工作福利视角下城镇困难群体就业救助路径选择研究

顾晨丞

摘要：在社会经济转型升级过程中，城镇就业困难群体成为重要的关注对象，也成为影响基层发展、和谐稳定的重要因素。镇江市、江苏省乃至全国就业典范地区，在促进就业，实现充分就业工作中取得了突出的成绩，以镇江市为例，探讨工作福利视角下城镇困难群体就业救助路径选择，有利于帮助我国城镇困难群体真正脱贫脱困。

关键词：工作福利；城镇困难群体；就业救助；路径选择

一、前言

广大人民群众的就业问题一直是社会各界关注的焦点问题。一般情况下，在经济发展日益繁荣、社会生活不断提升的当今，广大人民群众都可以在各种不同行业、不同类型的经济社会中找到适合自己的就业岗位，通过付出劳动获得劳动报酬，以保障个人、家庭等生活所需的基本需求；然而，由于各种可控或不可控因素，部分困难群体难以寻找到获得劳动报酬的工作岗位，或难以通过有限的劳动满足最低生活需求，为此，党和国家制定了针对该困难群体的社会救助办法，在教育、医疗、住房、就业救助等多方面为困难群体提供帮助。其中，就业是救助的“造血”干细胞，在保障困难群体恢复基本生活后，通过就业救助促进其脱贫脱困。为更加深入的研究就业救助问题，本文选取城镇贫困群体这一对象，以工作福利视角审视，对城镇困难群体就业救助路径选择进行研究。

二、城镇困难群体的界定

根据本文的研究需要，将城镇困难群体定义为城镇困难群体中的失业或无业者，以及城镇困难群体中的非正规灵活就业者。困难群体是一个相对概念，受主客观条件影响，困难群体一直存在于社会之中，并随着社会经济条件及个人自我需求的变化而变化；同时困难群体在经济方面的集中体现是贫困，从而，贫困群体也就成为了困难群体的代称。

三、工作福利理论

为解决社会经济发展过程中的失业问题，很多国家推行就业救助政策（Unemployment Assistance），主要针对生活贫困且有劳动能力但是就业困难的失业人员。20世纪60年代，“工作福利”（workfare）一词在美国被提出。70年代，传统的福利国家面临重重危机，经济滞胀、就业岗位减少造成失业率大幅度攀升，同时普惠型的福利制度衍生出严重的福利依赖问题。西方资本主义国家开始检讨“福利陷阱”，通过对失业保险、就业救助制度改革解决失业问题。其中，美国开始提倡“工作换福利”，并在80年代末施行“家庭支持法案”（Family Support Act）。从那时起，欧洲各国就开始致力于将传统的“福利国家”转变为“工作福利国家”。

工作福利是对传统福利制度改革的积极探索。中国具有庞大的人口基数，国家社会救助机制面临严峻的现状，工作福利为减轻国家、地方财政负担，提供给需要救助者工作岗位和工作机会，帮助困难就业者就业或重新就业，通过劳动获得报酬，是对当前社会主义核心价值观的践行，也是对中华民族优秀传统文化的传承。在国家《社会救助暂行办法》的指导下，各地方针对“就业救助”出台了各种地方性实施办法。

四、镇江市城镇就业困难群体就业援助现状

近年来，镇江市围绕“民生幸福工程”大力推动充分就业和质量就业，尤其重视城乡困难群体就业救助问题。伴随新时代新的经济社会形势，就业结构性矛盾突出，地方企业对高技术人才需求量大，传统产业逐步退出地方市场，这将增加失业和就业压力，增加城镇困难群体的就业难度， 镇江城镇困难群体的就业面临着新的挑战和机遇。

为防止就业困难群体的进一步扩大，镇江市建立了以支出为导向的贫困救助体系。共同生活的家庭成员中，存在着患有严重疾病，子女学习困难和发生突发事件，导致家庭在一段时间内的刚性支出超过收入，或虽未超过收入但扣除刚性支出后低于本地城乡最低生活保障标准的，且家庭实际生活水平低于当地城乡居民最低生活保障标准的家庭被认定为支出型贫困家庭，给予特殊的生活补助金，以保障其正常生活，维护社会稳定；同时建立有效管理机制和动态监督机制，确保救助金及时发放，快速到位，待支出型贫困家庭脱离救助标准时，确保其有效退出，为保障其他更多需要帮助的贫困群体的利益。

同时，通过推进充分就业示范区建设和创业孵化示范基地建设带动城乡困难群体就业。截止到2017年年底，镇江市累计创成省级充分就业示范社区41个，占镇江市社区数量的23.7%，高于全省平均水平；其中，创成国家级充分就业社区2个，分别是镇江市扬中市三茅镇丰裕社区（2012年）和镇江市京口区大市口街道米山社区（2017年）。2015年，先后为4868名灵活就业人员发放灵活就业社保补贴1622.74万元，为2255名下岗失业人员发放创业贷款2.25億元；帮扶4857名就业困难群体，帮助64户零就业家庭实现稳定就业，就业困难人员就业率达到100%，“零就业家庭”连续120个月动态清零。充分就业示范区平台作为良好的工作抓手为解决城镇困难群体就业救助提供了机遇。镇江市帮扶城镇困难群体就业路径除了“充分就业示范社区”，还通过创建创业孵化基地，以创业新增就业岗位充分带动就业。截止到2017年年底，成功打造1个国家级创业孵化示范基地、16家省级创业示范基地，带动就业万人以上。

五、存在的问题及就业救助路径选择建议

通过研究发现，在城镇困难群体就业救助过程中，主要存在四个方面的问题：一是城镇困难群体就业救助工作机制方面，主要表现在工作机制不够灵活、考核方式僵硬严苛、救助对象模糊不清、长期追踪机制缺乏等；二是城镇困难就业群体面临的社会经济转型加重了其就业难度，主要表现在当前就业结构矛盾和就业信息不对称两方面；三是城镇困难群体就业救助工作主体有诸多需要完善的地方，主要表现在就业救助工作人员有懈怠情况、地方就业救助能力有限、参与就业救助主体单一、企业主体保障就业困难群体力度不足；四是城镇就业困难群体多种多样，总体就业优势不足。

针对以上问题，从以下五个方面提出了解决路径：一是不断完善城镇困难群体就业救助体制机制，制定灵活的就业救助工作机制，分类分层明确就业救助对象，建立长期的就业救助追踪体系；二是以经济发展促进城镇就业困难群体充分就业，鼓励具有一技之长的服务型小微个体发展，建立覆盖全域全民的就业信息网络；三是完善城镇就业困难群体救助工作主体体系，建立多元主体共同参与的就业救助体系，加强企业主体对就业困难群体的关注；四是提升城镇就业困难群体救助工作主体能力，强化就业困难群体的就业意识，挖掘就业困难群体的就业优势；五是制定多种有针对性的就业困难群体方案，关注就业困难群体身体健康、提升劳动技能，加强对就业困难群体的就业要素支持。

六、结语

习近平总书记早在2013年就提出了“就业是民生之本，也是世界性难题，要从全局高度重视就业问题。”总书记又提出了“精准扶贫”战略，精准扶贫、精准脱贫，为更好的保障困难群体的基本生活和基本权益，近年来，社会救助体系不完善发展，就业救助更是作为专门章节内容编入《社会救助暂行办法》之中。城镇困难群体的社会救助被摆在重要位置，尤其把就业救助问题置于突出位置。本文基于工作福利视角，从工作福利在西方国家的发展演进，到当前中国就业救助政策的不断完善，对全国及江苏省就业背景进行了详细了解，进而对镇江市针对就业困难群体进行深入探讨。

参考文献：

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[2]周薇等译.[英]艾伦·迪肯.福利视角：思潮、意识形态及政策争论[M].上海人民出版社，2011.

[3]周沛.“增进民生福祉”需整合保障福利与社会工作福利[J].中国社会工作，2017（34）.

[4]杨惠萍译.[英]阿萨·布里格斯.历史视野中的福利国家[M].三联书店，2004.

（作者单位：江苏大学管理学院）