我国农村金融体系建设之建议

郭冬泉

农村金融是我国金融体系的重要组成部分，是支持服务“三农”发展的重要力量。习近平总书记在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的致辞中指出，“金融是现代经济的血液。血脉通，增长才有力。我们要建立稳定、可持续、风险可控的金融保障体系，创新投资和融资模式，推广政府和社会资本合作，建设多元化融资体系和多层次资本市场，发展普惠金融，完善金融服务网络”。通过构建适合农业农村特点的农村金融体系，推动农村金融机构回归本源，动员和激励更多社会资本投入到“三农”领域，把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好满足乡村振兴多样化金融需求。

一、我国农村金融体系建设沿革

我国农村金融体系建设从无到有经历了三个阶段：

第一阶段，单一银行体系（建国后至1978年），只有中国人民银行这样一家金融机构，具体执行农村信贷计划和储蓄计划的部门是在人民银行管理下的农村信用社。

第二阶段，农村金融体系逐步完善（1979-2002年）。1979年恢复设立中国农业银行，其占据了农村金融体系的核心地位；恢复农村信用社合作金融组织地位，1979年农村信用社管理权由人民银行划归中国农业银行，1996年农信社与农业银行脱离行政隶属关系，2000至2002年开展“法人与组织体系试点”；1986年组建邮政储蓄机构；1994年组建中国农业发展银行，实现政策性业务与商业性业务的分离。这个阶段经过一系列改革，基本形成了合作金融、商业金融和政策性金融分工合作的农村金融体系。

第三阶段，农村金融体系进一步完善（2003至今）。重点是农村信用社改革。2003年6月27日，国务院下发了《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》，确立了以产权制度改革为核心的农村信用社新一轮改革目标。2004年，农村信用社改革在全国范围内展开，试点推广到全国29个省（市），成为我国农村金融体系的主要力量。此外，2006年设立中国邮政储蓄银行，向全功能微型金融服务机构方向发展。2015年11月，中办、国办联合印发《深化农村改革综合性实施方案》，提出加快建立多层次、广覆盖、可持续、竞争适度、风险可控的现代农村金融体系的目标任务。十三五规划纲要进一步要求发挥各类金融机构支农作用，发展农村普惠金融。连续几年的中央1号文件都对银行业金融机构的职责定位提出明确要求。

二、我国农村金融体系建设取得成绩

改革开放以来，特别是党的十八大以来，我国农村金融体系建设取得了阶段性成绩，基本形成了以政策性银行为引导、商业性银行为主力、合作性金融机构为补充的农村金融体系。相关银行金融机构在推进农业农村经济发展过程中发挥应有的作用。

农村信用社（含农村商业银行、农村合作银行）改革取得实质性突破，支农服务能力不断增强，涉农贷款和农户贷款分别占全部金融机构的三分之一和近7成。中国农业发展银行改革进一步强化政策性职能，在农村金融体系中发挥主体和骨干作用。中国农业银行将三农金融事业部改革试点覆盖到所有县域支行。中国邮政储蓄银行于2016年9月成立了三农金融事业部，着力打造专业化为农服务体系。2017年5月，国务院常务会议部署推动大中型商业银行设立普惠金融事业部，要求聚焦小微企业、“三农”、脱贫攻坚及“双创”等提升服务能力。此外，新型农村金融机构在解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融服务不足、竞争不充分等方面发挥了重要作用。

除银行业金融机构外，农业保险、农业产业基金、政府与社会资本合作（PPP）、资本市场直接融资等非银行金融体系建设也取得明显进展。本文重点讨论银行业金融机构体系建设，其他非银行体系建设不再涉及。

三、我国农村金融体系建设存在的问题

我国农村金融体系建设取得了显著成效，但在实际运行中仍存在个别突出问题。

1．涉农金融机构发展不均衡，形成农村信用社一家独大的局面。农村金融体系在实际运行中，由于种种原因，主要商业性银行和政策性银行机构未起到主力军龙头的作用，农村信用社（含农村商业银行、农村合作银行）逐步发展形成一家独大的垄断局面，导致缺乏有效竞争。主要业务客户限于有担保或抵押品的企业客户群，大量小农户的信贷需求无法得到满足，难以从正规金融机构获得贷款，成为“地下金融”的主要参与者。同时，农村信用社公司治理普遍缺位。由于股权结构过于分散，“关键股东”缺位，股东、股东大会、监事会没有意愿、也很难对经营者形成有效的制约，行政管理和治理结构不完善，农村信用社的发展前景有很大不确定性。

2．农村地区金融服务机构网点不足，广大农民仍未充分享受到金融服务带来的便利。目前我国在农村地区服务机构配置明显不足，且多数金融机构服务网点都设置在经济较为发达的中东部地区，经济相对落后的西北部地区服务网点覆盖愈加不足。由于在农村地区的金融服务机构不足，使得对农村金融服务功能逐渐弱化，农民无法享受到与城市相同的优质服务，农村金融服务一直处于较低的水平，难以满足农民对金融服务的需求。一些金融机构根据经营状况对农村网点进行调整，将大部分网点资源集中设置在县级乡镇区域，造成了农村地区的网点不断减少；设置在农村地区的网点均采用传统人工处理的方式，计算机和网络等现代信息化基础设备的投入不足，导致其各项金融服务较为落后；由于采用传统的人工进行处理，在开展各项服务时效率远远落后于基于信息化的城市服务网点。

3．农村合作金融发展滞后，成为农村金融体系中最薄弱的短板。党的十八届三中全会《决定》明确提出，“允许合作社开展信用合作”，多个中央1号文件对此明确提出要求。从实践看，合作社内部开展资金互助对于缓解成员贷款难、增强合作社服务能力作用明显。由于开展信用合作的法律地位缺失、监管责任不明确、社会认知不足等外部环境制约，以及内部人才缺乏、资金不足、规范不够等问题，现实中最需要、最有生命力的农村合作金融，恰恰是目前我国农村金融体系中最薄弱的一块，也是整个农村金融机构体系中最缺失、最失衡的一块短板。

四、对策建议

乡村振兴战略的实施，对农村金融服务提供了新机遇、新要求、新挑战，要进一步创新金融服务方式，完善金融扶持政策，探索农村合作金融新模式，夯实产业发展基础，为实现农业农村现代化提供金融支持。

（一）完善农村金融机构体系建设，提高服务乡村振兴能力。继续加大中国农业银行、中国邮政储蓄银行“三农”金融事业部对乡村振兴支持力度；明确国家开发银行、中国农业发展银行在乡村振兴中的职责定位，加大对乡村振兴中长期信贷支持；推动农村信用社省联社改革，保持农村信用社县域法人地位和数量总体稳定；完善村镇银行准入条件，地方法人金融机构要服务好乡村振兴。

（二）完善农村金融政策体系建设，提高金融服务覆盖率。完善在网点设立，人力投入、利率补贴和市场监管等方面的政策体系，加大对农村地区的金融机构扶持力度，鼓励和调动各类银行业金融机构，引导金融机构向农村地区发展，基本实现乡乡有机构、村村有服务，乡镇一级基本实现银行物理网点全覆盖。同时，加快推动《农村金融法》出台，赋予合作社内部信用合作法律地位。

（三）完善农村金融产品体系建设，积极开展农民合作社内部信用合作试点。鼓励各类农村金融机构面向农村地区提供安全、可靠的网上支付、手机支付等适合农业农村生产经营特点的产品和服务，拓展银行卡助农取款服务广度和深度；坚持限于成员内部、服务产业发展、吸股不吸储、分红不分息的原则，在试点先行、总结经验的基础上，积极开展农民合作社内部信用合作试点；探索发展以服务小农和各类新型经营主体为唯一目标的全国性农民合作银行体系。

（四）完善农业产业体系建设，为农村金融体系提供良好的投资平台。以实施乡村振兴战略为契机，以农业供给侧结构性改革为主线，大力发展新主体、新产业、新业态、新模式，积极推动农业由总量扩张向质量提升转变，构建以农村一二三产业融合发展为主的现代农业产业体系，构建标准化、规模化、集约化的生产体系，构建以新型经营主体为引导、广大农户为主体的经营体系，增强对银行业金融机构的吸引力。