公立慈善机构基金项目内部控制体系建设

唐大鹏 吴佳美

【摘 要】 强化慈善机构内部控制是落实十九大报告关于促进慈善事业发展战略的重要举措，而基金项目作为慈善机构区别于其他组织的直接体现，其内部控制建设理应成为慈善组织需要关注的重点。基于公立慈善机构的官方背景，文章参考行政事业单位内部控制建设思路，构建了全新的基金项目内部控制体系框架，并结合S官办基金会的内部控制建设实例加以说明。具体包括：以组织层面内部控制为基础，以业务活动内部控制为主线，以监督评价内部控制为保障，以信息系统内部控制为手段，多层次、全方位提升基金项目管理水平，以期为其他慈善机构的基金项目内部控制体系构建提供一定参考，为慈善组织公信力的提升提供一种途径。

【关键词】 公立慈善机构; 基金会; 基金项目; 内部控制

【中图分类号】 F239.45  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2018）23-0094-07

一、引言

在党的十九大报告中，习近平总书记明确提出“完善社会救助、社会福利、慈善事业”，这一重要战略部署无疑为下一步全民慈善事业的发展指明了新目标，绘制了新蓝图，更给慈善机构的内部管理提出了高标准、严要求[ 1 ]。2018年政府工作报告也提出要支持公益慈善事业发展，但发展不可野蛮无序[ 2 ]。作为国家和市场之外的第三部门，自主管理属性对慈善机构的存在和发展具有基础性作用，是其实现公益性目标的前提条件，也是慈善行业良性发展的重要支撑。不能实现自我治理、自主决策的机构将因依附于政府或市场而不能成为严格意义上的非营利组织，亦不能充分发挥弥补国家和市场盲区的功能[ 3 ]。作为慈善力量中的中流砥柱——公立慈善机构尤其如此，鉴于其官办背景所赋予的政治使命，其更应该顺应时代发展趋势，真正跟上“慈善的潮流”，从被动服从监管转向内在自觉控制，充分结合自身慈善组织属性，与新时代党和国家机构改革一道，积极进行自身组织与业务流程再造，全面提升内部管理水平与运营效率，用实际行动来取信于民。

《中华人民共和国慈善法》规定，“慈善组织应当根据法律法规以及章程的规定，建立健全内部治理结构，明确决策、执行、监督等方面的职责权限”，反映了慈善组织内部控制的基本内容，也体现了内部控制对于慈善组织的重要意义[ 4 ]。在全面推进国家治理能力和治理体系现代化的时代背景下，构建完善的内部控制体系，对于慈善机构公共服务职能的发挥意义重大。基于公立慈善机构的官方背景，本文在行政事业单位内部控制建设思路的基础上进行整合拓展[ 5-7 ]，构建了全新的公立慈善机构内部控制体系框架（如图1），并结合S官办基金会（以下简称S基金会）的建设实例加以说明。具体而言：以组织架构内部控制为基础，以业务流程内部控制为主线，以监督评价内部控制为保障，以信息系统内部控制为手段。其中，考虑到基金项目决策与执行环节的重要性以及业务流程监督与监督评价内容的同一性，本文将从组织架构、项目决策、项目执行、项目监督评价以及信息系统内部控制几个方面展开，以期为其他慈善机构基金项目内部控制的建立与实施提供有益参考。

二、基金项目组织架构内部控制

组织架构内部控制是基金项目合规开展的前提。为此，S基金会首先进行了基金项目内部控制组织架构的重新设计与权责分配。具体包括以下内容：

（一）重新设计单位组织架构，夯实内部控制基础

经济活动风险防范与管控是单位内部控制的主要内容，在财务职能相关的机构设置方面，S基金会原来将财务处下设在办公室，与秘书处、调研处、宣传处等处室并设（如图2），未能体现出对财务工作的重视，并且将财务处、资产管理处等业务处室分设在不同部门，也不利于实现财务管理与实物资产管理的结合。为此，基金会在内部控制建设阶段积极商讨部门改革方案，将财务处划入事业发展部，组建资产财务部，在其下设财务处、资产管理处与督查审计室，不但强化了财务管理职能，而且促进了财务管理与资产管理相结合，为基金项目内部控制的全面开展奠定了组织基础。

（二）明确基金项目主责部门，实现权责归口细化

为解决基金项目管理职责划分不清等问题，避免基金项目管理过程中存在部门间职能交叉或缺失，S基金会重新进行了基金项目管理职能的归集与分配，结合单位组织架构的优化设置及实际业务管控需要，明确基金项目相关管理部门职责。具体而言，基金部是基金项目的归口部门，负责项目相关的制度修订与业务运行管理，并对所有以基金会名义开展的公益项目进行审核、监督;资产财务部是基金项目的资产管理、财务核算與内部审计部门，相关职责分属资产管理处、财务处与督查审计室。此外，基金会切实加强基金项目岗位管理，科学设置基金项目决策、执行、监督等环节岗位，在不相容岗位分离的基础上，综合考虑业务总量与在编人数，合理划分基金项目管理职责。

三、基金项目决策环节内部控制

基金部在举办或担任主办、协办或支持单位参与基金会冠名的公益项目时，严格遵循公益慈善原则，严禁任何人员组织开展以“S基金会”或“公益慈善”等为名义、行经营盈利之实的项目和活动，为此，前期调研论证成为基金项目立项的先决条件。项目负责人须与合作方深入洽谈，确定合作意向后，按规定填写《公益项目立项申报表》报基金部、基金会领导审批。其中，大额基金项目的立项还需经立项评审小组（主要由基金部负责人及相关处长、项目负责人等构成，并同时邀请财务处、督查审计室等处室代表参与）审议通过。其后，由项目负责人与合作方共同起草合作协议与实施方案，经部、会领导再审，法律顾问复核后方可立项（如图3）。

基金项目立项必须符合一定条件，如：使用方向或直接用途符合基金会宗旨;起始额度原则上为人民币300万元以上（非物品折合），且首期捐赠资金须在协议签署后即到位;项目周期应在3年以上并有配套的详细项目方案与年度执行计划等。同时，为扩大积累，长期有效地发展公益慈善事业，S基金会规定可以按捐赠方建议专题或所提名称设立基金项目，以体现捐赠方意愿，但必须由捐受双方共同商定，并确保合理规范。

四、基金项目执行环节内部控制

基金项目的执行环节内部控制包括营运控制、使用控制与存续控制三个阶段，具体如下：

（一）强化基金项目营运管理，力争财产保值增值

在基金项目的营运阶段，S基金会财务处严格遵守有关规定，按照合法、安全、有效的原则，积极促进捐赠财产的保值增值。具体包括：切实做好事前可行性论证，听取各方面的意见，科学决策;营运计划的实施必须经过集体讨论，按规定程序报经部、会领导审核审批，限定性基金的营运计划还需经捐赠人同意，开放式基金营运计划则应及时向社会公告（如图4）。根据需要，可主动邀请有关专家或专业机构指导投资，必要时可成立由捐受双方及其他相关方共同组成的工作机构，负责办理相关事项。此外，在进行严格资质审查的基础上，基金会也可以委托专业的投资管理人进行基金项目营运，增值收入在扣除特殊约定部分外，主要用于募捐宣传、项目管理以及财务管理等方面的支出。

考虑不同基金项目特征不同，基金会建立了差异化的运作模式：对于本金制管理的专项基金，财务处应与基金部协商预先选择项目营运方案进行专项核算，并定期向基金部反馈资金投资收益情况;而其他专项基金的运作则不必严格遵守上述时间限制，以降低信息沟通成本，增强项目营运灵活性。

（二）规范项目基金使用控制，提高资金使用效益

慈善资金使用效益最大化是基金项目设立的基本要求，为此，S基金会严格控制项目资金使用。在基金部项目经办人根据使用情形提出具体意见后，须根据额度和性质执行支出前端的分级授权审批，使基金项目工作人员工资及办公经费支出不高于单位规定的比例，以此确保“基金会每年用于资助公益事业的资金数额，不得低于国家规定的比例”。

受赠财产直接用于公益资助时，由基金部组织对受助方进行事前审查，审查结果经基金部、会领导审核审批通过后，方可针对受赠财产使用等具体内容与受助方签订资助协议，其中，限定性基金的使用还需征得捐赠人同意（如图5）。基金项目负责人应及时跟踪受赠资金及财产的使用情况，并且有责任、有义务督促受助方认真落实有关要求，并于必要时协助捐赠者对受助方的财产使用情况进行实地考查和审计。在项目执行过程中，如需确定项目执行单位，应当由基金部牵头成立专门的采购小组，由其负责参照政府采购程序择优选取供应商并签订服务协议，基金会应将部分工作经费连同项目款一同拨付给执行单位。

（三）做好基金项目存续判断，保证留存项目质量

在基金项目实施中期及项目结项之后，基金部将负责组织内部人员或聘请外部专业机构对基金项目后期存续必要性进行评估，具体判断标准如下：

对于封闭式基金：如在规定时间内未完成捐赠和项目运作，经相关各方协商同意后，可继续存在并运作;如捐赠计划已完成，捐赠者仍将与基金会在相同领域展开新的合作，可继续使用原基金项目名称，并重新履行相关手续。对于开放式基金：如在规定时间内完成捐赠和项目运作，可在完成评估后终止;如在规定的时间内未完成捐赠计划，应向社会公告项目执行进度并决定是否继续完成捐赠计划（如图6）。此外，因基金捐赠人违反协议，未按时、足额捐赠导致基金项目无法履行的，基金会应依法与捐赠人协商解决;协商后仍无法履行捐赠协议的，可终止协议并撤消该基金项目。

五、基金项目监督评价内部控制

为实现对基金项目的有效监督，S基金会建立了专项基金的年度汇报制度，基金部按年度向会领导、捐赠者书面汇报上年度基金项目执行与使用情况。同时，基金会主动接受相关主管部门监督，并积极健全年度审计制度。在项目运作周期内，由督查审计室实施至少一次内部审计，并在条件允许的情况下，每年聘请会计师事务所等社会中介机构进行基金项目资金收支情况的专项审计。审计结果向常务理事会报告，开放式基金的审计报告还应向社会公布，以供相关部门分析利用，以查错防弊，避免善款滥用。

绩效评价是判断基金项目执行情况最为直接的手段。基金会认识到绩效评价的重要性，由会领导牵头成立绩效评价工作小组，并责令督查审计室负责评价工作实施，对基金项目年度计划完成、年度预算执行、事业拓展创新等方面进行考核。而且，为充分发挥绩效评价的约束与激励作用，S基金会还建立了评价结果与预算编制、人员工资等内容的联动机制，以增强相关部门和人员对基金项目管理工作的重视程度。具体流程如图7。

六、基金项目信息系统内部控制

按照“管理制度化，制度流程化，流程岗位化，岗位标准化，标准表单化，表单程序化，程序信息化，信息系统化”的思路，S基金会引入内部控制信息系统，对原有电算化账务、资产管理、预算编报以及办公自动化等系统进行连接与整合，通過内部信息流传递业务流与财务流，真正实现基金项目内部控制的全覆盖。根据基金会内部控制职责安排进行账户设置后，不同人员被赋予了差异化的操作权限，也即审核审批权限，由此实现权力制衡。在此基础上，基金部结合原有单据进行了基于制度与标准的表单设计，并将其嵌入信息系统，以此作为基金项目内部控制的实现载体，通过控制表单的流转规范业务运行。

信息系统覆盖基金项目运行全程，可以实现项目信息的快速准确传递（如图8）。如：在基金项目立项阶段，内部控制信息系统能够借助图像识别技术完成信息输入，避免手工操作可能产生的偏差;在善款捐赠阶段，采用信息系统能够实现对捐赠人与受助者的集中管理，当某些捐赠人提出定向捐赠要求时，迅速匹配受助对象，节约人为搜寻成本;在基金项目营运阶段，能够借助信息系统进行资金变动风险预警;对基金项目的监督可以即时进行，绩效考评同样变得更为快捷[ 8 ]，在基金项目处理状态变动的同时，即可通知相关监督端口，在项目执行过程完成后，即能自动比对实际执行结果与设定绩效目标，生成评价报告。

七、结论与展望

对慈善机构而言，基金项目是其区别于其他组织的重要业务，也是捐赠人最为关切的核心内容，积极做好公立慈善机构基金项目内部控制体系建设，提升捐赠物资和捐赠资金使用效益，是对捐赠人负责态度的积极体现。基于公立慈善机构的官方背景，本文在行政事业单位内部控制体系的基础上进行整合拓展，构建了全新的公立慈善机构内部控制体系框架，并以此为基础介绍了S官办基金会基金项目内部控制体系的建设实例，具体包括：以组织架构内部控制为出发点，以业务流程内部控制与监督评价内部控制为着力点，以信息系统内部控制为落脚点，全面构建基金项目内部控制体系。可以看到，在不断深化党和国家机构改革的时代背景下，慈善机构积极进行自我革新，自觉实施内部控制体系建设，以促进公共服务职能的发挥，对于其公信力的提升与慈善事业的长足发展均有着不可忽视的重要作用。

【参考文献】

[1] 刘福清.让慈善事业在新的历史方位上逐梦前行[J].中国社会组织，2017（22）：8-9.

[2] 高建荣，吴佳美，刘涵，等.S公立基金会内部控制体系构建：基于慈善组织治理[J].会计之友，2018（17）：61-66.

[3] 张立民，李晗.我国基金会内部治理机制有效吗？[J].审计与经济研究，2013，28（2）：79-88.

[4] 樊子君，邹桂玲.应关注慈善组织内控基本理论[N]. 中国会计报，2017-01-20（007）.

[5] 唐大鹏，王璐璐，武威.预算分权下政府内部控制概念框架及实现路径[J].财政研究，2017（6）：59-71，58.

[6] 唐大鹏，吴佳美.政府内部控制研究：主题分类与引用分析——基于CSSCI期刊的统计[J].会计与经济研究，2018，32（4）：12-26.

[7] 唐大鹏，武威，王璐璐.政府会计改革与内控建设[J].会计之友，2017（8）：19-23.

[8] 唐大鹏，李俊仪，杨钧.从严治党视角下的内部控制信息系统建设[J].中国财政，2018（10）：59-63.