国内外旅游政策研究进展

(中国海洋大学管理学院 山东青岛 266100)

公共政策是政府等权力机关管理社会公共事务的指导准则，决定着管理活动的方向和目标[1]。制定正确的公共政策并有效执行有利于国民经济和社会的发展，而政策失误或执行不力则可能造成不良后果。因此，公共政策问题越来越受到世界各国的重视。随着旅游产业的快速发展，世界各国均出台大量的旅游政策来调控各自旅游产业的发展。旅游政策作为公共政策的重要组成部分，在经济全球化和市场经济的背景下，不仅可以推动和促进旅游产业的发展，还会对整个社会经济发展产生重要的影响。自改革开放以来，我国出台大量的旅游政策，旨在通过休假制度、基础设施建设、资金、技术等方面的支持全力推动旅游业发展。1992年，中共中央、国务院在《关于加快发展第三产业的决定》中，明确提出旅游业是第三产业的重点之一。2009年国务院发布《国务院关于加快发展旅游业的意见》，首次提出把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。《2014—2015年中国旅游发展分析与预测》指出，2014年中国经济进入经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期，在三期叠加的背景下，中国经济已进入“新常态”[2]。经济发展方式的转变势必会倒逼政策的调整。

世界各国旅游政策密集出台对旅游发展产生很大影响，对旅游政策的研究也成为研究热点。笔者基于国内外已有研究成果，对国内外旅游政策文献进行回顾、梳理和归纳，从旅游政策的概念界定、旅游政策的分类体系、旅游政策演化、旅游政策制定、旅游政策评估以及专项旅游政策等六个方面进行综述，以期对国内旅游政策的理论研究和实际应用有所推动。

1 文献来源

笔者将“tourism policy”作为摘要、题名或关键词在Elsevier、Springer Link、Wiley Online Library等外文期刊数据库进行检索，检索到1847篇文献。文献主要来源于《Tourism Management》《Annals of Tourism Research》《International Journal of Hospitality Management》《Tourism Policy and Planning》等刊物。国外旅游政策研究始于Mathews，他于1975年发表了《国际旅游与政治科学研究》一文[3]。20世纪80年代国外旅游政策研究进展较为缓慢；从20世纪90年代起，相关研究开始增多，且研究进程加快。从2008年开始，国外对旅游政策的研究呈大幅上涨趋势，旅游政策逐渐成为研究热点，如图1所示。笔者以“旅游政策”为主题在中国知识资源总库进行检索，检索到1139篇文献，其中期刊论文656篇，硕博士学位论文213篇，会议论文17篇，报纸文章255篇。检索到的中文期刊论文主要来源于《旅游学刊》《旅游科学》《财贸经济》《经济问题探索》等刊物。国内对旅游政策的研究起步较晚，从2000年起相关文献才开始大量涌现，如图1所示。

图1 国内外旅游政策研究文献数量

注：检索时间为2017年5月26日，因此文献数据截止2017年5月。

2 旅游政策主要研究内容

2.1 旅游政策的概念与分类

旅游政策对规范和促进旅游产业的发展有重要作用。但是，旅游政策的概念在学术界并没有形成统一的标准，目前主要从旅游政策目标、旅游政策实施者、旅游政策表现形式三个角度进行界定，详见表1。综合前人的观点，笔者认为旅游政策的定义应当包括旅游政策制定和实施者、表现形式以及预期目标。旅游政策的制定和实施者一般为政府，旅游政策的构成通常包括旅游发展的战略方针、法律法规、通知决定、意见办法、条例标准等，而旅游政策的预期目标则主要为促进特定时空范围内旅游产业的发展。

表1 旅游政策概念

由于旅游政策内容较为广泛，因此，国内外学者根据不同的分类标准提出了多样化的分类体系，详见表2。笔者对前人的研究成果进行梳理，发现目前旅游政策分类主要有7种观点：按旅游政策的对象分类，可以将其分为经济政策、文化政策、政治政策、社会政策、交通政策等；按旅游政策作用的空间范围分类，可以将其分为全国性政策、地方性政策和局部性政策；按旅游政策的手段和方法分类，可以分成对外政策与对内政策；按产业经济学分类标准分类，可以分为产业结构政策、产业组织政策、产业布局政策、产业技术政策等；按旅游政策的适用广度分类，可以将其分为基本旅游政策和特殊旅游政策；按旅游政策的整体趋向分类，可以分为激励性旅游政策和保障性旅游政策两大类；按旅游的供需关系分类，可以将旅游政策分为旅游市场流动政策、旅游产业政策、旅游目的地管理政策等。

表2 旅游政策分类体系

2.2 旅游政策演化

多数学者会在研究综述中回顾旅游政策的演化过程，如Garcia分析和比较了西班牙和葡萄牙的旅游政策演化过程，指明了各阶段的异同和主要影响因素[13];Castellani等通过具体指标测量和评估可持续旅游政策的时序演化特征[14];Kamble等回顾了斯里兰卡旅游政策的发展历程，探讨了旅游政策与国家旅游发展的关系[15]。苏振认为旅游公共政策的制定和旅游产业演进关系密切，旅游公共政策的制定既随着旅游产业的演进而变化，又影响着旅游产业的演进，旅游产业演进的程度和政府的理性目标是旅游公共政策形成的两个主要因素[16]。也有学者开始尝试使用定量方法对旅游政策的演化进行评价。例如：Whitford等对澳大利亚民族旅游政策的政策内容进行了统计，通过数量比例关系分析了政策内容的倾向[17]；唐晓云以1949—2013年中央政府及相关部委发布的379个旅游政策文件为例，从定量视角揭示了我国旅游政策的演化历程，得出的结论是我国旅游政策由资源配置的行政化向行政权力制约下的资源配置市场化转变、演化[18]。

除了基于时间维度对旅游政策演化进行分析外，近年来也有学者开始研究旅游政策的空间演化特征。田纪鹏等从区域差异的角度研究旅游产业政策的演进规律，认为旅游产业政策演进与旅游总人次区域差异的变动一致，与旅游总收入区域差异变动不一致[19]。韩卢敏等根据改革开放后安徽省旅游产业发展的不同阶段，将旅游政策变迁划分为形成期、密集期和协调融合期等3个时期，得出安徽省旅游产业空间响应状态分别为点状格局、单一板块格局和多板块空间格局的结论[20]。王慧娴等将非平衡推进理论运用到政策研究中，探讨了政策与空间演进的互动机制，研究表明同一旅游政策的作用具有空间差异性，不同的旅游目的地需要不同的旅游政策，各地应因地制宜地制定合适的旅游政策引导旅游产业的发展[21]。

2.3 旅游政策制定

国外学者的研究表明：公共政策和旅游市场是旅游竞争力的决定性因素[22]。旅游政策制定目标应与旅游产业发展目标相一致，旅游产业的发展离不开政府干预，政府是旅游政策的主要决策者。不受控制的旅游产业可能会造成一定的社会问题，东道国政府必须进行干预，以实现旅游产业的最大效益[23]。旅游产业政策可以在一定程度上反映政府对旅游产业的认知，其实质就是通过政府干预产业发展过程中的资源分配，从而达到政府的政策目标[24]。同时，国外学者的研究证实旅游政策制定的影响因素众多，Akehurst等指出国家旅游组织(NTO)是实施旅游政策的最重要的工具。其认为旅游政策能否成功与政府是否制定了明确的旅游发展战略有关，这种关系主要表现为政府的相关政策有助于促进旅游投资，其他政策(特别是运输、环境、文化和区域政策)与旅游政策相互协调时能促进旅游发展[25]。Smyth指出北爱尔兰确定旅游公共政策的三个主要机构分别是经济发展部、地方当局和北爱尔兰旅游局[26]。Richter等综述了七个南亚国家(印度、巴基斯坦、孟加拉国、斯里兰卡、尼泊尔、不丹、马尔代夫共和国)在五个政策选择方面的旅游发展经验，认为政府政策选择一般取决于政治、文化和经济因素[27]。Lickorish提出公共—私营部门方法，并概述了欧洲委员会和欧洲议会运用此方法所采取的步骤[28]。Nyaupane等基于权力关系框架和地区主义概念分析了不丹“小容量，高产出”的旅游政策，认为其政策的制定不仅是为了追求可持续旅游，还与权力和地区政治相关[29]。Boukas等提出了一种“由内向外”的目的地管理政策，以提升Cyprus的旅游竞争力和当地居民的幸福感[30]。

国内许多学者针对我国旅游产业的发展和内外环境的变化对旅游政策的制定与调整提出了自己的见解。马晓龙认为中国旅游经济发展仍处于“人口红利”阶段，旅游产业政策的制定应以国民旅游需求为出发点，进一步释放旅游人口增长所带来的旅游经济发展红利[31]。张辉等分析了当前旅游政策的供需矛盾，认为未来的旅游产业政策必须围绕旅游需求和供给的矛盾，才能适应旅游生产力发展的需要[32]。曾博伟认为现有的政策措施还不足以支撑把旅游业培育成国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业这两大战略目标，因此其分别从策略、路径、内容、方式、布局等五个方面提出了新时期旅游政策优化的思路和方向[33]。李树民指出随着我国市场机制逐步发展成熟，公共基础设施也逐步完善，我国产业政策也应从培育型产业政策向促进型产业政策转型[34]。马波认为“新常态”意味着发展要“转型”，旅游政策的经济目标应从重视规模速度转向重视质量效益，新时期的旅游产业政策必须聚焦于旅游业的内涵式增长[35]。

2.4 旅游政策实施

国外学者较早提出了旅游政策实施应符合可持续发展的理念。Martin等描述了承载能力和旅游生命周期概念之间的联系，建议旅游政策的制定与实施应与这两者的协同关系相适应[36]。此外，国外学者的研究表明国家环境是旅游政策实施的重要影响因素。Lockhart认为塞浦路斯的分裂使空中运输受到阻碍、市场投资受限，影响了北塞浦路斯旅游的发展，这表明国家环境对旅游政策有影响[37]。国外学者的研究还显示一个国家所处的发展时期影响旅游政策的实施。Wang等则在此基础上提出了旅游政策实施的影响因素的概念性框架，该框架主要包括经济和社会宏观经济环境、制度安排、组织间关系(IOR)和组织间协调结构(IOC)以及利益集团等四大因素[38]。

对旅游政策实施机制的研究主要涉及政策实施工具、政策实施过程、政策实施重点等方面的内容。Edgell介绍了美国旅游政策制定的关键机制，指出旅游政策和规划对未来旅游产业有序增长的重要性，描述了美国政府在旅游发展中发挥的促进作用[39]。Akehurst指出国家旅游组织(NTO)是实施旅游政策的最重要的工具[25]。Krutwaysho等使用社会中心型关系方法(a society-centred, relational approach)来研究旅游政策的实施，重点探讨影响泰国普吉岛旅游政策实施的互惠互动因素[40]。Rodríguez等以旅游政策的实施过程、创新类型、实施结果与阻碍等三大主要问题为重点分析了西班牙商业团体的旅游创新政策[41]。Lee等运用层次分析法得出旅游创意产业政策的实施重点应为支持风险企业、中小企业和创业的结论[42]。

2.5 旅游政策评估

由于旅游产业的综合性和产业关联性特征，旅游政策种类多样，内容庞杂，很难科学准确地对旅游政策的实施效果进行评估。目前国内外对旅游政策的评估尚未形成共识。Choy等分析了1978—1984年中国访客的市场趋势以及政策变化对中国未来旅游产业增长的影响，指出政策变化极大地促进了旅游人数的增长[43]。Mycoo以巴巴多斯为例研究可持续旅游政策是否存在。其研究结果表明，虽然可持续旅游规划与政策领域存在空白，但政府还是通过规制机制对可持续旅游发展产生间接的影响[44]。Castellani等探讨了“保护区可持续旅游的欧洲宪章”的理论影响，从人口、经济、社会、环境、旅游等方面选取20个指标构建旅游政策可持续绩效指数对旅游政策可持续性进行评估[45]。Meng等运用一般均衡模型对政策的有效性进行量化分析，分析结果表明最有效的政策是旅游活动的补贴政策，其次是旅游销售税减免政策[46]。Pentelow等在航空被纳入国际船用燃料和温室气体减排政策的背景下，运用旅游移民模型研究了该政策变革对加勒比地区旅游产业的影响[47]。Thanvisitthpon以泰国大城历史遗迹公园为例对旅游政策的城市环境评价和社会影响评价进行评估[48]。Hwang等通过定量研究得出乡村旅游政策无论是从纵向看还是从横向看均对韩国非农收入具有正向影响的结论[49]。

国内学者对旅游政策评估的研究起步较晚。李锋等将国内旅游的抗周期性与旅游产业政策的变化进行了耦合分析。研究发现：当国民经济处于低谷时，国家总是“加快旅游产业的发展”[50]。薛福根等从带动区域就业率、环境质量稳定度、旅游开发时间、旅游开发成本、旅游收入、游客满意度等六个方面构建区域旅游政策评估模型，并对此进行了实证检验[51]。王慧娴类比Cobb-Douglas 生产函数构建了国内旅游收入与资本、劳动、资源、技术和政策等因素的关系函数和中国旅游政策评估模型，结果表明我国近20年来颁布的旅游政策是有效的，制度性政策的作用大于措施性政策[52]。邓涛涛等运用双重差分方法对国际海南岛战略的政策效果进行评估，以检验该政策对海南旅游业国际化水平的影响[53]。

2.6 专项旅游政策的影响

旅游产业是综合性产业，旅游政策是涵盖多种类型的专项政策，不少学者对专项旅游政策进行了研究。国内对入境旅游政策的研究较多，主要探讨入境旅游政策对旅游发展的影响。田祥利运用BP神经网络模型得出入境旅游政策与入境旅游人数之间存在宏观响应关系，指出维稳限旅、救市兴旅、强基保旅和品牌强旅是该响应的演变特征[54]。吴良平等运用TRAMO / SEATS 等数学模型定量分析危机事件及政策变动对中国入境旅游收入的影响程度和影响时滞，结果显示相关危机事件及政策变动对中国入境旅游人数、收入、人均消费均具有显著影响[55]。为了探究旅游消费政策对旅游消费的影响，李雪丽等定性分析了采用旅游消费券方法的政策效应，认为旅游消费券在刺激旅游消费、推动旅游经济增长以及提升旅游目的地知名度三个方面具有积极的作用[56]。王莹等运用问卷调查、因子分析等方法定量研究政策对旅游消费的影响程度，认为优惠政策是促进旅游消费的根本，假日制度是激发旅游消费的基础，财政手段是刺激旅游消费的助推器[57]。颜麒等通过ARMA模型进行了分析，结果表明离岛免税政策对海南省旅游需求具有正向的拉动效应[58]。此外，刘俊研究了海南居民对国际旅游岛政策的感知程度，发现海南居民对于国际旅游岛政策普遍持积极态度，但对该政策内容的实际认知程度较低[59]。

3 研究述评与展望

3.1 研究述评

综上可知，国内外旅游政策的相关研究较多，已经取得了一定的研究成果。从研究内容来看，主要集中在旅游政策的概念界定、旅游政策的分类体系、旅游政策演化、旅游政策制定、旅游政策实施、旅游政策评估以及专项旅游政策的影响等方面。从研究方法来看，国内外诸多学者尝试用定量方法进行旅游政策的研究，研究逐渐由定性分析向定量分析转变。但是，研究存在以下三方面的问题：一是研究内容较为分散，未能形成完整的体系。受旅游产业综合性特征的影响，旅游政策内容十分庞杂，种类繁多，国内外学者往往聚焦于某一类或某一项旅游政策进行研究。二是对旅游政策评估的研究不足。虽然国内已有学者尝试对旅游政策进行评估，但仍存在选择的政策样本较少，注重经济效应评估，缺乏综合效应评估等问题。三是旅游政策评估方法较为单一。相比于国内外其他政策的评估方法，现有的旅游政策评估方法仍然较为单一，难以对旅游政策的时滞性和空间异质性效应进行准确评估。

3.2 研究展望

根据上述分析，笔者认为为促进旅游政策的科学化、高效化，今后国内研究应注重以下方面：

第一，加强对旅游政策实施与评估的研究。加强旅游政策研究的系统性，从理论层面探索旅游政策实施的机制与规律；丰富旅游政策效益评估的研究内容，而不仅仅是评价旅游政策的经济效益；研究的立足点应从经济性转向可持续发展。旅游政策的形成过程涉及一系列复杂因素，对于旅游政策的研究可以从多角度、多学科开展。

第二，创新旅游政策的研究方法。互联网技术与大数据方法为旅游政策研究带来新的契机，通过网络调查问卷可以更为广泛地获取精准的数据。基于经济学、地理学、行政学等多学科视角可以对我国旅游政策的制定与实施状况做出准确的判断，促进旅游政策的优化与调整，提高我国旅游政策的科学化水平，使其更好地指导我国旅游产业的发展。

第三，关注旅游政策时空效应的研究。国内外关于旅游政策的时序研究较多，空间研究较少。而政策的价值是在实施政策的时空效应中产生，并随着时空效应的变化而变化的[60]。同一政策在不同时空背景下产生的效果不尽相同，将空间效应纳入旅游政策的研究维度，有利于丰富我国旅游政策研究成果，促进对旅游政策空间差异规律的把握。

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