构建农村宅基地管理政府权力清单制度的政策建议

◎常 城

中国权力清单制度的实践始于2005年，先以河北省邯郸市为试点，后经中央政府的统筹部署推行全国。截止至2016年年初，全国省级政府部门权力清单全部对外揭晓：其中24个省份公布了责任清单，17个省份公布了市县两级政府部门的权力清单和责任清单。仔细梳理各级政府颁发的权力清单，发现其内容多是围绕城市行政管理权力的运行，鲜有与农业、农村、农民紧密相关的宅基地管理方面内容。农村宅基地管理是政府行政管理职能的重要组成部分，不仅关涉三农问题，直接影响农业现代化的实现与新型城镇化的发展，而且牵动全局，对全面建成小康社会具有深远意义。然而，农村宅基地管理权力清单制度虽极为重要，现实中却难以落地生根。弥补政府宅基地管理权力清单制度的缺位，是当前中国政府权力清单制度建设的迫切任务，是推进全面深化改革与乡村振兴战略的时代需求。

一、农村宅基地管理权力清单制度构建应与新时代党和国家的宏观战略紧密相系

任何具体政策的制定，都需要立足宏阔的时代背景，主动服务党和国家的长远战略。政府宅基地管理权力清单制度的构建，首先必须深刻领悟习近平总书记的十九大报告精神，保证新制度与新时代党和国家的宏观战略紧密相系。

农村宅基地管理权力清单制度建设涵盖全面深化体制改革与乡村振兴，这两个领域都是新时代党和国家的关注焦点和宏观战略。全面深化改革是党和政府的实现全面小康社会和中华民族伟大复兴的重要路径和发展方向。2013年11月，中国共产党的十八届三中全会明确指出应强化权力运行制约和监督体系：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中再次提出“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式”。三农问题，一直是历届政府关心的焦点。十九大报告习近平总书记适时提出“乡村振兴战略”，再次明确将三农问题作为国计民生的根本，作为全党工作的重中之重。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》再度聚焦三农问题。中央一号文件为政府宅基地管理提供工作指南与基本纲领：文件提出加快修改土地管理相关法律，系统总结宅基地制度改革试点经验，并逐步扩大试点，进而不断完善整个农村土地利用管理政策体系。在涉及宅基地产权制度改革时，明确指出将以往的“一地两权”转变为“一地三权”。“一地两权”，指宅基地所有为集体共有，宅基地使用权归农户个人所有。“一地三权”则指宅基地的所有权、资格权与使用权分置。对于所有权，集体共有性质保持不变。为了维护农民的基本权益，农户合法取得宅基地的资格权给予保障，加快宅基地使用权确权登记颁证。准许宅基地使用权在一定范围内的合法流转，严格禁止逆城市化现象，坚决打击宅基地的违规非法交易。

新制度建设若想拥有生命力，必须妥善处理好局部与整体之间的关系。服务大局，服务长远战略是构建农村宅基地管理权力清单制度的首要关切点。政府宅基地管理权力清单制度的建设，需要紧紧围绕党和国家深化行政体制改革与乡村振兴战略这两大重要发展战略。在全面深化改革领域，深刻领悟党的十九大精神，将政府宅基地权力清单制度的建构以政府职能转变为中心，以建设人民满意政府为主要目的，把权力真正关入制度的牢笼，实现权力在阳光下运行。农村宅基地管理直接关系三农问题，是当前农村深化改革的切入点。乡村振兴战略从战略角度阐释了未来乡村发展的宏观蓝图，2018年中央一号文件则从政策层面论述了中央政府的具体行动，两者都鲜明指出要深化农村产权制度改革，特别是农村宅基地管理改革。农村宅基地管理权力清单制度的构建必须以新时代乡村振兴战略为指导思想，以贯彻2018年党中央一号文件为基本纲领，突出市场配置的重要性，实现系统性、整体性与协同性相结合。亦只有如此，才能真正推动乡村政治、经济与社会等多层面的协调发展。

二、农村宅基地管理权力清单制度构建需将保障农民权益作为根本出发点和落脚点

农村宅基地制度建立的初衷是确保农民“居者有其屋”，实质上是对农民最低限度的福利保障。随着工业化、城市化如火如荼地铺展，为了防止农民进城后因房价高企而不能真正融入城市，同时又因为宅基地的丧失不能归乡，国家对农村宅基地流通实行严格的限制，进而最终保证农民可进可退，有效地避免“城市贫民窟”的出现。可见，严格限制农村宅基地的流转，是为了保障农民权益，保障其“住”的最基本权利。权力清单制度的设计是为了限制权力，让权力在阳光下运行，根本目的也是为了保障人民的合法权益。作为农村宅基地制度和权力清单制度的创新，毋庸置疑，农村宅基地管理权力清单制度的根本出发点和落脚点是通过对政府宅基地管理领域权力的限制，切实保障农民的合法权益。

当前中国的农村宅基地流转模式，无论是天津“宅基地换房”模式、嘉兴“两分两换”模式，还是上海的“宅基地置换”模式，都是以政府为主导行政色彩强烈，同时缺乏相应的监督体制。政府为主导，固然可以保证农村宅基流转的效率，但是，政府的过度干预也往往会引发农民权益受损。首先，在宅基地流转过程初期，农民的自主权益没有得到充分尊重。为了实现宅基地的高效率流转，某些地方政府甚至凭借其手中权力强行要求农民参与，而对农民所承诺的补偿方案又因种种原因不能完全兑现。在宅基地流转的进程中，政府主导整个运作过程，不仅决策宅基地退出机制，而且控制分配土地的增值收益，作为利益直接相关方农民基本上处于弱势状态，没有知情权，更无参与权，正常权益与合法诉求时常得不到满足。据2003年第32期《改革内参》报道，2002年农民征地补偿大约为1.5-3.5万元左右，而当年全国土地使用权拍卖每亩则为35.67万元。部分地区的对比更加刺眼，如2002年南京农民征用土地补偿价位8-20万之间，而经政府转手拍卖，价格竟高达120-980万元。

由于特殊国情的制约，农村宅基地流转模式形成了某些既得利益集团。为了维护原有制度，继而保证利益的持续输送，既得利益集团也不愿创新当前农村的宅基地管理制度。农村宅基地管理权力清单制度的构建，就是要从制度上明确政府的权限，清晰规定政府在宅基地管理中什么可以为，什么不可为，保证市场经济的自由运行有效地减少流转过程中的隐形成本，真正实现权为民所用，权为民谋福。还需指出，近年来，由于利益驱使和规避监管，农村宅基地流转以隐形的方式存在，这种违法行为满足了部分农民的短时利益，但违背了全体农民的根本利益。政府宅基地管理权力清单制度的建设是保障全体农民的根本权益，而非部分农民的违法利益。

三、农村宅基地管理权力清单制度构建亟待补齐配套法律法规严重缺失的制度短板

依法治国是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，是全面实现小康社会的基本路径。政府宅基地管理权力清单制度的构建，亦需要相关配套制度，特别是法律制度的丰富与完善。

权力清单制度自2005年探索实践以来，积累了不少有益经验，中央还出台了相应的《指导意见》。权力清单制度设计的逻辑起点在于限制权力，是一次深具中国特色的行政管理色彩强于法律强制要求的自我变革。虽然制度定位为行政自觉优于法律强制，但是，作为新生事物，还处于成长阶段，由于缺乏配套法律法规建设，很容易变形走样，违背初衷。

进入21世纪，农村宅基地流转形势发生诸多新形势、新变化，但相关法律建设却相对滞后，当前调整农村宅基地使用权的法律法规包括《物权法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等都不能反映当前的变化。地方出于自身的考虑，相继出台了关于农村宅基地流转的地方性法规，但缺乏国家层面的统一法律法规引导。法律的漏洞和缺失，不仅导致宅基地流转纠纷时常发生，而且解决纠纷的成本增大，甚至为某些集体以“公益”之名侵害农民利益提供便利。不仅农村土地法律制度建设滞后，有些法律之间甚至还出现了相互抵触的内容。例如，《中华人民共和国宪法》在土地征收的前提条件方面，即同《土地管理法实施条例》、《征用土地公告办法》等明显冲突，《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国物权法》又对土地流转态度不同。

另外，由于法律滞后的限制，导致当前统一的土地市场仍未建立，宅基地使用权流转交易平台缺乏，价格难以衡量。农民作为弱势群体，信息严重不对称，同时又缺乏专业知识，很难在隐秘流转中保障自己的利益。政府宅基地管理权力清单制度建设应该法律先行，不仅要将权力清单制度纳入到地方法规之中，充分体现人民的意志，而非本级行政机关的想法，还需丰富完善宅基地土地相关制度，保证政府能够有法可依，进而做到有法必依。

四、农村宅基地管理权力清单制度构建不可忽视市场在资源配置中的决定地位

农村宅基地制度虽然具有生存保障功能，是农民最低限度的福利，但由于同时具备财产属性，所以又需要追求价值效率。随着城市化的快速推进，农村宅基地的生存保障功能渐趋弱化，两亿多农民工进城务工则是明显佐证。同时，鉴于温饱问题的解决，小康成为新的时代命题，农民对价值效率的追求日益凸显。历史的实践已经证明，现阶段要实现一种最富有效率的生产要素配置，就必须通过市场化的方式配置。

由于不能通过合法市场实现高效资源配置，农村宅基地流转出现冰火两重天的现状。一方面，某些偏远区域或者农业大县农村宅基地大量闲置，严重浪费农村土地资源，另一方面，城市附近，特别是大城市附近郊区形成了较大规模的隐形交易市场。宅基地大量闲置，是农民进城的必然结果。中国的很多农村，特别是偏远农村甚至呈现出“空心村”、“空心户”现象。宋伟等通过对24个省162个行政村的宅基地闲置率展开调查，指出全国村庄平均空心率为10.15%，其中东部最高，为14.82%，西部最低，为7.15%。国家行政学院副院长韩康也指出：“根据我们看到一些省市和县级单位的调研，大致估算在10-15%左右。”与“空心化”现象相反的，则是部分农村宅基地非法流转日趋火热，而且形成一个规模庞大的隐形市场。农村宅基地的隐形流转则形式多样：包括房屋买卖（小产权房买卖）、房屋出租（宅基地使用权的变相流转）、房屋赠与（若赠与本村村民则违反“一户一宅”的原则）、房屋抵押等。有调查统计，北京附近的农村宅基地使用权的隐形买卖占宅基地总数的十分之一，“小产权”项目甚至占整个房地产市场的18%。深圳市宅基地隐形流转更是相当普遍，“小产权”房甚至占全市住房总量的 49%。

无论是“空心村”还是隐形流转，都没有实现农村宅基地资源的优化配置。“空心村”意味着土地资源的巨大浪费，“空心村”的外出农民无法将手中的宅基地资源变现，只能选择空置，甚至荒弃。隐形流转既反映出当前宅基地管理领域的问题，也不能受法律制度保护，交易安全无法保障，而且破坏中国正常房地产秩序，加剧了部分区域农业农地的流失。

虽然全国多个省份纷纷开展农村宅基地流转试点，创新宅基地流转形式，至今依然缺乏一个相对自由的宅基地流转市场。建立农村宅基地交易所、逐步放开农村宅基地交易市场可以有效提高土地流转效率，优化资源配置，切实保障农民的根本权益，是十九大之后农村宅基地管理的发展方向。政府宅基地管理权力清单制度的建构，需要关注农村宅基地流转的发展潮流和方向，尊重市场在资源配置中的主体地位，市场的归市场，政府的归政府，厘清市场与政府的边界，以清单制度来保障宅基地流转拥有一个高效、公平的市场环境，进而最终实现农民利益的最大化。

五、农村宅基地管理权力清单制度构建要完善对政府行为的监察追责机制

政府宅基地管理权力清单制度出台之后，如若政府出现违规行为如何处理？同时，如何规避政府既是规则制定者又是规则执行者的角色尴尬？这就需要在政府宅基地管理权力清单制度构建的过程中完善、健全对政府行为的监察和追责。

清单之内的不作为与清单之外的乱作为是十几年来某些地方推行权力清单制度建设的弊端，甚至出现一些违法违规现象。例如，“暂停实施或取消本不属于本级行政权力的行政执法项目”或者“越权下放或整合某些具体行政执法项目。”之所以出现这样的情形，即是监察问责机制的缺位。权力制度清单没有相关的“责任清单”，没有严格的问责机制，很可能沦为一纸空文。政府宅基地管理权力清单制度的设计，不仅仅应该包括政府权力的清单，更应该包含政府不能完成任务的“罚单”和民众的“权利清单”。为此，也有学者提出了建设性意见，即“权力清单制度的巩固，可内嵌于地方的协商式民主政治建设。权力清单制度中对于权力行使的运行流程规范，可与协商式民主建设的工作有机整合，形成联动。”作为农村宅基地管理与权力清单制度的创新，笔者认为，农村宅基地管理权力清单制度必然能实现1加1大于2的实效。