城市公用事业民营化的负面效应

李滔

摘 要：为了打破政府在城市公用事业的垄断地位，促进城市公用事业的效率，增强城市公用产品的供给能力，近来年我国公用事业进行了民营化改革。在推进城市公用事业民营化的进程中虽然取得了一系列的成果，但是也暴露了诸多问题，产生了诸多负面效应。湖北省十堰市公交民营化改革的失败就是典型的例证，因此，为了推进城市公用事业在新时代健康持续发展，研究城市公用事业民营化的负面效應具有理论和实践意义。

关键词：城市公用事业；民营化；负面效应；十堰公交改革

城市公用事业民营化相关概念界定

城市公用事业

公用事业包括供水、排水、电力、天然气供应、电信等，是整个经济发展必不可少的行业。具有以下特征：住户式连接意味着存在一种真正的“自然垄断”，或者至少是一种自然垄断的趋势。提供的服务具有政治敏感性，运作如果受阻或者不公平，容易引发骚乱（如电力供应与居民生活）。城市公用事业包括城市供水、供热、供气、公共交通、通讯、排水、污水处理、道路和桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处理和城市绿化等方面。

民营化

广义而言，民营化可以界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。[1]它往往指所有权的转移，将“原先由政府控制或拥有的职能交由企业私方承包或出售给私方”[2]，通过市场的作用，依靠市场的力量来提高生产力，搞活国有企业。其中最典型的做法是国有公司一半以上的股票出售给私人或全部直截了当地出售国有企业。民营化的实质就是通过市场机制合理配置资源，使资源能够流向使用效率更高的部门。民营化并非为了弥补政府的预算缺口，而是要实现对公共部门资源的再分配。民营化可以通过多种途径来完成：一是把政府机构利用它的雇员直接提供的职能以合同的方式承包出去；二是出卖政府资产和垄断权，把国有企业转让给私人部门和企业；三是在某一公共问题上，政府和私人部门共同合作，并明确各自的角色；四是鼓励某些特定的私人部门行为。城市公用事业民营化就是政府将提供公共服务的职能交给私营部门完成。

城市公用事业民营化的负面效应

作为一种政策工具，民营化有其自身的优点：可以促进管理者降低成本，提高质量；民营化是一种新的管理形式和技术，同时也是获得资金的新来源；通过减少政府的直接行为，公共管理者可以专注于政策制定。但是，从委托——代理理论视角（公益性与营利性的博弈）来看，作为委托方的政府的多样性和复杂性与代理目标的单一性之间存在冲突， 这凸显了公共部门和私营部门之间委托代理问题的复杂性。缩减财政支出， 满足公共需求等政府实行民营化的主要目的， 而私营企业则是最大限度地实现自身利益，这实际上造成了责任与控制的问题。这种固有的难以调和的矛盾注定城市公用事业民营化改革会出现诸多负面效应，这些负面效应会伴随着改革的整个进程，由此，改革的负面效应当引起高度重视。

政府承诺缺失与公共安全风险

政府在民营化过程中应严格执行合同条款并按照规定办事，只有这样才能让私人投资者具有稳定的心理期望，加强私营企业对政府的信心，并刺激私营企业参与公共事业的热情。十堰市政府未实现承诺是致使公司亏损的一个因素。比如，政府承诺的对公司的部分补贴未到位。政府已经承诺禁止中巴车，但中巴车的数量在过去的5年里从150多辆增加到200辆，政府的补偿机制也不完善。公共交通、通讯、排水、污水处理、道路和桥梁、市政设施等公用事业与每一个公民都息息相关，关乎民生更关乎国家大计，而这些公用事业的运营本身就具有较高的安全风险。当公用事业民营化后，如果政府“失位”，企业又为了追求自身利益的最大化，很有可能造成严重的公共安全问题。一旦公共安全问题发生，其波及的范围会很广，影响的程度也比较大，有时甚至会造成难以挽回的后果。十堰市公交民营化后四次停运，严重影响市民出行；合肥市民营公交交通事故频繁发生，威胁公众安全；兰州市威立雅水务公司出厂水及自流沟水样检测出苯含量超标，引起市民的极度恐慌。因此，城市公用事业民营化过程中的公共安全风险必须引起社会的广泛关注。政府作为委托方，应该担负起对社会公众负责的重任，积极履行好自身职能。民营化并不等于政府“甩包袱”，政府在民营化过程中应当发挥主导作用。政府应是签约外包中精明的购买者、有经验的检查者和评估者、赋税的有效征收者、谨慎的支出者。切实履行监督管理责任、政策扶持责任、公共舆论责任等。在十堰公交民营化过程中，政府并未履行好监管职责，将“包袱”甩给企业，导致十堰公交民营化最终破产，人民的生活也受到一定的影响。

社会公平问题

城市公用事业和市民生活息息相关，城市公用事业的发展与完善对于社会公众生活水平的提高也有着很大关联。城市公用事业具有公共性、公益性的特征，因此，在民营化之后，其属性依旧要具有普遍服务的特征。秦虹，盛洪（2006）认为普遍服务主要是指，无论住在任何地方都可以得到服务、任何人都可得到负担得起的服务和资源的接入。随着社会的发展，城市公用事业的范围越来越广泛，“普遍服务”的内涵不断扩展，适用范围和领域不断扩大。[3] 具有可承受性、不可忽视性、非歧视性及可获得性。但是，私营企业不可避免地要追求自身利益的最大化，这必将导致普遍服务难以保障，产生社会公平问题。因此，再加之政府如果没有在合同外包中明确企业应承担的维护社会公共利益的责任，也并未建立比较完善的补偿机制，必将导致企业违背社会公共利益，一味追求自身利益最大化。十堰公交民营化，对于老人、儿童有优惠政策，但是由于政府诚信机制缺失，没有给予企业补偿，导致企业最终破产。而在湘潭市公交民营化过程中，私营企业只愿意运营区位条件好、利润比较可观的路线，对于那些营利不可观的路线则不愿参与，有时甚至为了营利拒绝搭载老人。由此看见，民营化所产生的社会公平问题应当引起政府的重视，维护普遍服务原则，维护好社会公共利益。

效率风险及腐败问题

我们通常认为市场或私有化就意味着效率，但是城市公用事业民营化一定能促使效率的提升吗？弗雷德里克森在《公共行政的精神》中指出没有任何一种证据表明市场一定比政府好。米尔沃德和帕克对许多国家和许多产业关于公共企业和私营企业管理效率的可用资料进行了研究，并得出结论：没有系统的证据证明公共企业的成本——效益低于私营企业。因此，我们必须思考究竟是什么因素影响着企业的效率，大量的研究表明，竞争机制是促使效率提高的激励因素。因此，在城市公用事业民营化过程中，竞争机制的引入是尤为必要的。如果没有了竞争机制，提供公共服务的效率很有可能会下降，质量也很难得到保障。为了使政府选择更合适的运营商，特许经营应在一个开放、透明、竞争的环境中进行。在十堰公交民营化的进程中，张朝荣在没有其他竞争者的情形下就成了十堰市的公交运营商。因此，十堰市政府在公交特许经营问题上操作不规范。2003年3月24日，张朝荣的温州市五马汽车出租公司与十堰市政府正式签订收购协议，但这一份协议十分简单，对于后续管理过程中可能遇到的问题及政府责任等都并未说明。腐败问题是城市公用事业民营化负面效应的主要表现之一。城市公用事业领域存在着巨大的利润空间，而民营化就是将原本由政府提供的公共服务转交给私营企业提供，这一转换过程存在着巨大的盈利空间。政府部门的工作人员极有可能在城市公用事业民营化过程中，产生寻租行为从而滋生腐败，政府部门工作人员与私营企业暗中勾结，危害社会公共利益乃至国家利益。

（作者单位：南昌大学）

【参考文献】

[1]Savas，E.S.Privatization.The Key to Better Government[M].Chatham，NJ：Chatham House，1987.

[2][美]斯蒂夫·H.汉克主编.私有化与发展[M].中国社会科学出版社，1989.

[3]秦虹，盛洪.市政公用事业监管的国际经验及对中国的借鉴[J].城市发展研究，2006（01）.