刑罚执行检察监督的困境与完善*——以S省M市刑罚执行实证考察为样本

四川省绵阳市游仙区人民检察院课题组

四川省绵阳市游仙区人民检察院，四川 绵阳 621000

近年来，我国的刑罚观念逐渐走向宽缓化、人性化，刑罚执行方式也日趋多样化。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出：“完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制。”从依法治国的高度提出了刑罚执行改革的要求和方向。长期以来，由于受“重审判轻执行”观念、刑事执行主体多元化等因素的影响，导致刑罚执行出现问题，致使刑罚执行检察监督面临困境，影响公平正义得到真正实现。加强对刑罚执行的检察监督成为当务之急。本文以S省M市2014年至2016年三年间刑罚执行情况为样本，①对刑罚执行及该环节检察监督中存在的问题进行实证考察研究，以期有裨于我国刑罚执行制度的完善。

一、刑罚执行状况的实证考察

刑罚执行作为刑事司法程序的最后一环，具有惩罚犯罪、保护人民、维护司法权威的重要作用。在实践中，刑罚有效执行受到诸多因素影响，造成在刑罚执行交付环节、社区矫正和财产刑执行等方面出现问题。

(一)特殊群体羁押难收监难

一是患病罪犯的交付执行因相关规定不完善、监狱监区功能未纯化、看守所场地受限等因素而存在难度。看守所、监狱在管理病残犯的过程中，也会因医疗设施、费用承担及区别管理等原因耗费大量警力财力而怠于执行。近年来，因病犯死亡而引发的缠诉缠访频发，更加剧了监狱、看守所在接收、管理此类罪犯上的畏惧情绪。二是罪犯病情鉴定机构的不明确性极易被部分执法部门所利用，进而拒收病犯。如，S县法院以危险驾驶罪判处何某某拘役三个月，看守所对该犯入所身体检查时未按规定到指定医院而就近在D镇卫生院检查，卫生院出具了何某某患高血压三级的病情证明，看守所以此为由而拒收。后S县检察院对看守所的执法行为予以纠正，建议对何某某由指定医院进行复查。复查结果符合收押条件，何某某被收押。

(二)交付职责不清，对判处实刑罪犯交付迟延、交付脱节

一是审前未羁押判实刑的罪犯下落不明或逃匿的，法院交付执行后，公安机关往往以没有拘留证、逮捕证为由拒绝网上通缉，致使无法对罪犯收押执行。二是执行依据未及时交付。法官在审限内作出裁判，而法律文书多由书记员送达，受案件数量、责任心和考评机制等因素影响，有的文书未及时送达，交付产生延误。三是对撤销缓刑、假释收监执行的罪犯，由于撤销裁定未与执行通知书一起送达，导致执行机关不明，无法收监执行。

(三)社区矫正机构孱弱、管理滞后，虚管问题突出，出现社区服刑人员脱管、漏管现象

以地域和人口为首要特征的社区并不当然具备矫正罪犯的功能，亟需构建。承担社区矫正工作的司法行政机关工作人员包括专、兼职司法助理员及社区矫正志愿者。由于矫正主体的混杂性、矫正执法的随意性和执法模式缺乏规制性造成执行效果不理想。如，Y区某镇政府工勤人员钟某，其日常工作涉及综治、维稳、禁毒等，同时兼职司法所工作，因钟某不认真履行对张某(假释人员)的监管职责，致使张某长期脱管，并于脱管期间抢劫杀人。

(四)财产刑执行率较低，“空判”现象突出

财产刑执行存在主观随意性，执行到位率低，执行难，大大削弱了财产刑的刑罚功能。据调查，S县法院财产刑执行率为18%，J市法院财产刑执行率为15%。实践中，财产刑的执行成效极大地依赖于罪犯家属的配合，而是否足额执行财产刑与是否获得法院轻缓的刑事判决存有因果关系，从而出现罚金刑“先罚后判”、“以罚代刑”的现象，严重侵害了刑罚适用的平等公正。在没收财产刑方面，个人财产与家庭财产的界限模糊，使得执行财产的范围难厘清，加之缺乏相应配套解决机制，使大量没收财产刑案件“空判”。

二、刑罚执行检察监督的现实困境

刑罚执行中的突出问题是检察机关法律监督的重点、难点，既暴露出了刑罚执行检察监督中存在的问题，也给检察监督带来挑战。

(一)刑罚执行相关法律未形成体系，监督缺乏法律支撑

一是对刑罚执行的法律监督大多只有原则性规定，没有细化，缺乏可操作性。如对财产刑执行的监督方面，最高人民检察院《刑事诉讼规则》只规定了一条，即658条，内容过于原则和宽泛，对于监督的路径、方式、程序均无表述，在司法实践中缺乏可操作性。二是刑罚执行法律规定之间的矛盾冲突较多。我国法律中有关刑罚执行的内容只是零散见于刑法、刑事诉讼法、监狱法等法律及一些司法解释、行政法规中，导致出现有关法律法规对于刑罚执行的某些规定交叉，不统一。三是法律规定不完善，易造成检察监督的缺位。如C监狱一病犯因病情严重，被送往上级监狱医院治疗，按照“同级对等监督原则”，监督权也应相应移至上级检察机关，但法律对此无明确规定，易引发上下级监督机关推诿扯皮，出现监督的盲区。四是部分法律或法规存在“会同”、“协助”等不确定的用词，使职责范围不够明确，削弱了相关机关的责任意识，当某一环节出现问题时无法确定责任主体。

(二)刑罚执行关联机关之间配合不足，执行信息互通不畅

一是在罪犯交付执行中，有的法院将判决书、执行通知书、起诉书副本和结案登记表送达执行机关，但仅将判决书抄送同级检察机关，拒绝提供执行通知书及执行回执，使检察监督无据可查。二是在监禁刑的执行中，派驻检察室在案件信息、文书信息、监所监控等信息获取方面均依赖于公安、监狱信息网，有的地区监狱、看守所为了规避监督而设置权限，以致检察机关在监督案件信息、执行时限等方面存在一定难度。三是在财产刑执行中，人民法院审管、刑庭、立案庭、执行局均未就财产刑执行情况建立相关台账报表，数据比对非常困难，检察监督无据可依。

(三)监督手段简单、刚性不足

检察机关对刑罚执行活动中的监督手段主要有发出纠正违法通知书、检察建议书及口头纠正三种方式。由于法律没有明确规定被监督机关不纠正的法律责任，当被监督机关对检察监督置之不理或应付了事时，检察机关一般只有采用督促回复或通过被监督机关的上级主管部门督促其纠正的方式，监督缺乏强制性和执行力。

(四)刑罚执行监督工作模式单一，监督滞后

传统的刑罚执行监督工作模式，除了直接立案侦查职务犯罪案件外，主要工作模式一般采取定期检查、书面审查等方式，大多属于事后监督。在事后监督模式下，检察机关介入监督的时间滞后，只有在刑罚执行出现违反法律规定的情况下，检察机关才能依法履行监督职权，即使检察机关已经采取监督措施督促刑罚执行机关依法执行，执行的成本也会大大增加，执行到位的几率也会大大降低。

(五)刑事执行监督组织机构不健全、人员配备不足

随着监所检察更名为刑事执行检察，标志着国家对刑事执行活动的法律监督进入了一个全新阶段。但有的基层检察机关刑事执行监督组织机构依然不健全，据调查，M市检察机关对刑罚执行的监督，有的由监所科履职，有的由公诉部门指定专管员履职，有的成立不占编制的“检察办公室”履职，没有形成统一的监督组织机构，不利于监督活动的有效开展。同时刑事执行检察部门工作人员一般年龄偏大、人员偏少，刑罚执行监督难以深入推进。

三、完善我国刑罚执行法律监督制度的对策

(一)完善刑罚执行立法

目前，我国法律中有关刑罚执行的内容未形成完整立法体系，欠缺科学化和规范化。对于刑罚变更执行、判决无罪、免除刑事处罚后的立即释放的执行，以及强制医疗的执行等，缺少专门的具体规定。为了从根本上解决问题，应尽快制定一部科学、合理、规范的刑事执行法，集中系统地将刑罚执行的种类、程序、执行方式、被刑事执行人的法律地位和权利义务等进行具体规定，并对刑事执行监督进行单列，将检察机关在刑罚执行法律监督的权力、监督程序、纠正违法效力等予以规范，使检察机关在进行法律监督时有据可依、有章可循。

(二)统一刑罚执行机构

我国现行刑事执行体制是一种分散型体制，即执行权分别由多个执行机关行使，导致执行主体多元化。②只有统一刑罚执行机构才能在根本上解决多方执行、监督乏力的现实困境。一是由司法行政机关统一负责所有的刑罚执行和强制医疗执行工作，建立权责统一、体系完整的执行格局。二是实现侦查权和羁押权分离。目前，我国实行侦羁合一的体制，这种体制导致看守所对侦查机关配合有余，监督制约不足，产生了一系列问题。③将看守所从公安机关剥离，交由司法行政机关管理，从而实现侦查权和羁押权分离和互相制约，形成司法行政机关执行、检察机关依法进行法律监督的刑事执行体系。

(三)健全基础配套保障设施

一是健全刑事执行监督部门组织机构，保障必要的物质条件，包括必要的办公场所、办公设备等。二是搭建信息共享平台，形成联动协作机制。随着“科技强检”的持续推进，刑事执行检察部门应积极运用信息技术，通过信息化手段搭建多部门、多渠道快速、高效、便捷的信息共享平台，能够实时了解刑罚执行动

态。三是完善监督人才培养体系。应建立相关教育管理模式和培训体系，加强检察机关刑事执行检察人才库建设，努力培养一批刑罚执行检察业务专家和标兵。

(四)强化监督职权配置

由于立法对刑事执行检察监督的规定过于原则、缺乏具体操作性，而检察机关的监督意见仅仅停留在建议层面，无一定的强制力，被监督者是否接受、是否及时纠正都得不到保证，从而严重影响了监督的权威。一是赋予检察机关随时介入和调查核实权。明确规定检察机关对刑罚执行活动的随时介入权、为违法行为的具体调查权、随时约谈在押人员权。④二是明确刑罚执行机关对检察机关监督意见的处理期限，进一步增强监督的实效。三是赋予检察机关纠正违法强制力，强化违法不究的法律后果。赋予检察机关纠正违法行为强制力，在收到监督意见后，被监督者应采取法定措施，对于严重违法行为应当立即停止并展开调查，对于一般违法行为应当及时纠正。对于故意不整改或者整改不到位应追究责任人、责任单位的相关责任。

[ 注 释 ]

①S省M市位于我国西南地区，下辖3区5县1个县级市，辖区内有2所监狱、8个看守所.

②万毅.刑事执行制度之检讨与改造[J].甘肃政法学院学报，2005(83).

③陈治军，马燕.刑事执行检察的困局及其消解路径[J].中国检察官，2016(02).

④袁其国.刑罚执行法律监督制度的发展与完善[J].河南社会科学，2010(4).

[1]石秀丽.论我国刑罚执行监督制度[J].国家检察官学院学报，2005(13).

[2]赵菊，雷长彬，张倩.刑罚执行监督的结构性缺陷及其完善[J].人民检察，2006(1).

[3]向泽远.刑罚执行监督机制论[J].法学杂志，2008(2).

[4]左燕东.整治违法减刑、假释、监外执行问题—多项制度让刑罚执行透明公正[N].山西日报，2015-11-2.

[5]梁国栋.刑罚执行监督牢守公平正义底线[J].中国人大，2015-11-16.