港中国公民对公民身份的认同，而且导致公民与国家间的隔阂。②邹平学等著：《香港基本法实践问题研究》，北京：社会科学文献出版社，2014年，第648页。在重启香港国家安全立法时，香港特区政府应该从香港中国公民身份与国家之间的关系以及公民的权利责任两方面，向公众宣传解读立法，提高公众对于中国公民身份的认同，使其作为公民进而参与到有关国家安全的立法。如果只是片面强调中央与香港之间的关系，《香港基本法》第23条立法是中央对香港的授权以及香港特区政府的责任，忽略香港中国公民在其中的角色，那么将加剧香港社会与内地的隔离，不利于立法工作的实施。

发挥国民教育的积极作用。稳步推进国民教育，通过国民教育提升社会的国家认同观念，为立法创造有利的条件。对于一个国家认同感薄弱的人来说，他不会认识到国民教育所承担的重要角色，更不会认同国民教育所具有的深刻内涵。这种影响在香港近年来的发展中表现得尤其明显。香港青年的国家认同观念不强，青年一代对祖国缺少感知甚至是无理由的疏离，一旦发生任何问题就归因于政治因素和内地与香港的对立。因此，稳步推进国民教育，从国民教育中培养国家对国家的归属感，从香港利益延伸至对国家利益的关注，进而明确国家利益与香港利益忧戚相关。

（五）把握新发展机遇

香港目前的经济保持着平稳增长的趋势，未来仍有着无限的发展机遇，香港特区政府应把握住这些发展机遇，为香港国家安全立法营造良好的经济环境。香港目前是以服务业为主的经济体系。服务业的发展促进了香港经济的发展，但却导致了香港经济整体的产业结构相对较为固化。香港的产业结构固化不等于未来要限制服务业发展转而发展其他产业，而是提议未来香港在发展服务业的同时应该培育新的经济增长点，倡导产业结构多元化。香港特区政府应把握发展机遇，在提升国际金融中心、贸易中心以及物流运输中心的地位的同时，培养新的竞争优势。