农垦改革中如何运用以作价出资（入股）方式处置原划拨土地政策

王卫真

近年来，在垦区集团化的改革中，不断推进农垦土地资源资产化和资本化，不断创新农垦土地资产配置方式，在处置原划拨土地时，大多选择作价出资（入股）的方式。《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》（中发[2015]33号）和《关于扩大国有土地使有偿使用范围的意见》（国土资规[2016]20号）对省级以上政府批准实行国有资产授权经营的国有独资企业、国有独资公司等农垦企业，其使用的原生产经营性国有划拨建设用地和农用地，经批准可以采取作价出资（入股）方式处置作出了原则规定。但在具体操作上还没有专门的政策，主要还是参照国企改革土地资产处置政策办理。本文就国企改革土地资产处置政策做以介绍，以便于农垦企业在改革中处置土地资产时借鉴和参考。

一、国有企业改革中以国家作价出资（入股）方式处置原划拨土地政策的产生和发展

以国家作价出资（入股）方式处置原划拨土地政策，是适应国有企业改革提出的。1992年，国家土地管理局和国家体改委联合出台的《关于印发<股份制试点企业土地资产管理暂行规定>的通知》，首次提出国有企业实行股份制改造必须实行土地资产作价出资（入股）处置，要求“改组或新设股份制企业时，涉及的国有土地使用权必须作价入股”。1993年，国家颁布的《公司法》第二十四条明确规定：“股东可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资”。1998年，原国家土地管理局颁布了《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（国家土地管理局第8号令），对国家作价出资（入股）政策的内涵及适用范围予以明确。同年，《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第256号）颁布，将国有土地使用权作价出资或者入股明确为土地有偿使用方式之一。至此，源于企业改制的国有土地使用权作价出资（入股）成为国有土地有偿使用的法定方式。

二、国有企业改革中以国家作价出资（入股）方式处置原划拨土地政策的概念、权能及特点

（一）概念

《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（国家土地管理局第8号令）明确，国有土地使用权作价出资（入股）是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。土地使用权作价出资（入股）形成的国家股股权，按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府土地管理部门委托有资格的国有股权持股单位统一持有。国家作价出资方式和国家作价入股方式是两种方式，但这两种方式没有质的区别，其的区别在于：国家作价出资方式，适用于新设企业为有限责任公司；国家作价入股方式，适用于新设企业为股份有限公司。

（二）权能

土地使用权作价出资（入股）的权能等同于出让土地使用权，在批准的使用年期内，可以依法转让、出租、抵押。经批准改变用途的，应补缴不同用途的土地出让金差价。其政策依据主要有以下两个：一是，1997年，原国家土地管理局印发的《对关于执行股份有限公司土地使用权管理暂行规定中几个问题的请示的批复》（国土批[1997]56号）中有明确规定，即：对原划拨土地使用权采取国家股入股的，股份制企业对入股的土地享有出让土地使用权同等的权利。二是，国土资规[2016]20号文进一步明确“作价出资或者入股土地使用权实行与出让土地使用权同权同价管理制度”。

（三）特点

从上述概念和权能可以看出，国有企业改革时，以国家作价出资（入股）方式处置原划拨土地，具有以下三个特点：一是企业取得土地使用权的同时，政府没有收取相应的土地价款，而是把这部分价款作为国家资本金又投向了企业。二是企业不必一次性支付数额较大的土地出让金，却拥有了与出让土地使用权一样的权能，降低了企业改革的成本。三是国家与企业在土地资产上形成利益共享、风险共担的关系。

三、国有企业改革中以国家作价出资（入股）方式处置原划拨土地政策的适用范围和条件

（一）适用范围

根据国土资源部《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》（国土资发[1999]433号）的规定，采用国家作价出资（入股）方式处置原划拨土地，主要适用于自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，承担国家计划内重点技术改造项目的企业。这类企业的改制方案，通常是由国务院或省级人民政府批准的。

近年来，随着改革的不断深化，国有土地使用权作价出资（入股）政策的适用范围已从国企改革土地资产处置逐步扩大到了科研机构转制、事业单位改革、文化体制改革和农垦改革等重大改革涉及的原划拨土地处置。特别是2015年出台的中发[2015]33号文，首次将国有农用地纳入土地资产处置范围，明确农垦改革中可按需要采取作价出资（入股）方式处置原划拨国有农用地，将国有土地使用权作价出资（入股）政策在适用的地类上，从国有建设用地扩展到了国有农用地。

（一）条件

便于准确理解和把握上述适用范围，根据国土资源部《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发[2001]44号）等有关文件要求，采取国家作价出资（入股）方式处置原划拨土地，除必须权属合法、无争议，已办理土地登记，有土地使用权证书外，还须同时具备两个条件：一是必须是省级以上人民政府批准实行授权经营或国家控股公司试点的企业，也就是通常说的要有国家授权投资机构资格；二是改制方案必须经省级以上人民政府批准。目前，企业拥有的授权投资机构资格，都是由国务院或省级人民政府授予的。

在办理企业改制土地资产处置中是否拥有授权投资机构资格一般存在两种情况，一种是企业在组建时，国务院或省级人民政府就已经批准其为国家授权投资机构，这种企业在进行土地处置时，已经符合采取国家作价出资（入股）方式处置土地的资格要求。另一种是改制时企业尚不具备授权投资机构资格，这种企业拟对其改制涉及的原划拨土地如拟采用国家作价出资（入股）方式处置，需要向省级以上人民政府提出授权投资机构资格申请，这个申请通常在企业改制方案中一并提出，经批准后，获得授权投资机构资格。

四、国有企业改革中以国家作价出资（入股）方式处置原划拨土地的审批和办理程序

（一）审批流程及权限

按照现行政策规定，国有企业改革时，采取国家作价出资（入股）方式处置原划拨土地的，由省级以上国土资源主管部门分两次受理并批复：

第一次是土地资产处置总体方案的核准。根据省级以上人民政府的企业改革批准文件，由企业拟定土地资产处置总体方案并向有批准权的国土资源主管部门申请核准，核准通过后，由国土资源主管部门向企业下发核准函。土地资产处置总体方案核准后，由企业自主委托具备相应土地估价资质的机构进行评估，依据土地状况和估价结果，拟订土地资产处置的具体方案，并向土地所在地的市、县国土资源主管部门申请初审，由土地所在地的市、县国土资源主管部门对土地产权状况、地价水平进行审查并出具初审意见。

第二次是土地资产处置批复。经土地所在地的市、县国土资源主管部门初审合格后，由企业持改制方案、土地估价报告、土地资产处置具体方案和初审意见，到原核准的国土资源主管部门申请办理土地估价报告备案和土地资产处置审批。获得批准后，由企业持处置批准文件到国有资源管理部门办理国有资本金转增手续后，再到土地所在地的市、县土地行政主管部门办理土地变更登记。根据有关规定，国土资源主管部门对土地资产处置方案核准和审批实行集体会审，初审机关不得干预土地资产的具体处置方式。

据企业资产隶属关系不同，审批权限也不同。一般分两种情况：

一种情况是改制方案由国务院或国务院授权部门批准的，其土地资产处置方案报国土资源部审批，同时提交土地估价报告。企业取得土地资产处置批复后，到土地所在地的市、县国土局办理变更登记手续。

另一种情况是改制方案由省级人民政府或其授权部门批准的，其土地资产处置方案报同级国土资源主管部门审批，同时提交土地估价报告。企业取得土地资产处置批复后，到土地所在地的市、县国土局办理变更登记手续。除特别规定外，目前市、县人民政府无权批准以国家作价出资（入股）方式处置企事业单位原划拨土地。

（二）办理程序

国有企业改革在申请土地资产处置时，可根据《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（国家土地管理局第8号令）等有关文件要求，按以下程序办理：

1.拟定土地使用权处置方案。企业改革涉及土地使用权处置时，由原企业拟定土地使用权处置方案。方案的主要内容应包括改革的形式和内容、现使用土地的状况和拟处置土地的状况，拟采用的处置方式等。

2.土地评估结果确认和土地使用权处置方案审批。企业应自主委托具有相应土地估价资质的机构进行土地评估，并依据土地状况和评估结果，拟定土地资产处置的具体方案。地价评估结果和土地使用权处置方案应当报有批准权的人民政府国土资源主管部门确认和审批。报批时还应同时提交企业改革的批准文件、土地使用权证书以及其他有关材料。

3.变更土地登记。土地使用权处置方案经批准后，企业应持批准文件和其它有关文件，到土地所在地的市、县国土资源主管部门办理土地登记手续，取得作价出资（入股）土地使用权。

附：相关法规政策

（一）法律法规

1.《土地管理法》

2.《城市房地产管理法》

3.《土地管理法实施条例》

4.《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院55号令）

（二）中共中央国务院文件

1.《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）

2.《国务院关于促进企业兼并重组的意见》（国发[2010]27号）

3.《国务院关于进一步优化企业兼并重组市场环境的意见》（国发[2014]14号）

4.《国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》（国办发〔2014〕15号）

5.《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发2015（22）号）

6.《中共中央、国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》（中发（2015）33号）

7.《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（国发〔2016〕82号）

（三）原国家土地管理局和国土资源部有关文件

1.《对关于执行股份有限公司土地使用权管理暂行规定中几个问题的请示的批复》（国土批[1997]56号）

2.《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（国家土地管理局8号令）

3.《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见的通知》（国土资发[1999]433号）

4.《关于印发<企业改制土地资产处置审批意见（试行）>和<土地估价报告备案办法（试行）>的通知》（国土资厅发[2001]42号）

5.《国土资源部关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发（2001）44号）

6.《国土资源部 发展改革委 科技部 工业和信息化部 住房城乡建设部 商务部关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）

7.《关于扩大国有土地使有偿使用范围的意见》（国土资规[2016]20号）