对农村资产收益扶贫机制的思索——山西省资产收益扶贫试点调研

孟变云 任春梅

为深入贯彻《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》精神，推进精准扶贫、精准脱贫，探索资产收益扶贫机制，我省选择长治市以及部分国定贫困县开展资产收益扶贫试点工作。各试点市、县选择有意愿、有能力的54家企业和132家农民合作社作为实施主体开展试点工作。从试点总体情况来看，各试点市、县高度重视、部门配合密切、措施得力、工作进展较快，取得了一定的成效。

一、农村资产收益扶贫模式

（一）以农村集体资产折股量化模式

将可经营性资产和预期可带来收益的资源性资产折股量化，并采取优先股的方式量化到贫困户，实行保底、按股分红。如壶关县集店乡岭东村2016年该村实施整村搬迁后，与壶关岭源农业开发有限公司共同成立了乡村旅游专业合作社，其中岭源农业开发公司以资金入股，占股比59%；岭东村集体以山林、道路、舞台、民居等集体资产入股，评估价值400万，占股比40%（其中贫困户优先股占46%）；社员以现金入股，占股比1%。项目投产后，提供劳动岗位3000个，年人均增收3000元。

（二）以水电矿产资源开发项目占用农村集体土地入股模式

将村集体以集体土地的补偿费入股，按照一定的比例量化到贫困户，进行收益分红。如壶关县建设光伏发电基地，并网发电所获得的收益平均分配给村上的贫困户，确保贫困户稳定受益。去年以来共投入资金2.5亿多元，建设29个村级光伏电站和24.2兆瓦、35兆瓦两个光伏集中电站，建设总规模达到62.1兆瓦，全部建成投产后，可带动6340户9662名贫困人口受益脱贫。

（三）以财政专项扶贫资金和涉农资金形成的资产折股量化模式

在不改变资金性质的前提下，将财政专项扶持资金投入到产业项目好、劳动力强、经济收入高的实施主体，量化到贫困村、贫困户，参与分红。目前，形成的主要运作模式：“农业龙头企业+”模式。如灵丘县将财政统筹整合的1509万元财政扶持资金投入山西好山好水视频公司的养殖项目。其中：300万元作为集体股金，占股20%；1209万元折股量化给2015名贫困人口，人均6000元，人均占股0.04%，财政资金入股公司部分负盈不负亏，保底收益按照量化资金的10%确定，实际超出保底收益部分，按比例分配。“农村专业合作社+”模式。如平顺县天池药业种植专业合作社，将100万元财政扶持资金量化到每个贫困户头上，平均每户9000元作为股权分红，分红比例为10%。贫困户可以在合作社劳作挣工资，也可自己种植中药材。“村集体经济组织+”模式。如壶关县集店乡东关壁村集体经济组织，通过“四议两公开”会议研究决定，建设8座蔬菜大棚。建成后，获得的收益将70%用于贫困户，30%用于集体使用。有劳动能力、有技术的贫困户可以优先承包经营大棚。

（四）以财政扶持资金为债权的委托经营模式

企业与村集体组织签订债权协议，村集体组织与贫困户签定分红收益，将财政扶持资金量化为贫困户持有的债权，集中投入到企业，实行保底分红，村集体和贫困农户按债权比例分享收益。如壶关县共有37个村投资大象公司、紫团公司、郭氏羊汤等龙头企业，共投入财政扶持资金1160万元。村集体每年约提取30%的收益用于发展公益事业，70%的收益用于村民及贫困户分红。

（五）以贫困户自有资产资源折股量化模式

鼓励引导贫困户以承包土地经营权、林权、住房财产权、农机具等多种方式入股。如平顺县将贫困户土地承包经营权作为股权份额入股合作社和企业，作为合作社和企业的生产基地。入股价经双方协商确认后，一般以每亩年红利500-1000元的价格，年底一次性分红给入股的农户。

（六）以小额扶贫贷款为债权的委托经营模式

贫困户将政府贴息的小额扶贫贷款资金投入到实施主体集中使用，年底按一定比例的投资收益付给贫困户。如长治市9个县市区建立“五位一体”扶贫小额信贷机制，已签约贫困户2098户，已确认实施主体32个，发放贷款2058笔，金额9281.5万元，带动贫困人口2965人。如：武乡县38户贫困户与大山禽业公司签订牧养鸡合作协议，邮储银行为每个协议户贷款3万元，贷款总额114万元，每年享受10%的稳定收益。

（七）复合型资产收益扶贫模式

村集体经济组织依托旅游景区，将道路、土地、民居、舞台等集体资源投入到实施主体，发展特色产业，并采取优先股的方式量化到贫困户，实行保底、按股分红。如壶关县龙泉镇杨家社、黄山乡申家岭等5个村利用村集体和群众土地资源，同潞安集团智华农业总公司签订土地流转合同，将175万元财政扶持资金入股该公司，建设750亩油用牡丹育苗基地。同时，实行流转的土地每亩可享受700元补助，保证了群众稳定增收。

二、农村资产收益扶贫过程中存在的问题

（一）政策落实滞后，对接沟通不畅

资产收益扶贫工作是一项新工作，政策性强，个别地方对资产收益扶贫的思想认识不到位，理解不够透彻，执行过程敷衍塞责，亦步亦趋。部分实施主体难以得到当地财政、扶贫和乡镇等相关部门配合支持。如部分试点县财政整合后的资金很难落实到农机合作社、供销合作社。

（二）实施主体与贫困户利益联结不紧密

部分实施主体直接与一家一户农户协商沟通困难，转而与贫困村或者合作社签订收益协议，而协议中并没有明确双方的责任和义务、没有明确风险机制、没有明确退出机制等具体事项，导致风险转嫁给合作社或村集体、贫困户。

（三）实施主体与村集体利益联结不紧密

实施主体大多是以吸纳财政扶持资金量化到贫困村、贫困户，而有效利用村集体资产、资源入股实施主体的比率相对偏低。部分实施主体在收益分配时，将贫困村、贫困户收益分配比例压得很低，损害了贫困户的利益。

（四）金融贷款与贫困户利益联结不紧密。部分银行，认为“五位一体”扶贫小额信贷期限3年较长、贷款风险难以控制，不愿意贷款给贫困户。

三、农村资产收益扶贫机制要处理好的关键环节

（一）贫困户界定

按照政策文件要求坚持“依据法律、尊重历史、实事求是、公平合理”的原则，要经过评议等程序合理确定受益对象，并张榜公布登记确认，同时实行动态管理，建立退出机制。从实际情况来看，贫困面大的部分乡镇有依托贫困户资产收益减贫的考虑，所以界定的贫困户大多是当年拟退出贫困村的脱贫户，脱贫后就不再享受收益。虽然符合动态调整的要求，但没衔接享受3年巩固期的政策。建议在界定资产收益扶贫收益对象过程中要结合实际，理顺关系，严格把控相关程序，做到公平合理，防止激化和造成新的社会矛盾，甚至影响社会稳定。另外要注意和解决一个贫困户享受多种扶贫政策问题，如既享受金融扶贫贴息政策，又是财政扶贫专项资金资产收益对象。

（二）资产核算和移交

财政专项扶贫资金形成的资产，应当严格按照《关于进一步加强农村集体“三资”管理规范化建设的意见》处理：各级政府及有关部门使用财政资金在农村新建的经营性或非经营性设施、购置的设备，应当由村级组织管理和使用财产，要在项目竣工验收后及时办理资产移交手续，交由农村集体经济组织统一核算、管理和经营。同时做好有关部门的账务处理，不能将形成资产的支出保留在实施部门或单位。建议在资产收益扶贫协议到期后，要及时聘请评估、审计等单位进行清资核算和资产移交，并按照保值原则，处理资金缺口和盈余，确保财政扶贫资金不流失。

（三）实施主体选择

各地根据实际情况，适当放宽农民合作社的条件，不必限定“须运行三年以上，且为省级示范社以上”的条件，但必须选择具有一定经济实力、有扶贫意愿、管理民主、制度完善、产权明晰、运作规范、创收能力强的农民合作社或以农民社员为主体的基础供销合作社等经济组织承担资产收益扶贫试点工作。目前资产收益扶贫试点项目的实施主体既有合作社又有龙头企业，考虑到财政扶贫资金效益和安全，结合其他地方经验，建议要聘请第三方对项目实施主体进行资质审验，新成立的合作社贫困户比例要达到80%；龙头企业注册资金不低于200万元，资产总额不少于1000万元，年产值不低于1000万元，产业基地达到300亩以上。同时都要具备社会信誉和诚信度，无不良债务、无违纪违规经营记录。原则上要建立风险保证金制度，保证金不低于注入财政扶贫资金的70%。

（四）项目监管责任

目前用于资产收益扶贫的资金由实施主体自主使用，试点乡镇和项目村虽然成立资产收益扶贫领导组，设立项目监督小组，担负监管责任，但实际上监管却无法跟进和形式化，导致资金使用主体和责任监管主体“两张皮”。建议按照目标、任务、资金和权责“四到乡镇”的原则，理顺监管权责，明确权责范围，实现权责匹配。建立和完善资金切块到乡镇、项目村实施和初验、乡镇监管和验收等管理制度。

（五）运作基本流程

资产收益扶贫实施主体和实施项目的确定主要由县级项目主管部门负责，为了资金安全，一般考虑县域内的一些相对较大的龙头企业或合作社实施，项目内容由实施主体确定，一定程度上与贫困户意愿对接不够，缺少贫困户参与率，部分贫困户只知道给了分红钱，到底收益是咋回事，不清楚。建议开展资产收益扶贫试点，在运作流程方面要扩大贫困人口的知情权、参与率和满意度，尊重贫困人口对资产收益扶贫项目实施主体和项目内容的选择权，程序公开透明，要建立公告公示、代表评议、参与监督等制度。要为乡镇的项目执行权限松绑，实行资产收益扶贫县级备案制，县级主要负责资金使用分配、扶持项目立项备案审批和对资金使用、程序进行业务指导和监督检查。在选产业、引企业、确对象、带农户、定资金、商股比、签合同、推项目方面由乡镇村具体负责，做到“项目跟着计划走、资金跟着项目走、责任跟着资金走”。

（六）项目检查审计

加强资金监管是确保财政扶贫资金保值增值的关键，资金检查审计是一个有效手段。目前还没有建立具体的资产收益扶贫资金检查审计制度。建议建立委托专业的会计师事务所与律师事务所及扶贫、财政联合实行外部审计，年底由审计局进行年度审计的体制。同时要强化对项目实施主体的诚信监管，建立信用档案和“黑名单”制度，由专业机构进行信用评级，将实施主体资金使用与政府资金支持及银行授信等挂钩。脱贫攻坚领导小组不定期的对资产收益扶贫项目的实施和管理情况进行督查检查。