落实学生营养改善计划的现实问题与策略选择——以农村地区自主实施义务教育学生营养午餐为例

□ 薛维学 杜世碧

农村义务教育学生营养改善计划是党和国家实施的一项重大民生工程。2011年以来，主要在集中连片地区和一些农村贫困地区实施义务教育学生营养改善计划，保障农村学生在校有饭吃，吃得暖和、吃得营养，有效改善上述地区义务教育学生的生活状况，提升学生体质，培养自信、自立、自强的品格，因而得到广大人民群众的广泛认可与拥护。但在营养午餐推进过程中，特别是自主实施营养改善计划的地区和学校，却引发出一些突出困难与问题。我们特以当前农村义务教育学生营养午餐为例，对存在的问题进行归纳与分析，并提出一些应对策略。

一、农村义务教育学生营养午餐存在的问题

综观全国，当前农村义务教育学生营养改善工作主要采取两种模式：一是集中连片贫困地区实行的国家模式，涵盖699个县，这些地区学校的营养午餐存在国家及有关部门的指导；二是非集中连片贫困地区的自主实施模式，涵盖803个县，这些地区的农村义务教育学生营养午餐基本上由各地区自主探索。无论哪种模式，各地、各校在实践中都存在一些好的做法，积累一定的经验，效果较好。但对照国家农村义务教育学生营养改善计划政策标准，自主实施学生营养午餐引发出一些突出困难与问题。集中表现在：

（一）食材采购点位分散，卫生安全存在隐患

无论是实施午餐供给还是饮用奶供给，食材来源的渠道反映出午餐的质量和安全。据调查，自主实施的农村区县学生营养午餐的食材主要由学校采买，选择的多为私人业主，且点位不固定，多为自由选购，普遍资质不高，难于全部索证、索票、索据。一些学校的食材采买计划性不强，有时购太多，有时采购数量极少，随意性极强。那些离场镇较远、交通不便的学校保管室，会出现食品囤积、霉变和虫蛀现象，存在严重的安全隐患与风险。

（二）食品餐谱流于形式，食物浪费现象普遍

《农村学生膳食营养指导手册》提出华北地区、西北地区、西南地区、华中地区、新疆地区等学生营养午餐餐谱建议，一些农村学校遂将此作为 “尚方宝剑”，“依样画葫芦”，照搬、照用，脱离当地、当校居民饮食习惯。从被调查学校公示的午餐餐谱来看，几乎大同小异、整齐划一。多数学校食堂并不能依照公示食谱进行烹饪，公示餐谱与实际供餐成为 “两张皮”，公示的食品餐谱基本上成为应对上级检查和向家长 “交差”的工具。几乎所有学校学生午餐没有营养师的指导、监测，学生营养午餐的结构、营养成分及数量不合理。一些学校的食堂人员随意烹饪，午餐饭菜学生不喜欢，不愿吃，浪费现象较普遍。

（三）食堂人员素质低下，工资福利缺乏保障

据调查，在当前自主实施学生营养午餐的学校中，食堂从业人员少则1人，多则3、5人不等，既有学校教职工的家属，又有面向社会临聘的 “土厨师”、“伙夫”。虽然大多持有健康证，但多数不具餐饮业资质，也没接受过烹饪专业学习和培训，专业技能较差。更为重要的是，几乎都为编外人员，工资和福利只能从公用经费中挤占支出。调查中，尚有少数学校想方设法地将食堂临聘人员的工资和养老保险等福利支出计入食堂成本，无形中存有挤占学生营养午餐补助经费的嫌疑。

（四）食堂建设标准较低，设施设备条件简陋

从调查情况来看，自主实施营养午餐的学校几乎没有标准化的学生食堂，基础条件较差，整体呈现出生产加工难、食品储藏难、淘洗分餐难，供餐能力严重不足。学校烹饪场所普遍为厨房或伙房，规模较大的学校虽有学生食堂，但无专门用餐场所。村校几乎只能靠教师的火炉烹饪。一些学校降低标准建设厨房，已有食堂或伙房建设期限较长，面积窄小；排污、给排水条件较差，“防四害”措施难落实。食堂或伙房设备陈旧。多数学校缺乏专门保管食材的储藏室和保管室，不能做到生熟、清洗分开，无分餐区域。派送营养午餐的学校因路程遥远难行，难以保证学生吃到新鲜、暖和的饭菜。

（五）补助标准难能接轨市场，学校有费力难讨好之感

在实施营养改善计划过程中，各地人民政府均建立了学生营养午餐补助政策，对符合城乡低保、残疾、孤儿、建档立卡贫困户等条件的儿童，给予每人每天3至5元及以上的补贴，对其他在校用餐的学生给予每人每天1至3元及以上的补贴，较大程度上减轻了学生家庭的经济负担，一定程度上吸引了学生涌向学校用餐。客观上来讲，市场物价指数呈现持续上涨态势，与之相比现有的补助标准长时固定，显得偏低。一些学校为了保证学生吃得饱、吃得好，还挤占部分公用经费给予贴补，而那些规模小、生均公用经费少的学校却“无能为力”，不得不降低学生午餐的质量，因而常常遭受群众诽议。此外，由于供给午餐，学校还得在组织、管理、采买、统计等方面抽出人力，造成学校倍有费力难讨好的感觉。

二、造成农村义务教育学生营养午餐问题的主要原因

造成农村义务教育学生营养午餐出现问题的原因是多方面的，归纳起来，主要存在如下方面的原因：

一是认识肤浅。农村义务教育学生营养改善计划虽然执行多年，但一些农村学校依然认识肤浅。比如，认为农村学生在农村生、在农村长、在农村上学，吃着带足“农味”的 “特色饭菜”，饮食饭菜长期随季节而食，有的还饥一顿、饱一餐，长期不定时，少有学生在家里食用专业餐食，依然长大成人。实施营养午餐目的主要是为了给孩子提供吃热饭、热菜的机会，解决农村学生上学路远之忧，无需科学膳食和营养搭配，致使常常呈现招聘食堂人员、采买食材、确定餐谱、加工烹饪随意现象。学生午餐不被更多重视，搭配不科学、结构不合理，营养午餐无营养也就成为自然。

二是编制缺乏。虽然国家出台食堂从业人员配置、岗位设立与编制等政策，但在自主实施地区几乎未落地，多数学校没有食堂从业人员编制，致使学校只能另辟蹊径用人：要么将学校中年龄偏大、行将退休的教师转岗，为照顾而施 “方便之行”；要么临聘教师家属和其他社会人员。上述人员既不熟悉学生工作，也不了解学生心理，更不了解学生的饮食喜好，缺乏餐饮专业素养，只能随便煮点“家常菜”，加之人手少、事务多，没有更多精力去验收、储藏和管理食材。正因编制缺乏，致使食堂从业人员的工资、保险等福利不能进入财政预算，学校支付工资和福利也就成了无源之水，自然引发临聘人员经常流动、难以稳定。

三是经费紧缺。尽管随着国家的改革开放，近年来广大农村地区经济发展有所提速，但因地理、区位、产业的影响，自身的造血功能依然贫乏，经费仍然是制约学校实施营养午餐的瓶颈：一是上级财政确定的生均公用经费标准普遍偏低，学校获得的公用经费维持运转都常捉襟见肘；二是学校需要用生均公用经费添置必须设施、设备，支付水、电、燃料等费用，但由于受到编制的限制，有的学校挤占生均公用经费支付食堂从业人员的工资与其他福利，甚至涉嫌挤占学生营养午餐补助经费等。

三、落实农村义务教育学生营养改善计划的策略选择

上述农村义务教育学校营养午餐问题常常遭受关注与热议，已经成为落实农村义务教育学生营养改善计划的阻碍因素，影响到农村义务教育学生营养改善计划的质量，必须对症下药，深度推进农村义务教育学生营养改善计划的向好发展。

（一）强化政府行为，落实部门职责

我们必须按照 “政府主导、因地制宜、统筹兼顾”原则，夯实政府办义务教育的法定地位，强化政府在学生营养改善计划中的领导地位与领导责任，既要保障国家已出台农村义务教育学生营养改善计划得到全面贯彻、执行，又要及时调整、完善新的政策与措施。

一是强化政府领导行为。过去几年，国家主要在集中连片贫困地区的义务教育学校中实施营养改善计划，应按照系统论和整段论要求，继续巩固和推广成功经验，及时将所有农村义务教育学校的全部学生纳入国家的营养改善计划范围，实现学生营养改善计划的全覆盖，努力让每一个农村学生都享受到国家改革开放的红利和民生工程的阳光雨露。因而，需要突出强化区县政府的统筹领导职责，将学生营养改善计划作为区县政府的职责之一，全面落实营养改善计划的配套资金，切实加大对资金配套政策落实情况的检查。可以将学生营养改善计划实施情况作为区县政府首长的任期职责，推进过程执行检查与年度业绩考核。

二是出台食堂建设标准。为了推进义务教育均衡发展战略的实施，各省级人民政府相继出台义务教育学校建设标准，全面开启义务教育标准化学校建设，切实改善义务教育学校的办学条件。当前，有关部门应紧密结合学生营养改善计划的需求，既要把营养改善计划食堂建设纳入 “改薄”范围，更要将营养改善计划食堂建设纳入农村学校建设标准，把建设合格学生食堂作为均衡发展的刚性要求。通过学校建设标准的调整、充实，引领农村地区政府为农村学校建设面积适度、设施齐全、功能齐备、卫生达标的食堂，真正让学校食堂成为明厨亮灶、阳光厨房。

三是做实食材采购管理。把好食材采购关，一定程度上就把住了营养午餐的质量关和安全关。要全面贯彻、落实国家 《采购法》和《采购法实施条例》，加强采购过程的监督和管理，强化政府的采购行为。全面落实 “放”“管”“服”要求和 《义务教育法》的规定，可将义务教育学校营养改善计划的食材采购权、管理权下放至乡镇政府，实行县办、乡 （镇）管、学校用。乡镇政府应将辖区学校学生营养午餐作为重要职责，落实专门力量抓好营养午餐食材采购，目前可先从联盟学校食材集中采购做起。

四是落实管理主体责任。教育主管部门是实施学生营养改善计划管理的责任主体，应加强对学校推进情况的管理和指导，压实学校营养午餐从业人员的招聘、培训等工作，积极选聘学校营养师。学校是营养改善计划的直接管理主体，要进一步地细化食材验收、储藏、保管、清退、生产、加工和用餐管理制度，做实、做细、做优营养午餐的各环节，按时清理过期、霉变、虫蛀，以及变质、腐化等食品，杜绝校园出现食物囤积与 “三无产品”。建立、健全食堂财务专账管理制度，做实食堂经费 “日记、周核、月结、学期清算”，留存全部食材进出流水记载凭据。做好食堂工作人员的选聘、管理工作，积极指导食堂人员烹饪出味鲜质正与学生喜爱的营养午餐。

（二）健全监督机制，严查违规采购

督察稽查是确保营养改善计划平安推进的常规手段和常用武器。要落实有关部门责任，定期对农村学校营养改善计划情况开展稽查督察行动。可建立以食药监督部门牵头，教育、卫生计生、工商、税务、质监、农业、发展改革、财政等部门共同参与集体联动的督察队伍，对营养改善计划进行随机抽查、定期检查，带着问题查、总结经验查、督导考评查，明察暗访等，既突出督查重点，又确保督查的全程性、全面性和全体性，可将学生营养改善计划实施情况纳入学校年度办学水平综合督导考评，以及将学生营养改善计划督导作为政府责任督学的督导职能，建立和落实责任追究、倒查、追责机制，查处违规采购、违规销售、违规经营等不良行为。

（三）从实编制餐谱，按谱烹饪落实

学生餐谱应符合当地居民的饮食习惯，贴近学生饮食喜好，为学生身体所需。学校应实行营养师牵头，组织食堂人员，邀请学校膳食委员会成员，按周编制学生营养午餐餐谱，提交学校行政会议审定。编制餐谱要突出学生的饮食习惯、身心特点，体现季节性、营养性，杜绝照抄、照搬专家的建议餐谱。要提前在学校醒目位置按周公示餐谱，主动接受社会和群众的监督。学校要督促食堂从业人员比照公示食谱加工和生产。值周人员要认真做好食堂生产加工和分餐过程的监管，突出对菜品、质量和数量的监管，确保学校所供午餐数量充足、质正品好、味道鲜美，为学生所喜爱。

（四）补助标准动态，强化经费保障

一是建立经费分担机制。国家对未实施学生营养改善计划的地区和已自主实施营养改善计划的地区，可依据其财政基础和发展情况分类给予经费支持。当前可实行国家转移支付、省级政府统筹为主，区县政府配套为辅的三级经费分担模式，建立稳定的学生营养改善计划经费保障机制。国家、省级人民政府补贴的经费，可实行以奖代补、先行后补，根据地方实施情况给予奖补。要通过落实稳定、足够的经费保障机制，有效防止和杜绝营养补助经费中的 “挤出效应”。

二是建立动态调节机制。国家有关部门要加强学生补助与市场物价的关联性研究，适时结合市场物价变化情况，瞄准市场，定时调整营养午餐的补贴标准，以保证学生营养午餐经费的相对足额，切实减轻实施学校的经济负荷，调动学校实施、生产、管理的积极性与主动性。

三是强化家长法定责任。要进一步宣传 《教育法》《义务教育法》，突出强化家长的法律责任与义务。国家实施农村义务教育学生营养改善计划，并非是全部包干学生的饮食起居，营养午餐也并非免费午餐。要旗帜鲜明地强化家长在学生体质、健康改善方面的责任，落实家长应承担的资金、教育和抚养等份额。学生所在地乡镇政府要加强对辖区学生家长抚养子女情况的督查，可将督查情况作为学生家长申请贷款、开具外出打工证明、发展种养殖业，以及其他产业经营的必备要件，督促家长全面履行法定责任与义务。

（五）落实人员编制，加速人员培养

编制不足、人员不够、素质不强，是制约农村义务教育营养改善计划良性发展的主要因素，应认真加以解决。

一是落实编制。国家及人事编制管理部门要加强宏观调控、抓紧调研，适时出台和落实学校学生营养改善计划从业人员编制政策，将义务教育学校食堂人员纳入事业编制范围，可按照学校的地理位置、地区自然条件、学校性质、学生规模以及参与用餐学生数量等因素，综合测定编制系数，从严、从实下达学校营养改善计划的从业人员编制，确保食堂从业人员选聘有政策可循、经费有预算可保，建立相对稳定的学生营养改善计划生产经营队伍。

二是严格管理。编制、人事、教育和食品监督管理等部门要严格学校食堂从业人员的选聘办法和条件，做好食堂从业人员管理。公开选聘学校食堂从业人员必须做到合法身份证明、有效健康证件、优良品德素养、娴熟烹饪技能等 “四合一”，完善法律程序，签订用工合同，保障学校和临聘人员的合法权益。

三是大力培养。首先，加强转岗临聘人员专业培训。教育主管部门可将食堂从业人员培训纳入教师成长计划，邀请国内营养专家、烹饪能手开展好岗前、岗中和岗后培训。严格参培人员培训考核。建立食堂从业人员过程考核和动态管理机制，适时淘汰不称职人员。其次，实施学校营养师培养工程。国家应将义务教育学校食堂从业人员纳入高校培养计划，通过调整专业设置、委托定向培养，选招普通高中毕业生就读等途径，为义务教育学校营养午餐培养管理经营人才，逐步实现校校有营养师、校校有合格专业烹饪师目标，由此改善当前农村义务教育学校学生营养午餐的供给现状，真正把学生营养午餐办成科学膳食、合理营养，促进学生健康生活、快乐成长的午餐，确保农村义务教育学生营养改善计划的深度推进。

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