西部地区精准扶贫工作绩效评价指标体系研究

(新疆维吾尔自治区政府投资项目评审中心 新疆乌鲁木齐 830002)

西部地区是全国扶贫开发工作的重点和难点地区，贫困面大、贫困发生率高、贫困程度深、脱贫难度大。[1]“十三五”期间，西部地区扶贫攻坚任务还很艰巨。随着脱贫工作的进一步深入，减贫成本将更高，脱贫难度会更大。这必然要求我们对精准扶贫的绩效进行考核，以了解情况、反馈信息，指导下一步扶贫工作，为顺利完成“十三五”脱贫任务打好基础。在扶贫工作绩效考核中，我们首先要看是否实现了精确瞄准、精确扶持，要看扶贫资金和扶贫资源是否瞄准了贫困地区和贫困人口的需求；还要进一步考量扶贫资金投放的时序、区域顺序是否合理、成效是否显著，如何指导下一阶段的工作并进一步阻断返贫现象。要做到以上各方面的精准，就要围绕目标的准确性、资源分配的合理性、项目管理的科学性、各方参与积极性等方面对扶贫绩效进行评价。

1 基本指标的设计方法

构建精准扶贫绩效评估体系首先要建立一套能量化、可操作的指标体系。

1.1 按照绩效要素结构进行指标设计的方法

与绩效相比，效率是一个单向度的概念，而绩效却是一个综合性的要素结构。我们要衡量的精准扶贫绩效可以定义为政府在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得的公共产出最大化[2]。与以往的考核相比，精准扶贫绩效评估的关键在于对精准的理解。为此，指标设计应围绕精准扶贫所涉及的工作内容展开。具体来说，按照绩效要素进行指标设计有两种思路需要特别注意：第一，要区分效率指标和效益指标。效率指标是服务水准(产出)与成本的比值;效益是效果与目标的比值，需要从定量与定性方面进行分析[3]。第二，过程指标和结果指标相结合。精准扶贫绩效评估不仅需要以结果为导向，也需要以过程为内容。如果可能的话，这些元素应当用客观的标准和指标来测评，对投入、过程、产出和效果的测评应当区分开来。

1.2 运用关键绩效指标进行指标设计

关键绩效指标(KPI)是企业绩效管理中比较流行的一种指标设计方法，可以将此方法直接运用于精准扶贫评估。关键绩效指标(KPI)是对政府组织内部运作过程中关键成功要素的提炼和归纳。关键绩效指标应是绩效指标中最重要的部分，因此扶贫绩效测评系统应涵盖那些有助于决策者根据评估成果作出更好的决策、有助于对过程与下阶段资源进行更合理分配的关键维度 。

1.3 运用标杆管理进行指标设计

标杆本身是一个测绘学术语。标杆运用在管理学上有一种隐喻的功能，表示对其他事物进行度量的一种尺度[4]。我们可以确定某个标准值作为指标设计的思路。定位不同的标准值可以产生不同的指标设计方法。在扶贫成效指标设计过程中，我们可以考虑使用不同的业绩测评方式，例如与过去比较、跨截面比较、实际业绩与业绩标准比较。我们可以将目前的扶贫工作绩效与之前建立起来的目标进行比较，可以把区域内两地的扶贫工作绩效进行比较，可以将西部地区的扶贫工作绩效与国家的总体成效进行比较，这就是以标杆管理方法设计评估指标的思路。

1.4 按任务流程进行指标设计

按照任务的因果关系进行指标设计的方法其实就是按照项目管理的思路将管理职能和管理过程进行分解，分解出来的因子构成指标设计的模板。管理职能可以分解成计划、组织协调、指挥和控制等几个因子[4]，管理过程可以分解成计划、执行、检查反馈、分析改进等几个因子。由于扶贫工作大多是由相应专项支撑的，因此本文在设计绩效指标时参照了项目管理的一些思路。

2 基本指标的具体设计

2.1 指标体系建立的依据

西部地区精准扶贫工作绩效评价指标体系建立的主要依据是“十三五脱贫攻坚规划”及相关专项行动所包含的内容。本指标体系的设计将在最大程度上涵盖精准扶贫工作的主要项目。

2.2 指标体系建立的原则

指标的代表性要求我们选择最能反映某领域扶贫投资效果的指标；指标的独立性要求指标设计要简练，要排除相关程度高、独立性不强的指标[6]；指标设计的可操作性力求指标名称、含义和计算口径与统计标准相统一，数据要易于得到和计算。

2.3 指标体系的结构

按照前述的指标设计方法和设计原则，本文在听取、调研相关部门、专家学者意见的基础上，按照精准扶贫工作特点并参照已有的各类研究成果，采用三级指标的架构。一级指标即评估维度。评估维度关注评估的战略思路和战略理念[7]。二级指标为基本指标，侧重评估的策略目标，关注组织内的职能结构。三级指标为具体指标。具体指标结构复杂，角度多变，可直接衡量、赋值，是指标体系的末端。本指标体系设立了八个一级评价指标，并通过更细化的二级和三级指标将其分解为细节评价指标。

3 指标体系的构建

根据基本指标的设计方法，结合精准扶贫工作专项行动和惠民工程涉及的内容，同时考虑社会科学领域划分及评估工作的特点，我们把精准评价的一级指标归纳为：社会发展、经济增长、生产力提升、就业动态、生态改善、教育积累、卫生保证、保障措施等八大方面。每个一级指标下面根据不同的方向设有若干二级指标，三级指标则可直接反映每项具体工作及其成效。

3.1 社会发展指标

包含贫困状况、民生改善、异地搬迁、社会保障等四个二级指标。其中民生改善、异地搬迁、社会保障三项在专项行动中分别为三个专项。把这三项作为社会发展的二级指标是考虑到它们能表达扶贫带动社会发展这个属性(异地搬迁其实提供的是满足生存应具备的基本条件)。

3.2 经济增长指标

含国民生产总值、收入和储蓄。该指标是本次精准扶贫工作成效的硬性指标，包含更能反映扶贫工作经济指标的GNP以及国家和各地区均提出具体金额要求的收入指标。收入指标下的三级指标还设立了建档立卡贫困村村集体经济年收入指标，这也是本次精准扶贫的特点。

3.3 生产力提升

包含农业、畜牧业和合作社等方面生产力的提升。农业、畜牧业生产力的提升能很好地反映一些生产基础设施建设及瓶颈项目的实施效果。该指标之所以加入合作社指标，主要是考虑到专项行动中产业扶贫的效果评价。

3.4 就业动态

包含就业服务、就业人口和人才引进三个二级指标。在本轮扶贫工作中有相当一部分资金投入包含就业服务设施建设和技能培训，因此绩效评估对这一部分工作应有所反映。在扶贫工作软实力的考量中，人才引进应该是长期指标中一项比较重要的内容。

3.5 生态改善

含草原、森林和生态措施等二级指标。生态指标应该涵盖的内容很多，考虑到指标要和精准扶贫直接相关且可度量，故选取此三项。其中节水灌溉占比从短期直观看应该反映在生产能力的提升上，但本文认为其长期效果应该是反映在生态效益上，因此将其归于生态改善中。

表1 西部地区精准扶贫绩效评价基本指标表

续表1

3.6 教育积累

含基础教育、职业教育、高等教育等指标。在教育的扶贫专项工程中，短期能够看到效果和可衡量的只有贫困家庭教育负担的减免，实际上教育最能体现扶贫工作的长效机制。因此，教育的三个指标主要从获得认知的基础、具备劳动就业的能力和教育带来的进一步发展提升等三个方面来考虑。

3.7 卫生保证

该指标包含公共卫生、医疗改善、医疗保障三个部分。有参考文献表明，贫困地区新生儿残障率高于其他地区[8]，这也是导致日后贫困的原因之一，因此在医疗改善指标中特别加入针对孕产妇和新生儿筛查的三级衡量指标。

3.8 保障措施

含组织机构、文化生活、资金投入和政策执行四个二级指标。精准扶贫的保障措施在本轮扶贫工作中将投入相当的资金在机构设施建设中，包含村两委、警务室等设施建设。文化生活中亦有文化场所建设和文化活动开展，这是很难量化但又意义重大的衡量指标，是本轮扶贫工作的重要保障措施。

4 指标的赋值

在建立了绩效评价的基本指标体系后，为了保证评价工作的客观性和可度量性，还需对各个指标的采集和量化进行研究。

4.1 定量指标的评估值

西部地区精准扶贫指标体系中，定量的指标共有53个。在采集到定量指标的原始数据后，由于各指标值的实际意义存在着较大的差别，表现形式也不一样，所以不能直接进行综合评价，必须进行去量纲化[9]，也就是打分。为保证与定性指标所采用的成熟度模型等级的一致性，本体系所有定量指标的评分值域都设定为[0, 5]区间。

4.4.1 指标的量化模型

图1 正指标类模糊量化模型

图2 负指标类模糊量化模型

根据政府工作绩效评价的特点，参考其他各类扶贫成效评价研究采用的各种模型和方法的实际应用效果，本文选择了模糊量化模型。该模型针对正指标、负指标和适度指标分别提出了三个量化公式[10]，具体如下：

1)正指标类模糊量化模型。正指标是指其对总目标的贡献率随着评价结果的增大而增大，即数值越高，表明整个绩效水平越高。对此可以用图1形象说明。

其具体的量化公式为

(1)

其中：xjmin代表第j个指标的最小值；xjmax代表第j个指标的最大值。

2)负指标类模糊量化模型。负指标是指对总目标的贡献率随着评价结果的增大而减小的一类指标，即数值越高，表明整体绩效水平越低。对此可以用图2形象说明。

其具体的量化公式为

(2)

其中:xjmin代表第j个指标的最小值;xjmax代表第j个指标的最大值。

3)适度指标类模糊量化模型。适度指标是指取值在适中水平下对总目标的贡献率最大的指标，取值过大或过小都会导致整体绩效水平降低。对此可以用图3形象说明。

其具体的量化公式为

(3)

图3 适度指标类模糊量化模型

其中:xjmin代表第j个指标的最小值;xjmax代表第j个指标的最大值;xjmod代表第j个指标的最适当值。

从上述三个量化公式中可以看到，如果对xjmin、xjmax、xjmod三个参数的取值进行调整，将会导致评价得分产生很大的差异。在精准扶贫工作绩效评价中，并不是每一个指标的得分都服从[0，1]区间上的均匀分布。因此，对于具体的指标，首先应该根据业务类型和实际要求为各个定量指标确定一个合理的范围，然后再使用公式计算出对应的分值。

4.1.2 指标的取值

西部地区精准扶贫指标体系中53个定量指标可根据指标的特性、基础值、对比维度、目标值等分为7类来进行取值区间划分。

1)与全国平均水平比较的指标，分为两大类：基础水平低于全国平均水平50%以下的，大体用适度指标模型划分取值区间，并综合考虑具体情况，得到指标相应得分，见表2;基础水平高于全国平均水平50%以上的，利用正指标类模糊量化模型，得到指标相应得分，见表3。

表2 指标取值表

表3 指标取值表

2)以增长率衡量的指标，赋值以目标增长率为准，区间划分以正指标类模糊量化模型为准。

3)贫困人口、贫困村、贫困县、异地搬迁、危房改造、人均可支配收入等有明确目标值的，从80%开始取值，以正指标类模糊量化模型为基础，以完成目标值的比例赋值，具体见表4。

表4 指标取值表

4)饮用水、电力、交通基础覆盖率高，赋值从90%以上开始，以适度指标模型划分取值区间，见表5。

表5 指标取值表

5)以计划投入为对比量的指标，从60%开始取值，用适度指标模型划分取值区间，见表6。

表6 指标取值表

6)零就业家庭以负指标类模糊量化模型为依据进行赋值。

4.2 定性指标的评估值

除定量指标外，本指标体系还包含了4个定性评价指标。这些指标表述的是被评对象的特定属性当前所处状态，我们无法对其精确量化。对于这些定性指标的量化，目前在信息技术领域被广为接受的是成熟度度量方法，即对每个指标的成熟度定义，以便在其可能状态与成熟度刻度值之间建立联系，从而实现指标的量化[10]。

根据成熟度模型的基本理论可以将定性指标成熟度视作[0，5]区间上的线性单调递增函数，从而其级别数就代表了评价结果的定量取值。

表7 指标取值表

5 小结

我们对精准扶贫工作进行绩效评价研究的目的在于实现扶贫工作的闭环管理，使西部地区精准扶贫工作的实际运行效果得到评估，通过考评发现问题，不断积累经验并将其应用到未来的工作中，做到精准发现贫困、精确帮扶贫困、真正解决贫困，从而使我们的扶贫工作形成一个持续完善的良性循环。

建立一个科学、合理、可操作的绩效评价指标体系，是绩效评价工作的第一步和基石。本文是对绩效评价指标体系的初步探索。在现阶段还没有足够的精准扶贫各专项工作数据的情况下，我们先对指标的设计和赋值进行初步的探讨。后续在掌握试点县基本数据的条件下，还需邀请各方专家、相关人员运用该指标体系对样本单位进行测评，根据测评数据对该指标体系的效度和信度进行检验，然后根据检验结果对指标体系进行调整，最终完成指标体系的建立。

[1] 中共中央，国务院.中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)[EB/OL].(2011-12-01)[2017-09-26].http://www.gov.cn/jrzg/2011-12/01/content_2008462.htm.

[2] Sen A O. Poverty: An Ordinal Approach to Measurement [J]. Econometrica,1976, 44(2):219-231.

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[5] 刘冬梅.中国政府开发式扶贫资金投放效果的实证研究[J].管理世界，2001 (6):123-131.

[6] 姜爱华.我国政府开发式扶贫资金投放效果的实证分析[J].中央财经大学学报，2008(2)：13-18.

[7] 袭晓宽，陈云.中国扶贫资金投入效益的计量分析[J].理论与当代，2007(7)：26-31.

[8] 张曦.连片贫困地区参与式扶贫绩效评价[D].湘潭:湘潭大学，2013.

[9] 庄天慧，张海霞，余崇媛.西南少数民族贫困县反贫困综合绩效模糊评价——以一个国家扶贫重点县为例[J].西北人口，2012(3):89-93.

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[11] Sen T Z, Amarta H R. Poverty: An ordinal Approach to Measurement [J]. Econometric,1976,44(2): 219-231.