金融扶贫实践经验与路径优化——基于湖北省恩施市龙凤镇金融扶贫试点的调查

刘雨峰

（中央民族大学，北京100081）

精准扶贫是习近平总书记于2013年提出并实施的基本国策，其目的是从根本上解决贫困问题，全面建设小康社会。精准扶贫政策实施以来，全国各地分别建立了若干扶贫试点，其中恩施市龙凤镇是李克强总理于2012年底第二次视察恩施市时部署设立的全国综合扶贫改革试点镇。该试点在精准扶贫对策及措施方面不断探索与创新，不仅在脱贫效果方面取得了显著成效，而且试点效应凸显，为我国广大农村精准扶贫、精准脱贫探索出了一条有效路径，值得在全国范围内被广泛借鉴、推广。

一、现状

恩施市龙凤镇是恩施市的贫困镇，是全国重点贫困乡（镇）之一，全镇下辖国土面积286平方公里，全镇19个村（居）148个村民小组，20 515户共69 800人。2012年，该镇农村人均收入低于2 300元的农村贫困人口有7 699户、24 822人，贫困发生率为41.86%，比全国平均水平高26.45%，低保、五保人口有2 138户共4 915人，占全镇总人口的7.04%，是武陵山集中连片贫困地区的一个缩影。

2013年，在中央和湖北省各级党委、政府的高度重视及大力支持下，龙凤镇扶贫试点逐步推进设立起来，并要求“着力在创新综合扶贫体制方面破题，形成可资推广的经验”（李克强批示）。试点设立四年来，龙凤镇扶贫成效显著，目前试点区域15个重点贫困村全部脱贫出列，贫困发生率由2012年初的41.86%降至2016年的3.8%，并且在扶贫对策、措施等方面探索出了多种有效途径。尤其是针对农民发展产业缺乏资金问题，恩施市龙凤镇各级党委、政府不断探索并勇于创新，探索出了多条有效的金融扶贫之路，为乡镇及农民发展产业提供了资金支持，解决了精准扶贫的瓶颈问题，其经验值得在全国推广运用。

二、金融扶贫创新模式

（一）创新融资模式

由于农民及农业企业拥有的土地及房屋属于集体土地范畴，其使用权均无抵押功能，因此农民及农业企业不能像其他民营企业或公职人员从银行或其它金融机构取得贷款，导致农民和农业企业缺乏发展产业的资金。为解决农民和农业企业缺乏产业发展资金问题，龙凤镇政府在恩施市政府的领导及协助下创建了“一卡两社两司”金融服务体系。

1.创建“一卡”模式，解决农民融资问题。“一卡”是指农民信用卡。农民信用卡是由村委会出资作为风险代偿资金，与银行签订合作协议，联合以家庭或个人为基本单元对所属村民进行综合信用评级。银行对具有一定信用等级的农户，根据申请办理额度为5 000至50 000元的信用卡。农民可凭卡取现或刷卡消费，以解决其生产生活中短期资金周转难题，促进农民扩大再生产，提高农民生活质量等。

2.创建“两社”模式，解决农业产业发展资金缺乏问题。发展农业产业是带动农民致富的主要途径，而筹集足够的资金是发展产业的关键。为帮助农业企业筹集资金，龙凤镇创建了“两社”模式。“两社”是指专业合作社扶贫互助联合社和村级扶贫互助社，前者属于镇级层面，后者为村级层面。“两社”借助入股资本金，形成互助“资金池”，凭借“资金池”资金使社员担保银行降低贷款门槛，为社员按入股本金放大5倍比例放款，解决专业合作社和农民缺乏贷款抵押物的难题。“资金池”富余资金供入股社员内部拆借，利用不同类型社员对资金需求的时间差实行内部互助，解决社员短期资金周转与过桥难题。截至2017年3月，“两社”共开展拆借业务83笔共计1.49亿元，开展助保贷业务53笔共计1.25亿元，累计实现融资近2.75亿元，融资余额9 385万元，有效打通了金融服务“三农”渠道，极大地推进了区域经济发展。

具体做法，一是构建政银企联动机制。在镇一级，成立专业合作社扶贫互助联合社，加强合作社之间的互助合作。联合社注册资本金5 000万元，实际资本金4 718万元。二是加强农民之间的互助合作。在村一级，成立村级互助社。政府以财政资金为“两社”配股，引导专业合作社、农民入股，组建理事会为社员提供资产评估、股金管理、担保融资等综合服务。

3.成立“两司”服务载体，搭建“三农”金融服务平台。“两司”是指小额贷款公司和小额担保公司。小额贷款公司经省金融办批准成立，注册资本5 000万元，专门为中小企业客户提供无需抵押担保的短期流动资金，解决民间借贷过渡到正规金融的桥梁问题。小额担保公司由州级担保平台——农发融资担保公司在龙凤镇设立办事机构，解决中小微企业无国有资产作抵押的贷款难问题。截至2016年底，“两司”通过小额贷款和担保，为农业龙头企业融资近8 000万元。

（二）完善信用体系及风险防范体系

在各级政府及企业的多方努力下，上述各项措施齐头并举，筹集了大量的贷款资金，以供农民及农业企业贷款使用。作为贷款资金，必须设置贷款条件，以确保资金的安全回收，同时作为扶贫资金，必须确保资金为农民发挥效益，让农民逐步富裕起来。

1.建立农村信用体系库。为确保贷款资金的安全，龙凤镇建立了农村信用体系库。该体系是以农村家庭和个人为基本单元，对农户的年龄、健康状况、个人品质、银行信用记录、家庭收入负债比、生产经营稳定性、家庭收入、家庭财产等信用指标按百分制进行信用等级测评，建立农村信用体系库。

该体系在村委会与农商行签订的业务合作协议下，由村委会牵头成立村级理财委员会，并出资30万元作为农民信用卡发行风险代偿基金，农商行按照代偿基金10倍的比例放大授信，对符合条件的农户发放5 000元至50 000万元额度的信用卡。村级理财委员会联合农商行每年对村民进行一次全方位的综合信用评级，建立农户信用评价体系，锁定发卡农户。农户向当地农商行申请信用卡，农商行按农民信用评级授信发卡，农民只需凭卡就可在银行无抵押贷款5 000元至50 000元。信用卡发放工作流程见图1。（资料来源：湖北省恩施市龙凤镇金融办）

图1 农民信用卡发放工作流程图

2.建立风险防范体系。由于农业产业受天气、市场及农民技术等多重因素影响，属于风险较大而收益较低的行业。为确保农民贷款资金“还得上”，龙凤镇着力推动涉农保险产业发展，加强“三农”保险机构和网点建设，推进保险与企业气象、水利、畜牧等部门合作，运用现代技术手段，降低固有的农业风险预期，提升农业防灾防损水平。积极完善农业保险、农村小额保险、农村人身意外伤害保险与农村信贷的联动机制，切实解决贫困农户、涉农微小企业等弱势群体“贷款难”问题，为金融支持龙凤镇综合扶贫改革提供风险保障。

（三）构建“1+2+3”产业模式

“1+2+3”产业发展模式即通过引进和培育一批农业龙头企业及两类专业合作社（产业类和金融类），采取互惠联动的方式，加速第一、第二、第三产业融合发展，带动老百姓发家致富的一种互惠共赢的发展模式。四年来，试点将优化产业结构、加速绿色转型、促进三产融合作为试点发展的重要支撑，走出一条“1+2+3”共赢的产业发展模式，通过引进和培育一批农业龙头企业，大力发展产业类和金融类专业合作社，采用互惠联动的合作方式，达到第一、第二、第三产业加速融合发展，带动老百姓发家致富的互惠共赢的目标。目前，龙凤镇一二三产业结构比已由2013年的33.3:45.7:21调整到2016年的29:36:35，产业结构明显调优，绿色经济快速崛起，镇村面貌焕然一新，农村生产生活方式彻底转变。

一是优化产业布局，打造特色产业基地。重点围绕茶叶、烟叶、蔬菜、家禽生猪养殖业等特色优势产业，合理规划发展布局，制定产业发展规划，构建现代农业产业体系，打造“一村一品、一区一园”的产业发展格局。结合国土整治、农业综合开发、烟草配套等项目建设，完成土地治理5万余亩，建成以青堡为中心的烟叶基地3 000亩，建成以龙马、佐家坝、猫子山为中心的茶叶基地3.5万亩，建成以吉心、二坡为中心的蔬菜基地1.1万亩及小水果基地3 000亩，建成以杉木坝、大转拐为中心的家禽生猪养殖基地，年出栏生猪10万头、家禽107万羽，同时积极打造龙马旅游风情小镇及青堡等12个生态村庄，推动全镇旅游经济发展。

二是搭建孵化平台，营造良好发展环境。建立恩施市精准扶贫综合服务中心，融合七个分中心职能，将中心建设成为创新创业的孵化平台。平台为普通农户、种养大户、专业合作社及企业创新创业提供土地流转、金融服务、证件办理、技术培训、电商物流等全方位、一站式服务，营造出大众创业、万众创新的良好发展环境，促进市场主体蓬勃发展、不断发展壮大，激发农民创新创业就业。截止目前，孵化平台已累计开展技能培训5 000余人次，办理各类行政审批5 432件，申报项目42个，发布产权交易信息229条，开展融资担保业务136笔，累计融资2.75亿元，为全市280家企业、专业合作社（龙凤镇53家）及大批农户提供电商和物流服务，将四百余种农产品由“线下”搬到“线上”，促进农村电商的蓬勃发展。

总之，通过调整产业结构和带动农民发家致富等措施，农民的收入水平整体得到提高，不但提高了农民自身的生活水平，而且还解决了农民还贷问题，真正实现了贷款资金“用得好”、农民“逐步富”的目标。

三、存在的问题及路径优化

通过上述对龙凤镇金融扶贫的经验总结，我们了解到金融扶贫工作不仅仅在于为农民提供资金，更为重要的是要为农民搭建一个发财致富的平台，要保证农民所取得的贷款资金能够为农民盈利，只有实现盈利才能保证农民提高自身生活水平，同时还上贷款资金。否则，只会导致农民由于背负沉重的贷款而变得越来越穷困。虽然龙凤镇在金融扶贫工作方面贡献了很多经验和启示，但在调查过程中我们也发现了一些问题，需要进一步完善和优化。

（一）存在的主要问题

1.农民信用卡发放率低，导致部分扶贫资金“贷不出”。就当前龙凤镇所建农民信用库及农民信用评级标准来看，能满足信用评级标准的农户都不是贫困户，而真正的贫困户能达到信用评级标准的不是很多，从而导致信用卡发放率较低。因此，现有的信用评价体系有待进一步完善。

2.部分贷款资金过期时间较长，回收难度大。至目前为止，龙凤镇联合社运行初期借出的3笔共计325万元的贷款过期时间太长，回收难度大。从联合社平台借款的往往都是村里的小微企业或种植（养殖）大户，其所借款项均通过了政府相关部门的审核，由此可见，由政府主导的联合社贷款模式存在很大的安全隐患，既无抵押物又无后续控制的办法。因此，“两社”资金的发放系统还有待完善。

3.从申请贷款到资金发放时间过长，效率不高。就“两社”资金发放情况来看，农民（或涉农企业）从申请贷款到资金发放至少需要两个月时间，由于农业产业的季节性较强，农民在需要资金的时候得不到贷款资金，往往会耽误农业产业发展的最佳时间。因此，如何缩短贷款审批时间有待进一步考量。

（二）路径优化

1.降低农民信用评价标准与农民发展产业相结合。根据我国精准扶贫政策中的“一户一策”，可以基于贫困户的实际情况，由政府相关部门和人员提出适合该户发展产业的建议及方案后，在该贫困户愿意实施上述方案并与政府签定合同的基础上，降低该贫困户的信用评级标准并予以发放信用卡，从而解决该户发展产业的资金问题。

2.降低联合社外借资金风险，增强资金回收效果。首先，应加强对“两社”的监管，一方面强化融资流程，完善监事列席担审会制度。另一方面强化监事自身建设，提高监事自身业务素质和能力，切实维护股东的权益。其次，应加强风险评估。由于“两社”资金贷款无抵押资产作为保证，因而贷款风险较大，故应加大对融资对象的借贷跟踪检查力度，加大专业合作社和涉农企业项目的兑现资金与贷款资金回收挂钩的力度，进一步做好财经所、项目办农综项目资金兑现与联合社贷款回收工作相衔接。另外，针对超过回收期较长的贷款资金，建议走法律程序予以追讨。

3.强化联合社运行效率，缩短贷款流程时间。“两社”资金发放系统中的政府复议流程，不仅使得贷款审批时间太长，而且政府复议过程中难免出现优亲厚友问题。因此，建议将政府复议流程改为政府推荐，将贷款的发放权还原于市场，由贷款机构自行决定是否发放贷款，从而将贷款流程由主要依托政府改变为主要依托市场，这样既能缩短流程时间又能杜绝人情和关系融资，做到权力、人情和关系按制度不走样，确保联合社持续健康稳定发展。

[1] 中国人民银行通辽市中心支行课题组.少数民族地区金融精准扶贫问题研究[J].金融服务，2016(9).

[2]王吉恒，毕家豪.“五、四”联动金融精准扶贫模式探索与实践——基于大庆市助推扶贫攻坚调研[J].农业与经济管理，2017(4).