中央级科学事业单位修缮购置专项资金管理探讨

刘 林

一、修购专项设立的背景及意义

先进的农业科技是现代农业发展的先导和动力，而科研基础条件则是保障农业科技发展的重要支撑。工欲善其事，必先利其器。为全面贯彻落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》，在“十一五”开局之年，中央财政设立“中央级科学事业单位修缮购置资金”（以下简称“修购专项”），用于改善中央级科研院所的科研基础条件，推进科技创新能力建设，包括房屋修缮、基础设施改造、仪器设备购置及升级改造四类，前两类简称修缮改造项目，后两类简称设备购置项目。修购专项的设立，是国家增加科技投入，优化科技投入结构的重要举措之一。据统计，自2006年以来，中央财政投入农业部部属“三院”修购专项约29亿元，实施了房屋修缮、基础设施改造、仪器设备购置和升级改造项目超过1000个，显著改变了农业科研事业单位面貌，大幅提升了农业科研配置水平，切实强化了农业科技创新能力，有力支撑了农业科研团队建设，催生了一批重大科研成果。

二、修购专项的基本特征

（一）科学性。修购专项以国家中长期科技发展规划确立的任务为目标，结合项目单位科学研究事业发展的合理需要，以提高项目单位科技创新能力为核心，以解决科技基础条件瓶颈问题为重点，有效保证了专项与政策导向的一致性。

（二）规划性。专项按照先规划、后申报的原则，即凡申报的项目必须列入规划，要求项目单位必须充分了解自身科研基础条件现状，认真分析科研条件改善的需求，总结建设管理中的经验与问题，统筹考虑本单位科技事业发展总体目标及对科技基础条件的要求，集中论证科技基础条件修缮购置工作的思路与目标，制定年度计划。

（三）集成性。专项着力点在于以增激存，整体提升，克服以往重投资增量，轻联动作用，重局部建设，轻整体效益等问题，激活存量资源，最大限度地发挥存量资源的使用效益，以项目实施调控增量资源。

（四）效益性。专项的效益性体现在项目设计与执行两个层面，一方面要求修购专款优先支持整合力度大、集成度高、能实现开放共享预期效益高的项目，并实行追踪问效和绩效考评；另一方面对下达的资金，严格按照预算进度执行，减少沉淀，确保资金效益的有效性和及时性。

三、修购专项管理现状及存在的问题

从目前修购专项管理过程来看，该专项从规划编制、项目申请、实施管理到项目验收等，都进行了规范化和标准化的管理。通过项目评审、排序，建立项目库，实行项目的滚动管理。从单位管理方面来看，各单位从申请立项、工程设计、招标实施、现场施工和竣工验收等各环节都严格落实了责任人。大多数单位均能按照相关规定管理修购专项，确保了一定程度上的专款专用，但是，在项目实施过程中，还存在一些问题：

（一）项目申报环节。规划编制质量不高，缺乏战略性和全面性考虑，重点不突出，缺乏顶层设计。在编制项目文本时，立项依据不充分，实施意义不明确，致使项目通不过评审；预算编制过于粗略、工程造价或设备报价不实等导致中介机构在进行评审时大幅核减预算；编制项目时的预见性不强，实施过程中时常突破预算，不得不用自筹资金弥补，或者不得不改变实施方案，造成执行困难。

（二）项目执行环节。项目执行进度偏慢。项目实施不够紧凑，各项工作开展时间不及时，特别是组织开展招投标工作。修购专项执行准备工作不充分，导致临时变更项目建设内容的情况发生。涉及多个部门执行的项目，缺乏分工、协调和统一管理，甚至项目执行到什么程度无人知晓。专项实施管理人员偏少，管理水平不高。

（三）项目的绩效评价环节。目前，项目的考评主要集中在资金的支付进度上，忽视了项目其他方面绩效的评价，如预算的准确性、支出的合理性、与实施计划的偏离情况、工程及设备的质量、项目是否达到预期效益等。这样，不利于财政资金使用效益的提高，也不利于找出原因，明确责任，从根本上解决修购专项的立项科学性和执行进度问题。

（四）共建、共享、共用意识不足。一方面规划编制的时间紧迫，基础性工作不扎实，缺乏相应的专业技术人员；另一方面，较多考虑了本单位的需求，甚至认为国家的钱不要白不要，未能有效整合、共享资源。

四、加强修购专项管理的建议

加强规划编制论证，完善实施方案评审，为项目顺利实施提供必要前提。坚持共建、共享、共用的原则，充分发挥资金使用的叠加效应，最大限度盘活存量资源，保证项目资金的使用绩效。

（一）精心编制规划、科学立项、过程控制。

1.精心编制规划。编制规划时，一要对规划给予足够重视，组织管理、业务、技术、财务部门相结合的专门班子精心编制。在规划中要充分反映科研院所的职能定位、主要任务和发展目标，明确科研基础条件建设的指导思想、基本原则、建设目标和计划进度，分析科研基础条件现状与存在的主要问题。要瞄准国家需求和专项支持重点，紧密结合单位中长期发展规划和学科建设规划，处理好存量与增量、长期发展与当前急需、需求与可能之间的关系。要坚持不求所有、但求所用的原则，体现整体布局，科学规划，统筹协调，远近兼顾，整合资源，合理配置，切实保证科研院所科研基础条件建设可持续发展。二要注意规划的项目与规模符合单位自身的承担能力，避免使项目实施和预算执行工作压力过大。三要在整体规划基础上，根据单位各阶段的发展目标，按轻、重、缓、急提出分年度实施计划。整体规划为纲要性和方向性规划，年度计划为每个年度要执行的任务，整体规划和年度计划要解决好长期发展目标与短期工作安排的矛盾，修购专项安排要有方面、有重点。

2.科学立项。在立项阶段，只有做到项目规划科学、申报论证充分，确保项目立项与单位的实际需求以及现有条件能力相匹配，才能真正实现立项的科学性，从而为项目执行阶段开好头、起好步。

项目审批不仅是对项目本身进行审查，也是对项目的合理性和可操作性进行整体把握。及时、细致的项目审批，将加快项目执行进度。

项目预算编制是项目执行的基础。总结修购专项7年来的执行情况，不难发现一些项目之所以执行进度缓慢，就在于实际需求与项目预算编制偏差较大，导致不得不重新调整项目预算，从而影响到项目执行进度，甚至衍生出更多的困难与问题。精细与准确的预算编制是保障项目执行顺畅的前提。因此，在项目预算的编制过程中，应当遵循“可行性、真实性、完整性”原则。可行性原则：项目的实施计划和方案必须考虑单位实际的执行力，项目一经批复，就能按照方案中预定的阶段和时间要求组织实施。真实性原则：编制预算要尽可能接近实际需求，对仪器设备的选型、申报的价格、数量等，编写人员要认真查询、比对和调研。对工程造价的申报也应遵循相关规范和市场价格，避免虚报和漏报。完整性原则：与申报项目有关的房屋、基础设施及设备状况，项目建成后所要达到的目标或预期的效益等，是中介机构在评审时的主要关注点，预算文本的编制要尽可能将这些问题交代清楚，才能最大限度地降低立项评审时的审减率。

3.过程控制。项目的实施是决定预算执行进度快慢的关键。特别是项目执行阶段中的几个关键点，在很大程度上对项目预算执行进度起着决定性影响。

项目执行的前期准备工作是实施的前提和基础。对房屋修缮和基础设施改造类项目，在实施方案批复前要积极做好各项准备工作，及时做好工程批文批件的办理，按时开展工程招投标，加快施工进度，提高支付效率。而设备购置及升级改造类项目，则重点是在项目实施方案批复后，及时上报进口仪器设备产品申请审批，加快组织开展设备招投标工作，招标完成后的海口报关免税审批等。

在项目实施中，需要不同的个人和部门之间通力合作。不同部门之间的信息传递、协调沟通和决策过程，直接影响项目实施工作的效率。部门之间沟通不够，权责不明确，往往造成项目实施不紧凑，效率低下。项目单位应整体把握项目执行阶段各个环节的衔接。

建立项目的全过程跟踪监督制度，项目的招投标书设计，招投标的过程，项目增减变化，以及项目结算等重点环节，都要由专业人员和财务、监察、审计、资产、基建等部门共同参与，将项目实施的各个阶段处于监督之下，使项目实施规范、有序、高效，保证程序及信息公正与公开。

（二）坚持“四抓”，建立预算执行与年度考核挂钩机制，切实提高预算执行进度。针对预算执行进度缓慢的突出问题，要坚持“四抓”，一是“抓早”，从编制实施方案阶段就开始做好项目执行前期工作；二是“抓大”，重点抓好大项目的执行管理；三是“抓难点”，重点抓好执行缓慢单位的管理。可采取执行预警，领导约谈，专家会诊，重点帮扶，针对培训等措施，真正提高其管理能力。四是“抓责任落实”，中国热带农业科学院专门成立了修购专项工作领导小组，院属各项目单位也成立了本单位的项目领导小组、监督小组和执行小组，为项目顺利实施提供了组织保障。强化责任分工，完善管理制度，加强制度执行，强化监督管理，为项目顺利实施提供了制度保障。通过规章制度明确各环节、各职级承担的具体责任。

（三）追踪问效。项目执行完结后，应对项目支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。如检查项目预算与实际支出额的偏离程度，项目是否在预定的工期内竣工交付使用，项目工程施工质量、设备和材料质量是否符合预定标准，项目成本是否偏高，项目组织管理是否规范有效，为促进项目执行是否采取有效措施，财务数据是否真实、可信，经济效益和社会效益是否达到预订要求等。在绩效考评的基础上，对绩效评价结果较好的单位，予以表扬或继续支持；对绩效评价发现问题、达不到绩效目标或评价结果较差的单位，予以通报批评，并责令其限期整改。不进行整改或整改不到位的，应当根据情况调整项目或相应调减项目预算，直至取消该项目财政支出。

（四）创造条件实现共享、共用。为了避免重复建设，发挥修购专项资金的效益，科研基础条件建设应特别重视建立共享、共用的机制。如中国热带农业科学院儋州综合试验区，坚持“共建、共享、共用”的原则，试验区各相关科研单位共同投入建设道路、水电等科研基础设施，建成后的基础设施由各科研单位共用、共享，项目资金投入形成了叠加效应，资金使用绩效明显。该院于2010年成立了院大型仪器设备共享中心，并制定工作计划，统一管理和指导大型仪器设备的协作共享工作。建立专网，公布大型仪器设备的型号、生产厂家、基本性能、主要用途等指标，定期举办专业性的协作共用培训，使相关人员熟悉仪器设备的基本情况，使此项工作常态化。

只有探索科学的修购专项管理模式，才能保证专款专用，明确项目责任，提高修购专项资金使用效益。同时，中央级科学事业单位修购专项资金管理模式必须不断探索与完善，才能适应形势发展的需要，充分发挥其在农业科研事业单位发展中的作用。