关于地方畜禽屠宰立法的思考

何述辉，陈 波，舒念辉，印 剑，邓 勇，李 权，周 杰

（1.重庆市渝北区动物卫生监督所，重庆 401120；2.重庆市动物卫生监督所，重庆 400000；3.重庆市农业广播电视学校梁平区分校，重庆 405200；4.重庆市江津区珞璜畜牧兽医站，重庆 402283）

目前《生猪屠宰管理条例》（以下简称《条例》）正在修订，牛羊禽及其他动物的屠宰管理制度交由各省市自行制定已成定论。加之，《条例》中“在边远和交通不便的农村地区，可以设置仅限于向本地市场供应生猪产品的小型生猪屠宰场点，具体办法由省、自治区、直辖市制定”等规定仍然保留，各地均会面临新一轮畜禽屠宰的地方立法问题。本文就做好屠宰地方立法工作可能面临的重点问题进行了探讨，以期为各地优化管理措施提供参考。

1 地方立法应倾向制定地方性法规

笔者认为在国家屠宰立法的基础上，要彻底扫清畜禽屠宰行业乱象，需要通过制定地方性法规，而不是制定政府规章来解决。主要理由如下：

一是根据国务院最新屠宰立法情况，牛羊及禽类的屠宰管理许可将交由各省市地方立法解决。《行政许可法》第十五条规定：“尚未制定法律、行政法规和地方性法规的问题，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及常务委员会制定地方性法规。”由此，解决牛羊禽屠宰管理许可问题的最好办法是制定地方性法规。

二是省市屠宰立法及实施，可能会涉及大量关闭之前合法的小型生猪屠宰点和“半合法”的牛羊禽屠宰点，以及设定小型屠宰点开办条件，控制屠宰后产品的流通范围，设定屠宰后产品的运输条件，设置相应的法律责任等。这些措施，均涉及相对人的权利和义务。2015年新修订《立法法》第八十二条规定：“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”在当前各省市屠宰管理地方立法上，如果选择制定地方政府规章，不去涉及相对人的权利和义务，将无法解决当前屠宰管理中面临的问题。

2 牛羊禽应纳入屠宰管理范畴

2.1 未将牛羊屠宰纳入定点屠宰管理的地方存在的问题

一是国家层面缺乏牛羊屠宰管理相关法规条令，各省市的牛羊屠宰管理水平不一，且多地未制定本地区的屠宰管理规定，使得全国性畜禽屠宰管理秩序很难统一建立[1]；二是未将牛羊屠宰纳入定点屠宰管理的地方，大多存在集中屠宰点工艺落后，卫生环境差等问题；三是由于个体屠宰的随意性、流动性、隐蔽性，致使监管难度加大，肉品质量安全存隐患。

2.2 未将家禽屠宰纳入定点屠宰管理的地方存在的问题

当前家禽宰杀主要有市场（点）杀和集中屠宰两种方式。市场宰杀主要存在于城市农贸市场及农村集贸市场，宰杀条件差。家禽集中屠宰分为规模化屠宰场和作坊式屠宰点。规模化屠宰场投入大，设备精良，工艺先进，管理规范，运营成本高，监管难度小；作坊式屠宰点场地不固定，设施简陋，以手工屠宰为主，卫生条件差，运营成本低，监管难度大。以上禽屠宰模式同时存在，导致家禽屠宰行业“劣币驱逐良币”现象十分突出。

综上分析，牛羊禽屠宰存在诸多问题，且亟待解决。各省市地方立法应当将牛羊禽屠宰纳入定点屠宰管理。

3 严控小型生猪屠宰点

3.1 小型屠宰点所存问题

一是小型屠宰场点资质不全，设置混乱，位置偏僻（多处于区县县城城乡结合部）[2]。二是生猪屠宰设施设备落后，普遍实行手工屠宰，企业质量安全主体责任难以有效落实。三是屠宰肉品质量不一，流通随意，且与大型屠宰厂（场）存在无序竞争，容易扰乱正常的市场秩序。

3.2 思考建议

在当前区县基本实现公路“村村通”的现状下，应充分考虑利用定点屠宰厂（场）的产品配送能力，在距生猪定点屠宰厂（场）一定车程范围内，不设置小型屠宰点。需要设置的小型屠宰点的地方，应限定其生产肉品的流通区域。

4 生猪屠宰厂（场、点）规划设置的问题

对于屠宰厂（场、点）的规划设置，立法时既要考虑“放管服”和不影响正常的市场竞争，又要考虑政府有力调控。

4.1 生猪屠宰厂（场、点）的规划设置

推动集中宰杀和分销配送的模式，采取直接配送和分销点配送相结合的方式，保障乡镇的生猪产品供给。可考虑对“边远和交通不便的农村地区”按车程时间来界定，即“距县城城区和生猪屠宰厂场车程在一小时以上的农村地区”。此外，对“仅限本地市场供应”的界定，可考虑界定为“分区域设置的临时生猪小型屠宰点所属的乡镇行政区域范围内”。对此，部分省市有一些好的做法。如：陕西省生猪定点屠宰企业由600多家压减到143家，基本实现了“一县一厂”的控制目标；江苏省共关闭不合格生猪屠宰企业847家，淘汰落后生猪屠宰产能近2千万头；贵州省继续向“集中屠宰、统一配送、一体化经营”的目标靠拢，在可配送的地区尽量采取规范配送；湖北省探索了骨干中心屠宰场跨乡镇区域配送模式和以江陵县为代表的县域集中配送模式；广东省探索推行“县中心屠宰厂集中屠宰、乡镇屠宰点转型分销配送”的模式，其中深圳市将原来的16家屠宰企业整合为4家标准化屠宰企业。

4.2 牛羊禽屠宰厂场的规划设置

根据《国家发改委关于修改〈产业结构调整指导目录（2011年本）〉有关条款的决定》的要求，年屠宰肉牛1万头及以下、肉羊15万只及以下、活禽1 000万只及以下的屠宰建设项目为限制类建设项目。建议对牛羊禽不设置小型屠宰点，力改手工屠宰模式，只设置机械化屠宰场。牛羊禽屠宰厂（场）打破按区县设置的模式，统筹规划设置区域性屠宰厂场。区域化设置的牛羊禽屠宰厂（场）也可采取直接配送和设置分销点配送相结合的方式，实行1小时配送到区县县城的模式，保障区域范围的区县对牛羊禽产品的供给。

5 结语

总的来说，在国家《条例》出台后，各地应按照农业农村部提出的“各地结合实际情况，推动地方性法律法规和政府规章制度修订，研究制定生猪以外其它畜禽的屠宰管理办法，全面规范畜禽屠宰管理”要求，找准本省市屠宰管理中存在的问题，有针对性的推动地方屠宰立法工作。

[1] 陈柳，陈东来.关于屠宰立法的思考与建议[J]. 中国动物检疫，2016，33（8）：66-67.

[2] 高利波，尹革芬，杨林富，等.浅谈加强生猪屠宰检疫管理[J]. 中国动物检疫，2010，27（2）：23-25.