我国检察机关提起行政公益诉讼的制度完善——以试点中的问题为切入点

李梦露 曹丽丹

河北大学政法学院，河北 保定 071000

自2015年7月我国13个省份开展为期2年的公益诉讼试点，与私益诉讼相配合共同维护人民的合法权益。检察机关具有法律监督权，其政治地位和实力可与行政机关相抗衡，有助于维护公共利益，但公益诉讼的要求很高，专业强、举证严，所以要不断地完善其制度，使实践和制度相符，发挥检察机关的检查监督职能。本文主要围绕试点中主要的一些问题而提出对策。

一、行政公益诉讼的内涵

行政公益诉讼中的公益是国家权力的概念，公益包括社会公共利益，是社会成员的利益；也包括国家利益，是全体社会成员的利益综合。公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。侵害私人利益而提起的诉讼是私益诉讼，侵害国家利益或社会利益而提起的诉讼是公益诉讼。私益诉讼是我们现实生活中常见的，甚至接触的，行政公益诉讼是指享有起诉资格的主体对做出违法行为侵害公共利益的行政机关提起诉讼的活动。以往，传统观点认为没有利益就不存在诉讼的资格，学界和实践中都认为原告只能是和自己有直接利益关系时才可以提起诉讼。也就是说我们所谓的行政诉讼仅指行政私益诉讼，公益诉讼不论是学术界还是实践中一直存在争议，直至2015年我国才逐渐发展公益诉讼。两者的区别在于提起诉讼的主体和目的，即由谁提起，是否与案件有直接的利害关系，是出于维护社会利益还是个人利益。

二、检察机关提起行政公益诉讼的试点中存在的问题

(一)启动诉讼的主体单一

人民检察院具有行政公益诉讼的起诉资格，试点运行中的行政公益诉讼亦皆有检察机关提起，但是检察院提起诉讼会有所顾忌时，会进行选择性诉讼。对于绝大多数社会组织来说，其诉讼能力和诉讼意愿都较低，并且社会组织中的法律专业成员较少，经费不足也是影响社会组织提起行政公益诉讼的原因之一，诉讼过程中各项费用的支出和承担，都是不可忽视的。专业人员的缺乏也使得社会组织尚不能提起行政公益诉讼，主体的局限性会限制行政公益诉讼的进行，找出有效的办法使社会组织有能力提起行政公益诉讼，发展主体的多元化。

(二)受案范围不够全面

环境和资源方面的案件一直是试点中着重关注的，且发现的线索中也多涉及于此，加之现在环境污染和资源匮乏更是应该注意的。但是老百姓也很关注食品，现代社会食品的安全隐患是不可忽视，因为我们日常食用的食品中有不安全的因素。《食品法》的修改表明了我国也更加注重食品安全，而在行政公益诉讼中不能只将重点停留在生态环境和资源领域，食品药品监督管理部门、质量技术监督局、卫生部门、盐业部门等应当成为行政公益诉讼调整的对象。①试点运行期间食品药品安全领域涉及的案件很少，且仍尚未形成诉讼。公益诉讼的目光不能仅仅盯在环保领域，食品药品安全在某种程度上比环境污染给公众带来的危害更广更大，比如假疫苗事件。期待行政公益诉讼触及更多领域。②

(三)检察机关专业能力和技术欠缺

行政公益诉讼的试点开展的2年中，其对检察机关的专业条件和举证要求高，专业性的问题检察机关还相对欠缺，实践经验不足。检察机关有大量的工作内容，不仅要侦查、审查逮捕，还要进行法律监督，提起刑事诉讼等，这些工作占用了检察机关的工作日常，行政公益诉讼分散了检察机关部分精力，大量的行政公益诉讼使检察资源尤显匮乏，甚至矛盾增加。再加上检察机关刚刚接触行政公益诉讼，在专业能力和技术上有所欠缺，对行政公益诉讼的专业知识、业务分析、证据调查等还是有待提高的。

(四)行政机关不够配合

公益诉讼试点起步阶段，一些地方还不习惯行政公益诉讼。一些地方行政机关抵触行政诉讼，对行政公益诉讼更是有抵触情绪，在试点工作中难免出现不配合的情况。比如面对检察建议仍然不作为，不积极改正违法行为，或者对于违法企业处罚力度不够。对于管辖的分配则是能推就推，推卸自己的责任，或者不属于自己管辖但有利益关系而争抢管辖。试点工作开展以来，行政机关的不配合也对行政公益诉讼的运行带来了阻碍，行政机关作为被告人如果积极配合，会减少行政公益诉讼的阻力。

(五)举证责任不明确

对于行政公益诉讼中举证责任的分配，学术界存在很多争议，有的学者主张举证责任倒置，有的学者认为谁主张谁举证。③举证责任是各方主体必须履行的义务，不进行举证则负有举证责任的一方必然会败诉，而举证权则不同，其是一种权利，而非义务，既可以行使也可以放弃，行使与否不会使自己必然陷入败诉的境地。在庭审中，双方的举证、质证和认证会使其中一方胜诉，即证据充分的一方胜诉，所以尽管适用举证责任倒置，但原告仍然可以列举出证据，掌握胜诉的主动权。《行政诉讼法》规定举证责任倒置，但是在行政公益诉讼中不是传统的民告官模式，没有弱势的一方，检察机关和行政机关同样作为国家机关，势均力敌、旗鼓相当，所以举证责任倒置并不适合行政公益诉讼。民法中的谁主张谁举证同样不适用行政公益诉讼，这相当于把检察机关视为普通主体。法律的规定不够明确，导致检察机关和行政机关在实践中存在困惑，不清楚自己承担哪一部分的举证责任。

三、检察机关提起行政公益诉讼的制度完善

(一)建立检察机关为主、法定组织为辅的原告资格制度

我国确立了检察机关作为公益诉讼人提起行政公益诉讼。检察机关对公益诉讼发挥主导作用，特别是开展公益诉讼的初始阶段，能够有效地推动公益诉讼有序进行，也真正发挥了检察机关作为法律监督机关的作用。在行政诉讼法修改时应确立检察机关的诉讼地位，以保证行政公益诉讼的有序进行。虽然确立检察机关为公益诉讼人，但检察机关更适合作类似于刑事诉讼中的公诉人，即行政公诉人的角色。检察机关代表着公共利益，监督法律的实施，相当于刑法中的公诉人地位。检察机关在行政公益诉讼中不同于一般的原告，其对国家利益、社会利益进行维护，因此检察机关既是起诉者又是监督者。④

检察机关理应提起行政公益诉讼，不仅符合立法目的还符合立法精神，检察机关比其他任何主体都具有优势，面对社会利益可以和行政机关抗衡，检察机关也能快速的提高自己的专业能力和水平，履行自己的职能，在面对广的案件范围、专业要求严格的情况下，其自身的优势可以充分地发挥出来。另外，社会组织应该作为行政公益诉讼提起的第二主体，建立以检察机关行政公诉为主、法定组织为辅的行政公益诉讼原告资格制度，将社会组织加入到起诉主体的行列。社会组织也有其自身的优势，可以在更多的时间内，更广的空间内发现侵害公共利益的事件。社会组织可以申请检察院提起行政公益诉讼，如果人民检察院不提起诉讼时，社会组织则有权启动行政公益诉讼，这样既可以充分保护国家利益或社会利益，也可以防止个人“滥诉”的现象。这也体现了检察院的断后性和终局性。如果社会组织经费不足，可以规定社会组织有权申请提起行政公益诉讼的资金支持。根据个案的情况具体分析，发现适合我国的管理、监督模式。

(二)扩大案件范围

公益诉讼的案件范围主要包括生态、资源，在这些范围内，行政机关不作为或者出现违法行为时，造成国家和社会公共利益受到侵害，在以往是找不到法律的保护的，这是我国法治的进步。但是实践中老百姓更为关注食品安全，如果把食品安全也归到行政公益诉讼的案件范围内，人民会更有安全感。所以在行政公益诉讼中不能只将重点停留在生态环境和资源领域。在试点运行期间，食品药品安全领域虽然涉及到，但并没有形成诉讼。当然在法律实施过程中我们会发现更多的群众反映最强烈、社会呼声最高、出现问题最为普遍的领域，所以在今后的立法中应扩大受案范围。

“列举+兜底”的方式符合行政公益诉讼发展的实际需要，比如增加“等”字或者兜底性的规定。社会是发展的，法律是稳定的，有时也表现的滞后，为了填补法律的不完备性，符合事实的发展，受案范围不应只固定于几个方面，兜底性条款可以弥补立法的滞后性与现实的复杂性。立法可以运用列举式对行政公益诉讼的案件范围做出规定，此列举式是由行政诉讼法对行政公益诉讼的范围进行列举的规定模式，列举式的优点是比较明确，便于操作。具体的列举行政公益诉讼的案件类型等。社会生活的飞速发展，新的公益案件不断涌现，列举式会出现列举不全或遗漏而不利于保护公共利益，因此可以运用“兜底条款”，以防止列举疏漏，减少失误，提高立法效益。

(三)提高检察机关的专业能力和技术水平

行政公益诉讼作为新发展的事物，对于检察机关是全新的，而且检察机关在专业能力和技术上有所欠缺，对行政公益诉讼的专业知识、业务分析、证据调查等能有待提高的。行政公益诉讼的试点开展的2年中，其对检察机关的专业条件和举证要求高，专业性的问题检察机关还相对欠缺，实践经验不足。行政公益诉讼对专业和举证的要求很严格，不仅要侦查、审查逮捕，还要进行法律监督，提起刑事诉讼等，这些工作占用了检察机关的工作日常，行政公益诉讼分散了检察机关部分精力，大量的行政公益诉讼使检察资源尤显匮乏，甚至矛盾增加。要对人员进行合理的分配，快速提升人员的专业和技术，检察机关还可以引入专家辅助人协助办案，专家辅助人论证社会公共利益损害的修复方案，并且可以出庭就专业问题当庭发表意见。还可以建立公共利益损害鉴定咨询机制，就个案办理中遇到的具体问题，听取专家意见，及时解决疑点难点，充分解决对检察机关的专业条件和举证要求高的问题。

(四)明确案件管辖，促使行政机关配合

对于行政公益诉讼的管辖，不仅要明确检察院的管辖也要明确法院的管辖，还要明确行政机关的管辖。对于法院原则上应由基层人民法院管辖第一审行政公益诉讼案件，这既遵守了我国级别管辖的基本原则，保证了审级，也不会增加上级法院的压力。对国务院部门或者县级以上地方人民政府提起的以及争议标的额大、案情复杂、受到损害的人数众多等在本辖区内有重大影响的案件由中级人民法院管辖。多个法院都可以管辖时，可以由检察院选择其中之一。在未来的立法中若授权社会公益组织向法院提起行政公益诉讼，被授权的社会公益组织向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先收到起诉状的人民法院管辖。当然也可以协商确定法院的管辖，协商不成的，报它们的共同上级人民法院指定管辖。

复议维持的案件共同告，原行政机关所在地人民法院和复议机关所在地人民法院均有管辖权，检察院可以选择向行政机关所在地人民法院或复议机关所在地人民法院起诉；复议改变的案件单独告，复议机关为被告，提起行政公益诉讼的检察院应该向复议机关所在地法院起诉；复议不作为的案件选择告，提起行政公益诉讼的检察院可以选择向行政机关所在地人民法院或复议机关所在地人民法院起诉。民事诉讼和行政公益诉讼冲突时，应按照级别管辖高的诉讼确定两类案件的管辖，这样可以提高诉讼效率，也可以有效保证判决的一致性。当然还应该根据具体情况来确立相应的立法，还可以探索建立跨行政区划法院，以相对集中行政案件管辖权的方式推进改革，也可以成立巡回法庭等。

行政机关在执法的过程中其行政行为要合理、合法，达到法律规定的预期效果。行政公益诉讼是一个法律问题，但我们不能只从法律层面考虑问题，行政机关的畏难情绪，不配合行政公益诉讼的进行，不只体现的是法律层面的不健全，还体现了行政道德的匮乏，不仅要从法律层面规制行政公益诉讼的进行，还要提高我国行政机关的行政道德，使得行政机关不仅要严格遵守实体法还要遵守程序法。

(五)明确举证责任

举证责任分配即依据一定的准则，将证明案件事实的责任分配给双方当事人，双方当事人的证据会直接影响裁判的结果。《试点办法》规定，提交国家和社会公共利益受到侵害的初步证明材料，另外还需证明其已于开庭前依法履行了诉前督促程序，向行政机关提出了检察建议且行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的事实，但此规定还不够全面。合理分配检察机关和行政机关之间举证责任，不仅有利于责任的划分，提高诉讼的效率，更有利于解决行政机关的违法行为，减少对公共利益的侵害，合理的分配方案是，由检察机关承担事实证据，证明行政机关的行为侵害了公共利益，也就是所谓的初步证据，然后提出检察建议的证据，提出行政机关拒不纠正违法行为的证据，被诉行政机关对决定的依据、因果关系、免责事由承担举证责任。对于社会组织的举证责任分配应采用普通行政诉讼法的举证责任倒置原则。这是因为行政机关和社会组织之间的地位悬殊，行政机关在证据收集能力、信息获取能力等方面都有着巨大优势。在行政公益诉讼案件中，相对社会组织行政机关掌握主动权，社会组织需要的有利信息则很难能全面掌握，可以说社会组织在举证责任中处于不利的地位，如果由处于弱势的社会组织承担主要的举证责任无疑是不公平的。举证责任倒置在此可以被很好的发挥。

四、结语

行政公益诉讼试点加速了我国行政公益诉讼的发展，现在试点已经结束，行政公益诉讼更是逐渐成熟，试点市所有基层检察院都要解决案件空白问题，一种具有中国本土特色的行政公益诉讼模式也即将生成。应当继续积极探索完善行政公益诉讼的制度体系，出台相关的法律法规和司法解释，完善我国的行政诉讼制度，使行政公益诉讼由不承认到承认，由萌芽到成熟。

[ 注 释 ]

①李洪雷.检察机关提起行政公益诉讼的法治化路径[J].行政法学研究，2017(5).

②王晓易.专家：检察公益诉讼试点成效可喜仍有提升空间[EB/OL].最高检网站.

③季美君.检察机关提起行政公益诉讼的路径[J].中国法律评论，2015(3).

④薛志远.行政公益诉讼的制度建构及完善建议[J].行政与法，2016(9).

[1]周佑勇.行政法原论[M].北京：中国方正出版社，2009.

[2]李湘刚.和谐社会语境下中国行政公益诉讼制度构建[M].北京：中国书籍出版社，2015.

[3]徐全兵.检察机关提起行政公益诉讼的职能定位与制度构建[J].行政法学研究，2017(05).

[4]胡卫列，田凯.检察机关提起行政公益诉讼试点情况研究[J].行政法学研究，2017(02).

[5]薛志远，王敬波.行政公益诉讼制度的新发展[J].法律适用，2016(09).