香港特别行政区政府解读 《香港基本法》的实证研究

［摘 要］ 香港特别行政区政府在立法会质询活动中存在着解释《基本法》的空间，中央与香港特别行政区关系日渐成为香港立法会质询活动的焦点，也扩展了《基本法》实践的领域。香港特区政府在援用《基本法》答复相关质询时充分尊重《基本法》文本，维护《基本法》解释体制，反对挑战《基本法》的行为。在实践中，特区政府对《基本法》的解读包括：对具体条款的内涵进行解读与定性；认定相关事件或者具体行为符合《基本法》；对重要的立法工作和法律实施情况进行说明；对具体工作进行说明，避免误解。实践表明，特区政府的解读对于准确理解和实施《基本法》具有重要意义。

［关键词］ 香港立法会 质询 香港特区政府 香港基本法

［基金项目］ 教育部人文社会科学研究青年基金项目“全国人大及其常委会工作实践中的合宪性确认机制研究”（22YJC820038）

［作者简介］ 邢斌文，吉林大学法学院副教授，法学博士（长春 130012）

［DOI编号］ 10.13761/j.cnki.cn23-1073/c.2023.03.008

自香港回归二十五年来，“一国两制”在香港以《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（简称《香港基本法》，以下简称《基本法》）为依托得到了成功的实践，围绕着《基本法》的实施与解释问题，“一国”框架下“两制”的和谐相处仍然需要不断磨合。陈弘毅教授指出：“一国两制”中“两制”的差异主要已经不是经济上的差异，而是政治体制和政治文化上的差异［1］。从实践来看，《基本法》的解释时刻牵动着中央与香港特别行政区的关系，也成为香港基本法实施的核心议题之一。但也有学者指出，大陆法系和普通法系背后存在的方法论隔阂造成了基本法的两个解释者之间的困难，使得《基本法》的解释往往被过度政治化［2］。维护《宪法》和《基本法》共同构成的香港特别行政区宪制基础，正确理解和实施《基本法》，就显得愈加重要。香港特别行政区政府（以下简称“香港特区政府”或“特区政府”）在实施《基本法》问题上扮演着重要的角色。一方面，行政长官领导下的香港特区政府既要依据《基本法》坚决维护“一国”的基础，也要充分落实“两制”下香港的高度自治，必须要协调好两者的关系；另一方面，“人大释法”与“香港终审法院释法”都对香港特别行政区政府产生法律拘束力，在服从两者的前提下，香港特区政府必须恰当理解《基本法》并实施《基本法》，依法稳妥处理中央与香港特别行政区的关系。基于此，本文试图回答的问题是：香港特区政府在处理中央与特别行政区关系时，是如何理解《基本法》、并根据《基本法》处理相关问题的。

准确寻找香港特区政府解读《基本法》的线索和素材是本研究展开的基础和关键。笔者计划根据香港立法会会议记录，从香港特区政府对立法会议员质询的答复中寻找素材。香港立法会会议记录的充分公开使得本研究成为可能。已经有研究表明，中央与特区关系和政制改革问题是香港立法会内建制派和反对派最大的争论焦点［3］。在实践中，立法会议员会基于不同政治立场向政府提出质询，香港特区政府各部门需要经常性地援用《基本法》并对特定问题作出回应、表明观点。虽然立法会议员的质询是由香港特区政府各部门负责人按照质询内容和部门职权的相关性进行答复，但质询的答复并不仅仅代表了政府部门的立场。如有必要，负责答复的部门还会在答复前提前征询律政司等相关部门的意见，最终的答复也是以香港特区政府的名义作出，代表了香港特区政府的意见 香港特别行政区行政长官也会不定期出席立法会答复立法会议员提出的质询，称为“行政长官质询时间”，相关质询以“短问短答”形式进行，但这种问答不属于《香港立法会议事规则》中所规定的口头与书面质询。为了方便统计，本文不涉及立法会议员向行政长官提出的质询。 。

一、香港特别行政区政府在立法会质询活动中解读《基本法》的空间

本文并无意在现有的《基本法》解释体制外提出新的制度设计，香港特区政府对《基本法》的解读并不能突破“人大释法”与“终审法院释法”。但不可否认的是，在“人大释法”与“终审法院释法”之间存在着其他形式的解释空间，香港特区政府在实施《基本法》时，不可避免地会对《基本法》的特定条款之内涵作出说明和解释。在立法会的质询活动中，香港特区政府根据《基本法》作出回应更是常事。因此，在回应质询的活动中，存在着香港特区政府解释《基本法》的空间。具体而言，其正当性可以从以下三个方面展开：

第一，行政长官领导下的香港特区政府有权在职权范围内对《基本法》的内涵作出说明。在普通法系，虽然司法机关掌握法律解释权，但并不否认行政机关在执行法律过程中对法律的解释职权。在美国，有学者就认为宪法赋予了联邦总统广泛的行政权力，这些权力需要法律解释，因而间接授权总统解释法律，包括解释宪法。但是，这些解释权需要受到国会和法院的限制［4］。根据《基本法》第四十八条和第六十二条，行政长官“负责执行本法和依照本法适用于香港特别行政区的其他法律”，香港特区政府“制定并执行政策”，“管理各项行政事务”。香港特区政府在履行上述职权的过程中，当然会涉及对《基本法》的内涵进行解释、说明。在遵守全国人大常委会和特别行政区终审法院对《基本法》解释的前提下，《基本法》仍然具有解释的空间，香港特区政府在实施《基本法》过程中对《基本法》条款的理解和把握，就显得十分重要。另外，根据以往解释《基本法》的实践，行政长官亦可以向中央提出解释《基本法》的建议，在提出建议之前，特区政府如何理解《基本法》，并判断解释《基本法》的必要性，就成为影响《基本法》解释程序启动的关键因素。

第二，答复立法会质询是香港特区政府解读《基本法》的重要途径。有英国学者指出，议会的质询“意味着可将政府公开加以批评，以及要求政府解释理由和为自己的正当性辩护”，是“对政府各部门及其大臣的重要规训手段”［5］351-352。政府答复立法机关质询的过程，既是接受立法机关监督的过程，也是政府对相关行为、政策作出理由說明和展示法律依据的过程。根据《基本法》，香港立法会有权“对政府的工作提出质询”（第六十二条），政府有“答复立法会议员的质询”的职责（第七十三条）。《香港立法会议事规则》E部“向政府提出的质询”详细规定了立法会议员向政府提出口头质询和书面质询的程序［6］。根据上述规则，每位香港立法会议员可在任何一次会议提出口头或书面质询，但每个会期的首次会议、选举立法会主席的会议，以及行政长官就政府政策向立法会发言的会议除外。每次会议可提出的质询不得多于22项，但不包括获立法会主席批准就急切事项提出的质询。质询由获委派的官员以口头或书面形式作答。除急切质询外，议员提出的其他质询必须经过“质询预告”，须不迟于政府需要答复该质询的会议日期前4—7整天送交立法会秘书办事处。这也使香港特区政府有时间研究答复质询的方案。

从实践来看，质询是香港立法会监督香港特区政府的重要手段。据笔者观察，近年来每年立法会议员都会提出700件以上的质询，质询的议题广泛，从抽象的政策制定到具体的民生事件，无所不包。其中，直接涉及《基本法》问题的质询亦不在少数，有关议题直接涉及香港的宪制秩序，例如香港市民的基本权利保障、立法会议员功能界别选举改革、公权力行为的合法性依据、终审法院重要裁决的执行问题等。而中央和特别行政区关系是质询活动中的重要话题，政府在答复相关质询时不可避免地援用《基本法》乃至《中华人民共和国宪法》作为政府决策和施政的依据，并对《基本法》特定条款的内涵、实施情况作出说明。相比于“人大释法”与“终审法院释法”，政府的这种“解释”虽然没有法定效力，但仍然具有特定的价值，包括推动《基本法》具体条款的实施和“人大释法”与“终审法院释法”的落实，明确特别行政区政府的有关行为和决定在《基本法》上的依据进而强调其合法性，在涉及《基本法》重大和关键问题上宣示特区政府的立场，等等。下文将会详细论述。

第三，香港特区政府与立法会之间的对抗使质询活动成为政治势力交锋的重要平台，这也要求香港特区政府必须从《基本法》中寻求资源，妥善应对质询中的政治辩论。有学者指出，立法会宽松的质询提起条件带来的就是质询权被滥用［7］139，香港立法会权力扩张的途径之一就是滥用质询权，建制派和反对派都提出了大量的质询案，使政府疲于应付，在应对质询上耗费精力［8］90。即便如此，我们仍然无法否定质询制度的价值和正当性。英国宪法学家詹宁斯认识到，政府应对议会质询存在不利的方面，例如“要占去文官们很多的时间”，“经常的质询会挫伤各部的主动性”，但他也指出：“为了防止较小的压迫——就个人来说常常是很大的压迫，质询过程的价值是无限之高的”［9］124。在与立法会的互动之中，香港特区政府就必须不断地在答复质询时对相关重要的话题进行说明，从《基本法》中寻求资源来应对各种政治压力，并力图通过解释和说明《基本法》的相关条款消除相关误解，获得更多立法会议员的支持。香港特区政府在答复质询时曾表示：“期待在与立法会积极建立互信的基础上，能够与议员有更紧密的沟通互动，解释政府的施政理念，争取议员支持政府政策，亦期望得到议员的正面响应。”［10］8370可见，香港特区政府在答复质询时对《基本法》进行说明，是必要的行为。

二、相关质询的焦点与特区政府答复质询的基本立场及策略

围绕着中央与香港特别行政区关系问题，香港立法会议员提出了大量的质询，既涉及宏观的政策问题，也包括具体的工作和个案。一些立法会议员有时会直接针对《基本法》的解释、修改问题向政府提出质询。本部分将根据立法会会议记录，围绕质询实践，具体分析以下三个问题：第一，相关质询的主要议题与焦点；第二，香港特区政府应对相关质询的基本立场；第三，香港特区政府答复质询时的回避策略。

（一）相关质询的议题与焦点

根据香港立法会网站公布的立法会会议记录，可以充分观察到质询活动的具体内容。从第一届香港立法会至第六届香港立法会（截至2021年10月底会期结束），中央与香港关系一直是立法会质询的重要主题之一。经笔者人工筛选，涉及中央与香港关系问题且特区政府在答复时实质援用《基本法》的质询一共有163项。需要说明的是，一些质询的内容虽然涉及中央与香港特别行政区关系，但政府在答复质询时并未援用《基本法》，或者只是将《基本法》条文作为依据简单提及 1999年6月26日全国人大常委会对《香港基本法》第二十二条第四款和第二十四条第二款第（三）项作出解释后，仍然有立法会议员经常就内地发放“单程证”具体事项、内地孕妇赴港分娩、内地居民通过与香港居民“假结婚”获得居留权等问题提出质询。答复这些质询时，政府可能不会援用《基本法》条款，即便援用《基本法》和全国人大常委会的相关解释，也仅仅是简单提及。因此，除特别强调《基本法》因素的质询外，本类质询不再纳入本文统计。 ，这些质询并未被统计在内。从总的趋势来看，此类质询的数量逐渐增长，立法会质询的主题越来越多地涉及中央与香港关系，而香港特区政府也越来越多地援用《基本法》答复相关质询。前六届立法会议员提出的163项相关质询中有39项由建制派议员提出，其余则由反对派议员提出，这更加凸显了反对派议员与政府通过质询活动进行对抗的政治色彩。

从质询的内容来看，上述质询涉及多个议题，包括特区选举与政改、特定立法问题、涉外关系（包含相关国际条约在香港的实施问题）、中央政府权限、驻军活动的合法性、公务员的政治立场、《基本法》在香港的普及、“一地兩检”的合法性问题等。这些议题都为观察中央与香港特别行政区关系的实践样态提供了线索。在质询活动中，《基本法》中的特定条款被多次提及，如第二十二条、第二十三条，也有一些宪法性议题被经常性讨论，如“爱国爱港”的标准、“五十年不变”的具体含义、香港政改的法律依据、《宪法》与《香港基本法》的关系、中央驻港机构的权力界限等，这些质询和答复都紧紧围绕着《基本法》的文本展开，使得质询活动更具有阐释基本法内涵的功能。

另外，香港特区政府也会在答复质询时针对一些个案和具体的工作流程进行说明。这些质询未必涉及《基本法》的解释，但对于准确理解《基本法》、推进《基本法》的实施具有重要意义。例如香港特区政府在答复质询时对内地法院审判在香港发生的刑事案件进行说明，声明“共同刑事司法管辖权的惯常做法没有抵触《基本法》或‘一国两制原则”［11］1090，有助于避免香港社会对正常执法活动的误解。针对香港公众甚至公务员不熟悉《基本法》的问题，一些建制派议员在质询中要求政府加强《基本法》的宣传和推广工作［12］1973-1977，这些质询对于《基本法》的实施也具有积极意义。一些议员在质询中提出的某些具体工作安排问题则直接涉及到了《基本法》的文本理解与执行问题。例如，根据《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉英文本的决定》，《基本法》“英文本中的用语的含义如果有与中文本有出入的，以中文本为准”。在1999年，有议员在质询中针对上述规定询问政府：“有否研究主审涉及解释《基本法》含义的案件的法官是否须具备能理解及分析《基本法》中文本的语文能力，以便掌握《基本法》条文的真正含义”。香港特区政府答复称：“并未有案件涉及《基本法》的中英文文本用语意义出现差异的情况”，今后如有需要可以“尽量安排一位通晓中英双语的法官聆讯该案”［13］5207。

总体来看，对立法会质询涉及的议题广泛，且具有较强的时效性与灵活性，《基本法》成为了议员提出质询和政府答复质询的重要依据。在质询活动中，《基本法》的文本与特定事项结合，使《基本法》具备了解释空间与解释的可能。

（二）香港特区政府解读《基本法》的基本立场

议会质询是“政治辩论的一部分”［5］351-352，香港特区政府在答复质询、特别是涉及对《基本法》重要条款作出解读和对重大政治问题作出表态时，必须要坚持基本的立场，确保政府态度和重大政策的一贯性。同时，立法会议员基于不同的政治立场和目的，可能会滥用议事规则，提出各种刁钻甚至是具有挑衅性的质询。对于这些质询，香港特区政府在答复时也必须利用《香港立法会议事规则》，回避一些质询中可能存在的“陷阱”，避免因答复不当导致更多的麻烦。在梳理香港特区政府解读《基本法》的具体实践前，应当首先观察香港特区政府解读《基本法》的基本立场和具体策略。香港特区政府在质询时援用《基本法》的基本立场可以概括为以下三点：

第一，充分尊重《基本法》文本。在立法会质询活动中，个别议员出于不同的政治目的，往往会曲解《基本法》的立法原意，夸大《基本法》中的不确定法律概念解释的必要性，提出修改甚至“检讨”《基本法》。特区政府在质询中解读和解释《基本法》的基本立场就是维护《基本法》的权威性和严肃性，进而将《基本法》作为政治辩论中有力的依据和重要的话语资源。具体而言包括两个方面：

一方面，反复声明《基本法》主体条文无须修改，维护《基本法》文本的严肃性与稳定性。对个别议员提出研究修改《基本法》修改程序的质询，特区政府一再强调“特区政府的一贯立场是不能轻言修改《基本法》”［14］4925，“《基本法》实施以来运作良好……无须修改”［15］9691。2018年在回应反对派议员“一地两检”是否符合《基本法》及相关工作安排时，特区政府又一次声明：“《基本法》是在香港贯彻落实‘一国两制方针政策、维护香港长期繁荣稳定的法律保障，具有庄严地位，不应轻言修改”，“特区政府与中央有关部门经详细研究后，认为建议采用的‘三步走方案，是修改《基本法》以外可以妥善处理‘一地两检事宜的方案”［16］3753。

另一方面，慎重回应要求解释《基本法》的建议。特区政府并不否认《基本法》存在解释的空间，指出“正如所有宪制性文件一样，《基本法》只能列出概括的原则，而细节则透过本地法律而实施”［17］4503。但特区政府对启动《基本法》解释程序也相当谨慎，在实践中努力寻求“《基本法》的异常情况可以在不寻求全国人大常委会释法的情况下得到解决”［17］4503的方案。

第二，坚决维护《基本法》的解释体制，并在《基本法》的立法原意问题上与中央保持一致。一方面，理顺“人大释法”与“终审法院释法”的关系。面对个别议员提出“人大释法”凌驾于“法院解释权”之上的质疑，特区政府指出：“人大常委会才拥有对《基本法》的解释权。在审理案件时，终审法院可对《基本法》条文作解释，而香港的法院一般可就香港自治范围内的事情作出裁决。但最终的解释权还是归人大常委会所有”［18］5782。对个别议员担心全国人大常委会可能“随便解释基本法”，特区政府亦答复称：“人大常委会行使宪法和《基本法》赋予的权力，对《基本法》有关条文进行解释，是完全合法合宪的”，并引用时任全国人大常委会香港特别行政区基本法委员会主任乔晓阳同志的讲话，声明全国人大常委会“行使对《基本法》的解释权，历来十分审慎，非常严肃、认真，不到万不得已不会轻易行使”［19］4419。另一方面，在理解《基本法》立法原意问题上，与中央保持一致。香港特区政府曾明确回应：“政府不知悉有任何其他《基本法》条文，是政府的现行理解与其原先的理解有所分别，或该等条文的字面解释有违立法原意的；政府不知悉有任何其他《基本法》条文，是政府的理解与中央人民政府的理解有所分别的。”［17］4503

第三，明确反对挑战《基本法》的行为。在答复质询时，特区政府会明确表示反对挑战《基本法》的严重行为，维护以《宪法》和《基本法》为基础的香港宪制秩序。特区政府一再强调：“一如所有涉及违反《基本法》或可能构成刑事罪行的行为，律政司会密切关注事件，并与相关执法部门保持紧密联系，在有需要时特区政府会采取合适的行动。”［20］5404针对香港政制改革问题和全国人大常委会2014年通过“831决定”，香港特区政府也强调：“行政长官普选办法必须严格按照《基本法》和全国人大常委会的《决定》去制订。任何不符合《基本法》和全国人大常委会《决定》的建议，或坚持全国人大常委会撤回《决定》都是不切实际的。”［21］3075

香港特区政府坚持上述基本立场，使《基本法》在香港立法會质询活动中的地位和作用越发凸显。香港特区政府在重大问题上严格遵照《基本法》，与中央保持一致，也有力地维护了《基本法》的权威，确保香港政府能够准确、慎重地理解《基本法》的立法原意。

（三）香港特区政府答复质询时的回避策略

除了坚持上述立场外，特区政府在答复质询时，也会依据《立法会议事规则》，回避一些问题。《香港立法会议事规则》E部第25条（1）列举了若干项对质询内容的限制规定，包括：不得包括人名或任何并非为令质询清晰而绝对必需的陈述；不得包含提出质询的议员所不拟提供根据的陈述、不得包含议论、推论、意见、指摘或绰号，亦不得使用偏颇、讽刺或冒犯性的措辞；不得包含多项独立质询，或是过于复杂，以致不能够合理地作为单独一项质询来回答；不得寻求本身属机密性质事宜的数据；不得论及法庭的判决，所用措辞亦不得有相当可能会妨害在法庭待决的案件；不得为求取见解、解决抽象法律问题或解答假设论题而提出质询；不得询问报章所刊载，或私营机构或私人所作的声明是否正确；不得要求提供可取览的文件或普通参考材料所载的数据；在同一会期内，不得再次提出已获全面答复的质询，等等。从实践来看，部分议员在提出质询时并未严格遵守上述议事规则，例如就假设性问题、抽象法律问题，根据未经验证的媒体报道或者个案提出质询，香港特区政府在质询中则会积极根据《香港立法会议事规则》答复相关质询。采取的策略包括：拒绝回答质询中的假设性问题或抽象的法律问题，“不会就假设性的情况在质询环节作出评论”［22］1390；不会对具体个案、媒体报道或者个人言论作出评论，“不会评论一些没有事实根据的揣测或报道”［23］2321；拒绝回答涉密问题及不宜公开讨论的问题，例如“防务活动的具体资料属军事机密，不便公开”［24］662；不公开评论与中央沟通的细节，例如特区政府曾一再表示：“我们一贯的立场是不会公开评论特区政府与中央的沟通。”［25］1993

中央与香港特区关系日益成为香港立法会质询活动中的热点议题，而围绕着选举与政改、相关本地立法、中央政府权限等实践中的焦点问题，特区政府与立法会议员通过质询活动进行了频繁而多样的交流乃至辩论。特区政府拥护《基本法》文本、维护《基本法》解释体制、反对违反《基本法》行为的基本立场和回避相关争议的策略，为特区政府围绕具体问题解读《基本法》的具体含义确定了正確的方向和坚实的基础。

三、香港特区政府解读《基本法》的主要类型与内容

由于质询具有灵活性、时效性和具体性的特点，立法会议员可以结合中央与香港特区互动的最新实践向政府提出质询，因此，政府在答复质询时对《基本法》解读的类型与内容也是丰富多样的。根据实践，可以根据目的与内容的不同，对特区政府解读《基本法》的行为进行简单的类型化。在质询活动的实践中，特区政府解读《基本法》的方法、深度会根据不同的议题而变化，具体而言包括四种类型：第一，对《基本法》中具体条款的内涵进行解读与定性；第二，认定相关事件或者具体行为符合《基本法》；第三，对重要的立法工作和法律实施情况进行说明；第四，对具体工作进行说明，避免误解。

（一）对《基本法》中具体概念的内涵进行解读与定性

在答复质询时对《基本法》中具体条款的内涵进行说明和定性，是特区政府解读《基本法》最为典型、也是最接近法律解释的一种实践。在全国人大常委会和终审法院没有作出正式解释的情况下，特区政府对于《基本法》特定条款和关键概念的解读就具有了重要意义。特区政府在质询活动中结合自身法定职权，有针对性地对相关概念进行解读，既不用启动《基本法》解释程序，也不必考虑相关争议是否具有可诉性，这些解读是《基本法》正式解释的重要补充，具体来说，包括以下六例：

第一，对《基本法》第二十三条中“外国的政治性组织或团体”的内涵进行说明。2000年4月，有议员就《基本法》第二十三条的国家安全本地立法工作提出质询，提问《基本法》第二十三条中的“外国的政治性组织或团体”是否包括台湾及澳门特别行政区的政治性组织或团体。特区政府答复称：“台湾及澳门均为中国的一部分，因此，我们的理解是，《基本法》第二十三条所指的‘外国的政治性组织或团体并不包括上述两地的政治性组织或团体。”［26］4192当然，这种字面解释较为简单，留给政府解读的空间十分有限。

第二，对《基本法》第五十条中的“重要法案”的内涵作出解释。2010年特区政府向立法会提交《2012年行政长官及立法会产生办法建议方案》进行表决，事涉香港政制改革。在表决前，曾有反对派议员在质询中提出：“政府有否评估该等议案一旦被否决，行政长官是否需要引咎辞职或根据《基本法》第五十条解散立法会。”特区政府强调：“会继续积极争取立法会议员的支持通过方案，使政制不要再次原地踏步。无论方案最终是否获得立法会通过，我们相信市民会认同行政长官及特区政府在推动民主向前所付出的努力。”同时，对《基本法》第五十条 《香港基本法》第五十条第一款规定：香港特别行政区行政长官如拒绝签署立法会再次通过的法案或立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或其他重要法案，经协商仍不能取得一致意见，行政长官可解散立法会。 中的“重要法案”进行了限定：

特区政府一贯的立场是《基本法》第五十条内有关“重要法案”的概念，只适用于本地法例。修改行政长官和立法会两个产生办法，性质上是修改《基本法》附件一及附件二的规定，属宪制安排，并非修改本地法例。选举制度的修改在经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意后，仍须经人大常委会批准或备案，有关修改才会获赋予立法效力。换言之，《基本法》第五十条并无授权行政长官因政制方案不获通过而解散立法会。［27］6343

第三，对《基本法》附件一第七条所指的“立法会全体议员”作出解释。由于立法会人数发生变化（由六十人变为七十人），2014年，曾有反对派议员质询特区政府对《基本法》附件一和附件二中“全体议员”一词的解释 根据《基本法》附件一第七条，二○○七年以后各任行政长官的产生办法如需修改，必须经由立法会全体议员三分之二多数通过，并经行政长官同意，再报全国人民代表大会常务委员会批准。 。事涉2016年特首选举办法的表决问题，特区政府在答复中对这一问题进行了详细说明：

特区政府认为，《基本法》附件一第七条所指的“立法会全体议员”应是指全部认可议员，此基础不受个别议员出缺影响。……根据《基本法》附件二第一条第一款的规定，就当时全体六十名立法会议员人数而言，“全体议员三分之二”应指四十名议员；否则在极端情况下，例如出现稍具规模的议员出缺情况，使议会只剩下较少数议员时，这些少数议员便可行使所有立法会的权力。这种情况并不合理，且有违订定议会会议法定人数其中一个重要目的：就是防止议会的决定可由少数议员把持，以至议会的决定未能获得应有和适当的尊重。因此，我们认为以今届立法会全体议员共七十位而言，《基本法》附件一第七条所指“须经立法会全体议员三分之二多数通过”有关行政长官产生办法的修正案，是指必须得到立法会最少47名议员支持通过。［28］94

第四，对《基本法》第五条中“五十年不变”的含义作出说明。个别反对派议员曾要求特区政府说明2047年后的制度安排问题。特区政府在答复质询时大篇幅地引用了时任全国人大常委会委员长张德江同志2016年4月访港时关于“一国两制”的论述，并清晰指出：

香港特别行政区是国家不可分离的部分，这个事实是没有时限的。国家对香港的主权在回归五十年后不会变，国家对香港的基本方针政策亦不会在回归五十年后改变，因此并不存在《基本法》在二○四七年后失效的问题。至于《基本法》第五条指“香港特别行政区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变”，这主要是为了明确肯定保持香港原有的资本主义制度和生活方式，而不是为了订定一个限期。［29］1744

第五，根据《基本法》对相关重要的问题，特别是政改问题进行定性。这些定性表达了特区政府拥护《基本法》和“一国两制”的鲜明立场。例如，在2017年特区政府答复关于香港特首选举问题的质询时，特区政府强调：“中央人民政府就行政长官有实质的任命权。中央人民政府有权任命、也有权不任命候任行政长官。从《基本法》的不同条文可以看到，行政长官产生办法并非纯属香港特别行政区根据《基本法》自行管理的事务，中央人民政府就任命行政长官有其宪制角色、权力和责任。”［30］3348在“双普选”问题上，特区政府在答复质询时也表示：

香港能达至普选是始源于《基本法》，而不是根据《公民权利和政治权利国际公约》（《公约》），因为当《公约》于一九七六年被引申至香港时，英国政府已就《公约》作了保留条文，保留不实施《公约》第二十五条（丑）款的权利。在特区成立后，根据一九九七年六月中央政府致联合国秘书长的照会以及《基本法》第三十九条的规定，该项保留在香港特区继续有效。［31］2748

第六，根据《基本法》，对中央文件中的重要概念进行解读。在香港的政治实践中，香港立法会议员会密切关注中央发布的涉港文件，并通过质询活动要求特区政府对相关文件的内容表态。国务院2014年发布的《〈“一国两制”在香港特别行政区的实践〉白皮书》提出了“中央拥有对香港特别行政区的全面管治权”这一表述，党的十九大报告中也提到了这一概念。个别议员通过提出质询，要求特区政府对这一概念的内涵进行解读。特区政府援用《宪法》第三十一条强调了特别行政区的宪法地位和与中央政府的宪法关系，并指出“中央和香港特别行政区的关系已清楚列明于《基本法》内”，通过梳理《基本法》的规定和引用张德江委员长的讲话，答复了质询中的问题［32］1067-1068。

综上，在答复质询时，特区政府能够运用原旨解释、目的解释、历史解释、体系解释等多种解释方法，在坚持“一国两制”基本方针的前提下对《基本法》中的重要条款和概念进行解读，对于《基本法》的顺利实施具有重要作用。

（二）认定相关事件或者行为符合《基本法》

香港立法会经常会出现针对中央有关官员的言论、中央驻港机构的行为是否符合《基本法》的质询。认定相关行为符合《基本法》并作出说明是特区政府的重要任务，在相关说明中，也不可避免地会对《基本法》的相关条款进行解读与说明。除了上文提及的特区政府认定“一地两检”决定符合《基本法》外，还包括：

第一，认定驻港部队相关行为不违反《基本法》。实践中，个别议员在质询中质疑驻港部队行为的合法性。例如，有议员质疑，驻港部队在未经香港特区政府邀请的情况下参与香港社会上的公益活动是否违反《中华人民共和国香港特别行政区驻军法》。特区政府认为，驻港部队主动参与香港社会的公益活动不属于《基本法》第十四条规定的“干涉香港特别行政区的地方事务”，并指出：“《基本法》《驻军法》及香港法例均无要求或限制驻港部队须在取得特区政府批准、向特区政府通报或收到特区政府的邀请后，才可进行公益活动。”［33］2252又例如，有议员质疑驻港部队协助香港民间团体对青少年进行军训属于干涉香港地方事务，特区政府也在答复中声明：“香港驻军树立了优秀形象，获得市民认同、信任和赞赏。我们从没有听闻驻军有违反《基本法》及相关法律的状况。”［34］3999特区政府的有关判断，显然有助于准确理解《基本法》第十四条的立法原意。

第二，对中央有关官员涉港言论作出回应。例如，有反对派议员就国务院港澳办前官员“香港教育事务要接受中央监督”的言论提出质询，要求特区政府明确“根据《基本法》，各决策局局长在特区自行管理事务范围内的工作须否受到中央监督”。特区政府答复称：

《基本法》第十五条列明，中央人民政府依照《基本法》第四章的规定任命香港特别行政区行政长官和行政机关的主要官员。行政长官按照《基本法》第四十八条第五项，提名并报请中央人民政府任命包括各司、局长等主要官员。由此可见，中央人民政府拥有任命香港特别行政区行政长官和主要官员的实质权力。……根据《基本法》第一百三十六条，香港特别行政区政府在原有教育制度的基础上，自行制定有关教育的发展和改进的政策，包括教育体制和管理、教学语言、经费分配、考试制度、学位制度和承认学历等政策。可见《基本法》已清楚订明教育属于特区政府高度自治的政策范畴。……特区政府一向根据《基本法》和我们的教育理念及实际需要去推行教育政策，而在过程中我们欢迎和珍惜各界不同人士给予的意见。但并没有在教育政策方面收过中央的指令和指示。［35］3680

从实践来看，面对个别议员的炒作，特区政府的相关表态不仅有助于维护中央的权威、保障其正常履行法定职权，也有助于进一步厘清中央政府与香港特区权限的划分，丰富了《基本法》的实施经验。

第三，对特区政府自身行为的合法性作出论证与说明。个别立法会议员在质询中质疑特区政府特定行为违反了《基本法》和“港人治港”的原则。特区政府亦会根据《基本法》对此作出回应和解释。例如，有反对派议员在质询中提出：“有否评估，当局要求公务员阅览内地官员在港发表有关政制发展及解释《基本法》条文的文件或演辞，会否影响公务员的政治中立性，以及有否违反‘港人治港的原则”。特区政府答复称：

根据《公务员守则》，所谓政治中立，是指公务员不论本身的政治信念为何，必须对在任的行政长官及政府完全忠诚，并须竭尽所能地履行职务。在履行公职时（包括提供意见、作出决定或采取行动），他们不得受本身的黨派政治联系或党派政治信念所支配或影响。因此，高级公务员传阅……发言稿，以加深理解《基本法》内有关政制发展的条文，与公务员政治中立的原则没有任何抵触，更没有违反“港人治港”原则。［36］3781

特区政府认定具体行为符合《基本法》，虽然并不直接对《基本法》的条款作出解释，但也发挥了厘清《基本法》条款内涵的功能。立法会议员的质询，无论是出于何种目的，都促使特区政府必须重视《基本法》的正当化功能，及时回应社会关切，避免了相关话题被误解或者被不当炒作。

（三）对相关重要立法工作的说明

根据《基本法》对重要的本地立法工作进行说明，是特区政府答复质询时援用《基本法》的重要类型，其中也包含着对《基本法》原则的解读。在制定《国歌条例》、修改《逃犯条例》以及《基本法》第二十三条国家安全本地立法的问题上，立法会议员提出了多项质询，特区政府在相关答复中也对立法的安排、原则和法律的实施问题、特别是相关立法与《基本法》的关系进行了说明。主要包括：

第一，对相关立法工作的安排进行说明。例如，2017年，针对《国歌法》本地立法，香港特区政府在答复相关质询时声明：“待全国人民代表大会常务委员会通过将《国歌法》列入《基本法》附件三的决定后，特区政府便会启动《国歌法》的本地立法工作，透过合适的本地立法，以符合香港特别行政区的宪制及法律制度的方式在香港特别行政区实施，包括兼顾《香港人权法案条例》第十二条的相关条文。”［37］717又例如，香港特区政府在质询中也多次就《基本法》第二十三条规定的国家安全本地立法的计划安排及推进问题进行说明。特区政府多次表态“香港特别行政区有宪制上的责任，根据《基本法》第二十三条为维护国家的安全制订法例”［23］2322。但相关问题复杂曲折，推进难度很大，特区政府在答复质询时不断地谨慎回应相关工作安排。至目前第七届立法会，国家安全本地立法问题仍然备受关注，香港特区政府亦表示会先行修改完善相关本地立法［38］1657-1659。

第二，论证相关立法和决定符合《基本法》。这主要体现在《中華人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》与《基本法》的关系上。2020年5月28日，全国人大通过《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》后，香港立法会议员即就此问题提出质询，特区政府即强调：“国家安全立法属于中央事权，是无可置疑的”，“特区政府坚决维护国家安全、立法刻不容缓”，“《决定》没有修改《基本法》，也没有取代或排斥《基本法》第二十三条的规定。《决定》更说明，‘香港特别行政区应当尽早完成香港《基本法》规定的维护国家安全立法。因此，香港特别行政区仍有尽早完成《基本法》第二十三条规定的立法责任。”［39］5257-5258

全国人大常委会通过《香港国安法》后，香港立法会一些议员就《香港国安法》是否抵触《基本法》问题提出质询。特区政府在答复中强调：

《港区国安法》是全国人大常委会根据《宪法》《基本法》和全国人大《决定》的授权而制定，符合宪法规定和宪法原则，符合“一国两制”方针和香港《基本法》，亦符合全国人大《决定》精神，完善“一国两制”的实施，补充香港特区在法律和制度上维护国家安全的不足之处。全国人大五月二十八日的《决定》和《港区国安法》相辅相成，在维护国家安全的特定领域中，香港特区须履行《港区国安法》的有关规定以维护国家安全的宪制责任。［40］7022

特区政府在对相关重要立法工作进行说明时，对《基本法》具体内涵的解读空间也并不大，但特区政府强调相关立法符合《基本法》，既是一种法律上的判断，也是一种政治立场的表达，对于相关立法的顺利实施具有重要意义。

（四）对具体工作的说明

除了上述几种类型外，特区政府在答复质询中也会对一些具体工作与《基本法》的关系进行说明，或者对与《基本法》紧密相关的概念进行说明，避免误会的出现。例如，对于国务院2014年发布的《〈“一国两制”在香港特别行政区的实践〉白皮书》将香港法官和其他司法人员纳入“港人治港”的主体，有议员在质询中提出“法官和司法人员爱国爱港的要求在法律上如何体现”的问题，特区政府答复称：

法官及司法人员就职时按照《基本法》和《宣誓及声明条例》（香港法例第十一章）宣誓，拥护《基本法》，效忠中华人民共和国香港特别行政区，在法律上已经体现了“爱国爱港”的要求。综观相关部分的上文下理，白皮书这方面的讨论明显只是一种整体表述，而非对法官及司法人员提出新的要求，更遑论干预司法独立。［41］11724

综上所述，特区政府已经在多个层次对《基本法》进行了解读，无论是对具体条款的内涵解读，对具体事件的合法性判断，还是对相关立法或者政治问题的宏观判断，都彰显了香港特区政府在实施《基本法》、维护《基本法》工作中的重要地位。而随着香港问题日益凸显为宪制问题，特区政府在答复质询时，也越发注重引用《宪法》第三十一条和第六十二条、六十七条，强调中央与香港、《宪法》与《基本法》在宪制层面的关联。可以看出，香港特区政府在答复质询时对《基本法》的解读也展现出重要而积极的意义：

首先，特区政府对《基本法》具体条款和概念的实质解释并未侵犯全国人大常委会与香港终审法院的权力，对于某些《基本法》文本理解上的争议，完全可以通过特区政府予以澄清。这有助于及时、迅速地解决《基本法》实践中的争议问题。

其次，个别议员针对中央驻港机构所谓“越权”的无端指责与质疑，需要特区政府及时依据《基本法》进行反驳与澄清，避免反对派继续利用某些事件进行炒作，在香港社会中引起更大的误会，这对于中央驻港机构依法履行职权具有积极意义。

再次，特区政府在质询答复中对重要立法工作进行阐释，表明立场，对法律实施中的具体安排作出说明，是对有关质疑的有力回应，也能够推动相关本地立法的顺利落地与实施。当然，从质询活动中也能看到，特区政府在国家安全本地立法的问题上，受困于反对派的压力，已经无法独立推进立法工作，这更证明了全国人大及其常委会及时介入的必要性。

最后，特区政府答复质询的过程，也是不断阐述中央立场和政策的过程，中央一系列涉港立法、文件都会引发反对派的质询，特区政府在答复质询时对相关立法和文件进行说明、解读，有助于香港各界准确把握和理解相关法律和中央的态度。

四、相关实践的启示与未来挑战的应对

在香港形势日益复杂的情况下，中央和特区政府无疑面临着越来越大的挑战。从上文梳理的香港立法会质询活动就可以看出，虽然质询活动能够体现出香港立法会议员在中央与香港特区关系方面的重大关切，例如香港政制改革问题是建制派与反对派共同关注的问题，通过质询活动，建制派与反对派、特区政府与立法会之间可以就特定问题进行沟通与交流。但反对派议员长期利用质询方式制造对抗，曲解《基本法》，刻意割裂“一国”与“两制”的联系，在个别情况下甚至规避《香港立法会议事规则》，利用媒体报道捕风捉影、恶意炒作，在质询中将中央与香港对立起来，在立法会与特区政府之间制造矛盾和障碍。可以预见的是，中央与香港特区关系在未来仍然会是香港立法会质询活动中的热门话题，反对派会继续利用立法会议事规则，通过质询与政府展开辩论。在尊重《基本法》现行解释体制的前提下，确保《基本法》的正确理解与全面实施是摆在香港特区政府面前的重大任务。从实践来看，应该特别注意以下几个问题：

第一，坚持以爱国者为主体的“港人治港”是确保《基本法》顺利实施的前提，保证特首和政府主要官员“爱国爱港”是重中之重。习近平总书记强调，香港由乱及治的重大转折，再次昭示了一个深刻道理，那就是要确保“一国两制”实践行稳致远，必须始终坚持“爱国者治港”。这是事关国家主权、安全、发展利益，事关香港长期繁荣稳定的大是大非问题［42］。从实践来看，香港立法会中的部分反对派议员往往曲解《基本法》的立法原意，刻意割裂《基本法》中“一国”与“两制”、“中央對香港的全面管治权”与“香港高度自治”的关系，放大两者之间的矛盾乃至人为制造对立，甚至意欲否定《宪法》和《基本法》共同确立的香港宪制秩序。另外，反对派议员也会滥用《议事规则》，甚至故意违反《议事规则》，干扰建制派议员提出质询和政府的答复，制造立法会会议的混乱，给特区政府和立法会造成很大压力。只有真正拥护《宪法》和《基本法》的爱国者，才能准确、善意地理解《宪法》和《基本法》，也才能真正维护中央与香港互信的基础，应对相关压力和挑战。正如特区政府在质询答复中所强调的：“香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分，我们必须尊重《宪法》。香港特别行政区按照《基本法》的规定实施‘一国两制的同时，亦必须尊重内地的制度。”［43］7437只有坚定的爱国立场的行政团队能够逐渐落实《基本法》所确立的行政主导制，并依据《宪法》和《基本法》应对来自各种政治势力的挑战。2020年11月11日全国人大常委会通过《关于香港特别行政区立法会议员资格问题的决定》后，香港立法会个别反对派议员丧失议员资格，这对于维护中央与香港正常关系、确保《基本法》顺利实施具有积极意义。而随着《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》的出台和落实，新一届香港立法会选举工作中坚持和贯彻“爱国者治港”，使得香港特区政府与立法会关系大为改善，香港特区政府在答复有关质询时也明确指出：“良好的行政立法关系和彼此的良性互动，是达致特区良政善治的重要元素。特区政府乐见第七届立法会切实履行和贯彻《基本法》赋予立法机关的宪制职能，让香港可实现‘由乱及治、由治及兴，并令‘一国两制行稳致远。”［44］1849

第二，客观评估“两制”的差异，才能更加恰当地尊重和支持特区政府依法履职。“两制”背后存在的深层次差异是客观存在的，特别是政治方面的差异，会长期存在并在政治辩论和舆论宣传中被放大。如上文所述，香港立法会议员、特别是反对派议员对涉及内地意识形态的因素都十分敏感甚至“吹毛求疵”，恶意炒作，特区政府不会为了维护“一国”而主动放弃或减损自治的权利及相应的意识形态立场，甚至可能会碍于舆论与相关政治势力的反对，使正常工作受阻（如之前的国家安全本地立法长期停滞）。这一方面要求中央必须慎重评估“两制”之间存在的差异，特别是在政治和意识形态上存在的深层次差异，妥善应对香港反对派的质疑。另外，中央驻港机构进一步提高工作水平，不断提高遵守《基本法》和运用《基本法》的水平，防范可能出现的争议，避免被反对派借机炒作。

第三，进一步发挥特区政府在履职过程中解读《基本法》的功能。在强调并落实香港“行政主导”体制的背景下，特首和特区政府的地位应当愈加凸显。无论是推动《基本法》的实施、促进建制派与反对派的对话，还是防范和打击“港独”势力，都需要以香港特区政府正确、妥当理解《基本法》为前提。特区政府严格依据《基本法》并援用《基本法》对特定问题进行说明和宣示立场，是维护《基本法》权威、避免出现争议的重要方式。特区政府在答复质询时不断援用《宪法》，也有助于强调《宪法》与《基本法》的关系，促进香港各界对《宪法》的认同。中央应当充分重视特区政府在工作中对《基本法》的表态，及时与特区政府沟通，确保中央与香港在涉港重大问题上步调一致，心手相连。同时，应当及时梳理香港特区政府解读《基本法》的具体立场和方法，注重通过观察香港立法会的质询活动以及立法会辩论了解香港反对派的立场、诉求与策略。把握《基本法》实践中出现的新问题和新动向。历年的实践一再证明，“一国”原则愈坚固，“两制”优势愈彰显［45］。坚持维护《基本法》，正确理解《基本法》，广泛宣传《基本法》，及时回应香港各界对重要问题的关切，是中央和特区政府应对各种挑战的不二法门。

［参 考 文 献］

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［33］陈志全.解放军驻港部队执行义务工作［Z］//香港立法会2018年11月28日会议过程正式记录.香港立法会.

［34］叶建源.解放军驻港部队参与本地青少年的培训［Z］//香港立法会2015年2月4日会议过程正式记录.香港立法会.

［35］李卓人.前中央官员就香港特别行政区政府的工作发表的意见［Z］//香港立法会2015年1月28日会议过程正式记录.香港立法会.

［36］范国威.内部传阅文件的政府政策［Z］//香港立法会2014年1月8日会议过程正式记录.香港立法会.

［37］黄碧云.制定本地国歌法［Z］//香港立法会2017年11月1日会议过程正式记录.香港立法会.

［38］陈绍雄.就《基本法》第二十三条立法［Z］//香港立法会2022年5月11日会议过程正式记录.香港立法会.

［39］郭荣铿.就《基本法》第二十三条立法［Z］//香港立法会2020年5月27日会议过程正式记录.香港立法会.

［40］林卓廷.香港的国家安全法［Z］//香港立法会2020年7月15日会议过程正式记录.香港立法会.

［41］梁家杰.對法官和其他司法人员的政治要求［Z］//香港立法会2014年7月9日会议过程正式记录.香港立法会.

［42］王尧.坚持“爱国者治港”，“一国两制”才能行稳致远［N］.人民日报，2021-02-02（4）.

［43］毛孟静.曾呼叫某口号的人士参选立法会的资格［Z］//香港立法会2018年5月16日会议过程正式记录.香港立法会.

［44］梁美芬.加强与完善选举制度后的议会合作［Z］//香港立法会2022年5月18日会议过程正式记录.香港立法会.

［45］习近平.在庆祝香港回归祖国二十五周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上的讲话［N］.人民日报，2022-07-02（2）.

［责任编辑 钱大军］

An Empirical Study on Administrative Interpretation of  HKSAR Government on  Hong Kong Basic Law

——Based on the Practice of Questioning Activities in the Legislative Council

XING Bin-wen

Abstract： HKSAR Government is possible to interpret the  Basic Law  in the process of replying the questions raised by members of the Legislative Council. As one of core issues of the Legislative Council questioning activities， the relationship between the Central Government and the HKSAR has increasingly become more essential and has expanded the field of  Basic Law  practice. The HKSAR Government fully respects the text of  Basic Law  when invoking the  Basic Law  to answer relevant questions， so as to uphold the interpretation system of the  Basic Law  as well as oppose acts that challenge the  Basic Law . In practice， the HKSAR Government's interpretation of the  Basic Law  includes： interpreting and qualifying the connotations of specific articles; identifying relevant events or specific acts which are consistent with the  Basic Law ; explicating the situations of important legislative work and law implementation; and explaining specific work to avoid misunderstandings. The practice shows that the interpretation by the HKSAR Government is significant for the accurate understanding and implementation of the  Basic Law.

Key words： Hong Kong Legislative Council questioning activities HKSAR Government  Hong Kong Basic Law