行政决策中的公众参与问题分析

孙扬扬 李梦露

河北大学政法学院，河北 保定 071000

在我国多年的行政实践中，关于行政决策公众参与，最具有标志意义的是国务院在2004年印发的《全面推进依法行政实施纲要》，其中明确提出要“建立健全科学民主决策机制”，并且还提出要“健全行政决策机制”、“完善行政决策程序”和“建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度”三项要求。在中央政府的政策指引下，行政决策不再仅仅是一个行政实践中的热门课题，更重要地是被纳入了法治的视野下。但是在实际生活中，公众参与在我国一直没能得到有效的实施，主要原因在于公众参与的“人”和“事”规定不够明确，可操作性不强。本文从行政决策中公众参与的意义出发，对现实中出现的问题进行分析，从而得出完善建议。

一、行政决策中公众参与的重要意义

(一)有利于行政决策的民主化、科学化

公众参与是社会主义民主政治的重要标志，是实现民主的重要途径。行政机关在作出决策的过程中，公民进行参与，表达自己的意见和建议，在一定程度上能够使得最终的决策反应公众的利益和意志，从而实现行政决策的民主化。决策机关最终制定出符合人民群众利益的决策，行政决策的最终目标也就达到了，行政决策价值也就实现了。①另外，一项行政决策是否具有可行性，需要深入到相关领域进行实地考察研究，也就是说要充分考虑当地的公众的诉求，并且尽可能的减少行政机关的主观想法，获得更多更全面的资料。这样才能做出合法性、正当性、科学性的决策。

(二)有利于培养民主意识、保障公众权利

只有社会公众的民主意识和参与能力提升了，才能更好的参与到行政决策中，成为政府主体决策重要的支持。相反，行政机关给予公众更多的行政决策的参与机会，会使得其有更多的机会去锻炼能力，民主意识的培养和民主能力的锻炼都必须在民主实践中完成。公众参与正是最好的民主实践方式。只有公众有能力参与进来，更好的参与才能保证实现他们的权利。

(三)有助于改进行政机关和公众的关系

因为我国人民历史上长期受封建等级思想的影响，所以对待国家政府机关部门有一些恐惧心理。公众对政府的高度认同来源于政府依靠强制力对舆论的压制和意识形态的政治宣传。但是，近些年来，在实践中座谈会、讨论会、听证会、专家咨询等各种形式的行政决策中的公众参与层出不穷。在制度层面，公众参与被纳入了制度创新的目标范畴，从中央到地方均将其放在了民主法治建设的战略高度。所以公众参与不断渗透到了行政决策中，行政决策中的公众参与的作用更加明显，行政机关对公众的关注增加，普通公众的地位得到提升，行政机关和公众的关系也发生了改变，距离拉近，大大改善了之前对抗的紧张关系。

二、我国行政决策中公众参与出现的问题

(一)政府信息公开不足

在当今社会信息公开尤为重要，它既是行政主体和公众相互了解的载体，也是行政机关被监督的依据。在行政决策中实现公众参与，离不开公众对行政机关决策信息的获取。因此信息公开在行政决策中极其重要。只有在公众充分了解决策信息的前提下，才能真正参与到决策中去，真正发挥公众参与的作用。第一，政府信息公开立法上存在问题。我国早在2008年制定了《政府信息公开条例》，虽弥补了政府信息公开方面的不足，但是仍存在两方面重大的缺失。首先，该法规是国务院以行政法规的形式颁布的，其效力等级低于法律，收到诸多上位法的限制。其次，在该条例中，对于应该公开的信息内容和标准都比较模糊，没有明确划分政府能够公开的信息和公众需要公开的信息之间的界限。另外，立法机关、司法机关、政党、社会团体的信息未纳入信息公开的主体，难以满足现实需要。第二，政府信息公开与公众参与决策的衔接性差。当公众希望参与某个行政决策时，往往无法找到行政机关与该决策有关的法律法规和一些政策规定。造成这种情况的原因我认为主要有两个，首先是政府公开信息不及时，甚至于太过滞后其次，公民个人能力有限，不懂得如何利用网络资源，充分行使权力。这些都导致公众想参与决策却不能。

(二)决策参与主体不明

第一，现行的法律法规没有明确参与主体的具体范围。我国法律、规章、规定中都没有明确的规定行政决策中公众参与的具体主体，但在实践中通常采用利害关系人的界定方法。很明显，实践中这一界定方法不能更好的保证公众的利益。因为仅依据利害关系作为界定公众参与的主体，会使一部分关心事件发展的公民不能参与到决策中，从而表达自己的利益。

第二，仅以利害关系作为确定行政决策参与主体的标准，局限性太大。对事件的利害程度、关心程度不同，会对事件的结果造成不同程度的影响。比如，公交车涨价，这件事情的直接利害关系人就是经常乘坐公交车的乘客和公交公司，但是这里面又分为，对公交车涨价非常关注的乘客、公交公司；以及对此事件不关心的乘客和公交公司。但是这里面还有一个间接的利害关系人就是自行车、汽车销售商，因为公交车涨钱后，许多以前的乘客可能会改变出行方式，比如骑车、打车或者自己买车等等。换言之，这也是这件事件的利害关系人。选择不同的利害关系人其结果就不同，对公众生活的影响也不同。此外，以利害关系为界定标准，还会受行政主体的主观意志的影响。

(三)专家论证制度偏离

我国法律中并没有将专家单独作为一个独立的主体，对其权利义务也只是按照公民的权利义务为标准。但是，在十八届四中全会中，习近平主席指明了专家论证的重要性，如：要把公众参与、专家论证、风险评估等确定为重大行政决策的法定程序。这充分说明了专家论证的重要性。专家参与在一定程度上能够改善政府现有的决策结构，又为行政机关提供专业性的指导。②所以，在行政决策中，不仅要让公众们参与进来，还必须让专家们参与进来。但是在现实中出现了诸多问题。

第一，专家失真。专家因为受利益集团以及政府的控制，失去自身的独立性。造成不利公众的结果。专家独霸不同于专家失真。前者是自己主观意志的转移，可能是因为某事件涉及专家自身利益，或者为了得到政治上的地位主动背弃自己的信仰，脱离群众。而后者则是受客观条件的限制，受利益集团的胁迫，或者是碍于政府的权利，而做出不符合自身真实想法的事情。第二，专家独霸。也就是说专家往往以自己的专业知识，给公众造成一种肯定以及真实的假象。公众基于对专家的信任，以及对专业知识的敬畏，所以很容易相信专家的观点。这就使专家的价值观凌驾于公众的利益之上，以及用专家的价值观代替或影响公众的价值观，从而做出不利公众的决策。

(四)社会团体难以发挥作用

在我国，公民们是可以以个人的身份参加行政决策，并且可以直接表达自己的意愿，维护自己的利益。但是公民掌握的信息比较分散、单一，个人的力量也比较弱小，不能引起相关部门的关注，就使得大多数公民的意见得不到反映。因此，让社团组织或者具有共同利益的利害关系人们，组成一个或多个利益集团参与行政决策中去是很有必要。我国有很多社团，政府设立这些社团是为了保障社会公众的利益，是国家在政府与公众间建立的一座座桥梁，但在决策实践中存在许多问题。

第一，社会团体无权启动参与机制。行政决策只能由行政机关决定什么事可有要求公众参与，什么时候、什么地点等具体的事项。在行政机关认为无需公众参与的，则不予启动公众参与程序。例如某市的“双禁”，为防止利用摩托车抢劫，该市禁止摩托车和电动自行车上路。该市的自行车协会作为一个社会团体代表众多车主向有关部门提出建议，并自行召开了多次讨论会议，对于如何管理摩托车进行探讨。但是自行车协会却无法将这些意见反应给决策机关。第二，社会团体选举代表方式不明。自主性的社会团体应该要选出能够代表本团体利益的代表。我国各种代表机构无法有效地发挥代表成员利益的功能。③

三、完善我国行政决策公众参与的建议

(一)完善政府信息公开制度

第一，《政府信息公开条例》自2008年颁布实施到现在已有将近十年，其面临的诸多问题前文中已提到。国务院于2015年、2016年都曾提出修改此条例，但最后都无疾而终。2017年国务院第三次将此《条例》纳入立法计划。我认为修改《条例》最重要的是具体明晰政府信息公开的范围，包括哪些属于依职权主动公开的，哪些属于依申请公开的。另外，还要将立法机关、司法机关、政党、社会团体的信息纳入信息公开的主体，使政府信息公开的内容更全面。第二，出台相关配套的法律法规。以美国为例，其早在1966年就通过了《情报自由法》，此外，还制定了《阳光下的政府法》等法律，这些法律共同组成了国家保护公民知情权的法律体系。我国关于政府信息公开的法律法规还比较少，并且彼此之间并不像美国那样配套，可能会发生相互抵触的现象。第三，加强政府信息公开与公众参与决策的衔接。政府要及时准确公布政府信息，可以将与行政决策有关的法律法规和相关政策进行汇总，方便公众查阅。

(二)明确行政决策参与主体

第一，对于我国现有法律未明确行政决策参与主体的范围问题，我认为可以从立法方面对公众参与主体范围进行明确规定，这样才能更好的指引行政决策中公众参与。

第二，在世界各国的实践中，一般以是否存在利害关系为确定行政决策中公众参与的标准。但是前文中提到了仅仅以利害关系这一个标准显然是不合理的。笔者认为，除了利害关系以外，还有其他重要的因素影响决策的效果，比如那参与决策的各方主体们对各类决策项目是否关心、关心的程度等。因为不同主体对行政决策的利害关系和关心程度都是不同的，所以，对于如何选择参与主体，如何采纳他们的意见都要不同对待。④在实际的行政决策中，我们应该综合考虑利害关系和对决策的关心程度。

第三，除去上述中提到的利害关系和关心程度外，我认为文化程度和个人能力也是确定行政决策参与主体的重要因素。行政决策涉及的是社会公众的共同利益，里面势必包含许多专业知识和理论知识，行政机关在确定由哪些人来参与决策时，可以从文化程度的方面考虑，例如某个行政决策涉及内容的简单，主要依靠生活经验就可以进行判断，在这种情况下，对于文化程度的考虑可以降低，参与决策的公众可以是初中毕业或者高中毕业及以上。

(三)健全专家参与行政决策的机制

第一，众所周知，现代的行政决策所面临的对象是越来越复杂的，专业化程度也越来越深，所以，如果只是仅靠普通的公众参与的决策，是不能够保证行政决策的科学性、合理性。因此，政府要建立科学的专家咨询论证机制，建立相关法律法规从制度上保证专家参与的合法性、可行性。要充实专家的话语权和有限参与权，具体而言，要明确专家论证的范围、方法、程序，专家论证的权利、义务，并且建立专家论证监督机制以及专家论证绩效考核与责任追究制度。

第二，针对专家参与行政决策失真的问题。首先，在遴选专家的过程中要严格把关，除了需要有过硬的专业知识，还要在社会中有一定的实践能力。而这些都需要得到业界的认可或者具有单位出示的相关证明。其次，专家一定要具有高尚的情操，在参与过程中要全程保持中立状态。此外，完善相应的法律法规针对专家作出的虚假评估给与处罚。对于专家的参与，还是应该借鉴外国的经验，给与专家丰厚的报酬，相应的权利保障等等物质保障，与确保专家评估的正当化、利益平衡等。⑤

第三，相对于政府而言，公众一方获得专家支持的渠道是十分有限的，即使专家在论证的过程中保持一个中立的态度，没有被利益集团或者公权力所俘虏，但政府仅仅靠专家单向输入知识的制度安排，也足以在引入专家论证制度时行程造成专家独霸的现象，令公众一方盲目跟从。因此，在专家参与论证时，要促进公众参与专家的意见表达，在信息交流和对话基础上实现有效互动。

(四)完善社会团体参与决策机制

社会团体较之公民参与是有很大优势的，也是广为民众接受的。但是针对社会团体参与的问题也应当相应的制定出解决的方案。

第一，针对社会团体表达诉求时常遭到漠视的现象，有必要在法律中将社会团体参与行政决策的内容予以规定。行政机关在做出决策时，应当邀请相关协会，社会组织等团体参与到决策中。此外，在行政决策参与程序中应当增加当社会团体无法参与时，为其提供救济和途径，对于相关机关也要予以相应的惩罚。第二，放宽社会团体成立的标准，加强社会团体的自身建设。鼓励有共同利益诉求的公众，临时因利聚合，参与结束后即告终结的利益团体的发展。第三，完善社会团体的代表机制，鼓励社会团体选择自己的代表人。此外，如果社会团体间存在不同的利益诉求，可以分别选出各自的代表人。如果社会团体中的个人觉得他人无法代表自己可以自己参与行政决策的过程，但必须满足上述条件。在公众无法推举出代表人的情况下，可以由决策机关制定，为了避免决策机关的徇私枉法，其制定的代表人的方式应当是随机指定，并且公众一旦发现代表人有违反规定的情况，公众有权更换代表人，以避免代表人不顾公众的利益而私自表达自己的意见。

[ 注 释 ]

①刘莘.法治政府与行政决策、行政立法[M].北京：北京大学出版社，2006：165.

②蔡定剑.公众参与，风险社会的制度建设[M].北京：法律出版社，2009.

③姬亚平.行政决策程序中的公众参与研究[J].浙江学刊，2012(5).

④姬亚平.行政决策程序中的公众参与研究[J].浙江学刊，2012(5).

⑤张忠.专家参与行政决策的功能及其实现[J].理论月刊，2013(2).

[1]王锡锌.公众参与和行政过程一一一个理念和制度分析的框架[M].北京：中国民主法制出版社，2007.

[2]刘伟忠.论公共政策之公共利益实现的困境[J].中国行政管理，2007.

[3]王锡锌.公众参与：参与式民主理论想象及制度实践[J].政治与法律，2008.

[4]陈军平，马英娟.行政决策中的公众参与机制[J].行政管理，2009.

[5]付宇程.论行政决策中的公众参与形式[J].法治研究，2011.

[6]夏金莱.行政决策中的公众参与类型研究[J].广州大学学报，2015.