行政规范性文件问责制度的理性构建

刘娜

摘要：我国行政规范性文件的部门利益和地方保护倾向明显，加上监管不力等因素的影响，行政规范性文件违法现象渐趋严重。目前我国缺乏对行政规范性文件问责制度的理性构建，对于行政规范性文件是否需要问责、如何问责还存在法律空白，行政救济地方或部门的立法尝试和实践中被忽略。本文结合行政规范性文件的问责实践，提出在法制的完善、问责意识的加强及发挥异体监督效果的宏观规划下探讨行政规范性文件的问责制度的构建。

关键词：行政规范性文件;问责;构建

2018年5月，国务院办公厅印发《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知}）（以下简称《通知》），就加强行政规范性文件制定和监督管理工作提出明确要求。针对一些地方和部门乱发文、出台“奇葩”文件的现象，为加强行政规范性文件制定和监督管理、有效遏止“奇葩”政策文件出台，《通知》从3个方面有针对性地规定了11项措施。

1 行政规范性文件的界定

广义上的行政规范性文件包括行政机关制定的行政法规、部门规章、自治条例、单行条例、地方性法规、地方政府规章以及其他规范性文件。上述几类规范，除其他规范性文件外，《立法法》对其制定主体、制定权限以及制定程序等作出了全面规定，在行政规范性文件效力体系中居于较高地位，是公民、法人和其他组织必须遵守的行为规范。但由于行政管理中涉及的行政事务不尽相同，因而需要赋权给行政机关在行政执法实践中需要根据实际情况作出具体的规定，这些规定即为其他规范性文件。鉴于《立法法》已经对规章及以上的行政规范性文件进行了全面的规定，本文所探讨的基础为其他规范性文件，关于行政规范性文件的问责制度的研究也基于此而展开。2018年，国务院《通知》将其适用范围对象“行政规范性文件”界定为：行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。

严格地说行政规范性文件不是立法性文件，但作为行政机关实施行政管理的依据，具有准立法性质，对行政法律关系中的被管理对象权利和义务将产生重要影响。由于我国目前缺乏对这些行政规范性文件的制定、管理及监督等进行规范的专门法律，政府立法过程中的部门利益和地方保护倾向明显，加上监管不力等因素的影响，行政规范性文件违法现象渐趋严重。

2 行政规范性文件问责的法理基础

行政规范性文件问责是指针对行使行政权力的人员不履行或不适当履行法定职责和义务的行为，特定主体通过一定的程序，依法要求其承担否定性后果的一种追究活动。

2.1 权责统一的法律理念——责任政府

权责一致是建设法治政府的必然要求，任何公共权力都应当处于责任状态。公共权力的行使者在行使职权过程中产生的不当行为或不良后果，必须承担相应法律后果。从理论上讲，权责一致有两重含义，一是权力和责任的分量一致，二是权力和责任的方向一致。有权无责必定产生特权，有责无权则无法履行责任，权大责小或责重权轻，都会使权力的行使与责任的承担受到影响。

我国著名的行政法学者陈晋胜曾一针见血地指出“政府是国家权力的使用者，而不是所有者”。制定行政规范性文件的权力本质上也是国家权力，来自于人民的赋予，政府在制定行政规范性文件的时候应该首先考虑人民的权益。但“政府不只是人民的仆人，而且是一个不能信赖的、靠不住的仆人。不能让政府自由地掌握它的主人的事务，相反，必须对它施加限制;必须在每一个可能的要点上对它约束，随时对它抱戒心。否则，它就不再是仆人，并且反仆为主。”“政府永远倾向于成为压制的，因而是个人的大敌。”如果仅仅强调政府制定规范的权力，但对其违法制定规范的行为以及由其引发的权益损害置若罔闻而不予追责，将使政府变成人民的最大的敌人。

目前对于行政规范性文件的制定、备案、管理和监督中的相关主体鲜有问责，或是有权无责，或是权大于责。因此，无论从权责统一的理论观点出发，还是从解决现存主要问题的实践角度考虑，加强行政规范性文件问责制度建设，是实现权责统一的主要路径。

2.2 权力制约的法律理念——有限政府

法治政府应该是有限政府，行政机关不能无限地滥用或不当地行使权力。“人类倘若由他任性行事，总是难保施展他内在恶性”，“常人既不能完全清除兽欲，虽最好的人们（贤良）也未免有热情，这往往在执政的时候引起偏向”权力制约是防止人们恶欲膨胀的根本途径，对行政规范性文件制定权力进行制约是防止公共权力滥用的重要前提。

行政规范性文件制定者往往又是文件的实施者，同时还是解释者。“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大的诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免予服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益”。行政规范性文件的制定程序呈高度封闭状态，制定规范的权力是行政机关垄断性的权力，政府常常是最大的受益者。一个开放的系统，便于进行监督;而对一个封闭的系统，外部监督基本上发挥不了作用。如果监督只停留在内部监督，那么行政问责最终也将无从谈起。“有权力的人们使用权力一起到遇有界限的地方才休止”，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”只有对制定行政规范性文件的权力进行有效监督制约，加强对违法制定行政规范性文件行为的问责，构建完善的行政规范性文件问责制度，才能保证法治政府建设目标的实现。

3 我国行政规范性文件问责的现实考量

我国对行政问责制概念的引入源于香港特区政府2002年7月的“主要官员问责制”，首次提到“问责”这个概念;2003年由非典事件为契机全面开启行政问责理论研究和问责实践的探讨。2003年以后，我国很多地方政府相继制定了行政问责制方面的规范性文件，当年8月，湖南省長沙市率先出台《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》，全国各地不少省市相继跟进。2006年，温家宝总理在十届全国人大四次会议上所做的《政府工作报告》中指出，要“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力”，从国家层面确定了行政问责制度的建设方针，随后2007年出台了《行政机关公务员处分条例》（以下简称《条例》），2009年颁布了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定}）（以下简称《规定》），这些立法构建了我国行政问责制度的雏形。2018年5月，国务院办公厅印发《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》，在涉及行政规范性文件的相关行政行为问责制度上，尽管提出了指导方针和基本精神，但是缺乏具体的制度设计。

目前，对行政规范性文件的问责设计主要体现在地方上对行政规范性文件的制定、备案制度的立法尝试中。即便是在这些战战兢兢地尝试里，对行政规范性文件的问责也是犹抱琵琶半遮面，浅尝辄止，从宏观角度来说，对行政规范性文件的问责主要存在以下几方面问题。

3.1 有关行政问责的法制不完善

完备的法制是推行行政问责制度的前提条件。虽然我国涉及到行政问责的法律、法规、规章和规范性文件很多，但目前还没有一部统一的、内容全面的行政问责法律，对于行政规范性文件的问责一直是法律规制的盲区。实践中行政规范性文件问责的情形、程序等也没有统一的明确规定，使得对于行政规范性文件问责无法可依。

3.2 问责意识不强

尽管地方的立法实践中已经进行针对行政规范性文件问责的尝试，但由于这些法律规范效力层级较低，对行政机关的约束力不大，对行政规范性文件制定、备案及管理中的相关主体及工作人员监督和问责常常流于形式，强权弱责、实权虚责成为常态。同时，行政规范性文件的制定往往有部门利益或地方利益的考虑，为了既得利益受损，行政机关更不会主动地推行行政规范性文件的问责。行政公权力的运行相对封闭，缺乏公众问责的良好环境，少了社会监督，问责与否对于行政规范性文件并没有实质的影响，导致行政机关懒于问责，不愿问。

3.3 异体问责缺乏

从行政规范性文件的问责立法及实践来看，目前我国的行政问责只是行政机关的内部问责，即同体问责。问责的主体是有关行政机关或者监察机关，此种监督等同于自我监督，问责效果不明显。

现有的做法中，权力机关和社会公众的异体问责涉及极少。开放的系统，便于进行监督;封闭的系统，外部监督基本上发挥不了作用。如果监督只停留在内部监督，那么行政问责最终也将无从谈起。只有建立健全异体问责的制度，才能够有效保障行政规范性文件问责的实效。

4 构建行政规范性文件问责制度的设想

4.1 完善行政问责法律制度

完善行政问责的法律基础，把行政问责与依法行政结合起来。加快行政问责立法进程，明确将行政规范性文件的问责纳入行政问责的范围。对于规范性文件的问责进行全面的制度设计，以法律形式对行政问责的适用对象、范围、标准、程序等做出具体而明确的规定，而且要及时修改现行的一些法律、法规和政策规定。要使行政问责成为行政权力行使合法化的构成性因素和内在的监督机制，使行政权力的行使和相应责任构成逻辑上的必然关系。

4.2 强化行政机关问责意识

首先要进一步转变政府职能，健全政府职责体系，尤其是要明确各级行政首长的责任。通过制度设计强化行政机关的问责意识，增强其问责的主动性和自觉性。其次，要通过完善绩效评估制度，把行政問责与绩效评估结合起来，建立健全责权一致的问责岗位责任制和考核机制，敦促有问责权力与义务的机关和工作人员认真履职。对行政人员的考核、任用、奖励、表彰应当考虑其被行政问责的情况。受到行政问责的行政人员，可取消当年年度相关的考核评优和评选先进的资格。

4.3 加强异体问责

依法赋予权力机关、司法机关、社会力量等异体监督主体对于行政规范性文件问责一定的惩戒权限和工作方式，解决知情人无权过问、有权机关不知情的问题，加强异体问责的实效。实践中，权力机关对规范性文件问责的范围限于自己制定的规范性文件，行政规范性文件不在其问责范围内，应通过法律保障权力机关有权对行政规范性文件的监督与问责。允许针对行政规范性文件问责的相关事宜提起诉讼，通过司法机关的监督加强对有关机关和人员的问责。就社会力量来说，应充分发挥政协监督、舆论监督、公民监督的作用，使社会力量成为对行政规范性文件问责的主要能量。对于行政规范性文件的问责，实现普遍监督与个案监督的结合：普通公民可依法启动对违法行政规范性文件的问责，同时在具体的个案中有关当事人也可对违法规范性文件的侵权行为启动个案问责。要通过完善信息公开制度，把行政问责与政务公开结合起来，让公众能够对公务人员的行为进行有效监督。