城乡低保政策实施现状及对策研究*

刘 瑾，曹婉莉

(西华师范大学管理学院，四川 南充 637000)

一、引言

低保制度即最低生活保障制度，指的是国家对家庭人均收入低于当地政府公告最低生活标准的人口给予一定现金资助，以保障该家庭成员基本生活的一项社会救助制度。根据宪法规定，我国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，国家有义务提供物质帮助①，这是我国确立现行最低生活保障制度的最根本法律依据。1997年《关于在全国建立城市最低生活保障制度》颁布，标志着我国开始在全国城市范围内建立低保制度。低保制度建立之初只包括了城镇居民，农村居民并没有包含在内。2007年《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》的颁布，代表着低保制度也逐渐开始在农村中建立。至此，我国的低保制度由城市低保走向了全民低保[1]。

自20世纪90年代以来，全国各地历经二十多年的努力，使得城乡低保制度不断发展和完善，在扶贫发面发挥了重要的“兜底”作用，济贫效果显著。由于我国地域和经济的差异性，地方在具体的城乡低保政策执行中也普遍存在着诸如基层力量薄弱、低保对象识别困难、缺乏正向激励、城乡低保标准差距较大等问题，影响了低保政策的有效执行。因此本文试图从公共政策有效执行角度进行分析，找出存在的普遍存在的问题，提出相关对策和建议，以提升低保政策的执行效果。

二、 城乡低保政策执行的效果分析

(一) 低保制度的覆盖面逐年扩大

近年来，在“应保尽保”②的政策目标指导下，我国低保制度的覆盖面不断扩大，越来越多的贫困人口被纳入到了低保制度的保障范围内。如表1所示，2007～2009年三年间，城市最低生活保障人数由2272.12万人增加到2345.6万人，增幅为3.2%。但自2010年起，城市最低生活保障人数开始出现负增长，由2010年的2310.52万人减少到2016年的1480.2万人，减幅为35%。然而在实际的操作过程中，低保人数的减少并不表明低保的覆盖范围缩小，反而证明了城市低保制度发挥了其应有的功效，一部分城市贫困人口在低保制度的帮助下实现了脱贫。

与城市低保政策执行效果有所不同，农村低保制度建立时间较晚，且农村的贫困人口基数较大，为了更好的发挥低保制度在农村贫困人口中的作用，在政策执行之初，政府就将低保工作的重点放在了覆盖面的扩大上，努力将更多的贫困人口纳入到低保政策范围中。如表1所示，在2007～2013年间，农村低保人数一直保持着增加的趋势。尤其是在2007年～2010年这四年间，以平均增幅为41.18%的速度高速增长，这主要是因为制度经历了从无到有的过程，为了使低保制度的作用能够得到充分的发挥，国家致力于将更多农村贫困人口纳入到低保政策覆盖范围中。2011～2013年间，增幅开始放缓，说明农村低保政策趋于稳定，“应保尽保”政策目标逐步实现。自2013年起，农村低保人数的增幅开始出现负增长，说明在低保政策的帮助下，部分农村贫困人口实现了脱贫，退出了低保制度。尤其在“十二五”后期和“十三五”开局期，伴随着我国脱贫攻关总体目标和措施的推进，城乡低保政策执行效果日益明显。

表1 城乡最低生活保障情况 单位：万人

数据来源：根据历年民政统计年鉴整理

(二) 低保资金的投入逐年增加，保障标准逐年提高

作为社会保障制度的“最后一道防线”[2]的城乡低保制度，其制度设计的目标就是能为城市和农村的贫困人口提供最基本的保障。物质条件是一项促使制度良好运行的基础，为了让更多的贫困人口摆脱生存危机，国家历来都重视对低保资金的投入。从表2可以看出，不管是农村低保资金的投入还是城市低保资金的投入都呈现出逐年递增的态势。在2011年以前，农村低保资金的投入都明显的少于城市低保资金的投入，这主要是因为农村低保制度建立的时间比城市低保制度建立的时间晚，在农村低保制度建立之初城市低保已经较为成熟，大多数城市贫困人口都纳入到了低保制度的范围内。自2011年起，农村低保资金的投入开始反超城市低保资金的投入。除了农村低保在实践中不断得到完善外，“应保尽保”的政策目标得到落实业也到了至关重要的作用。除此之外，农民的生活问题一直是政府关注的焦点，加上农村贫困人口的基数本来就要比城市多，贫困人口的情况也更加复杂，因此，为了确保政策的有效实施，农村贫困人口的生活得到改善，政府对农村低保的投入也不断增加。截至2016年底，全国共有城市低保对象855.3万户，1480.2万人，农村低保对象2635.3万户，4586.5万人。中央和地方财政共支出城市低保资金687.9亿元，农村低保资金1014.5亿元。城乡低保总支出资金比上年增长9.6%③。

与此同时，在低保政策的具体操作实施中，其待遇保障标准也随着快速发展的经济水平不断提高，维护贫困人口基本生活的效果较为明显。如图1所示，无论是城市低保标准或者农村低保标准，其增长速度都比较明显。2007年，我国城市低保平均标准为102.7元每人每月，到2016年则增加到494.6元每人每月，增幅为382%。农村低保平均标准也由2007年的70元每人每月增加到2016年的267.4元每人每月，增幅为282%。

图1城乡低保财政投入单位：万元

数据来源：2007～2016年社会服务发展统计公报

图2城乡低保待遇标准单位：元

数据来源：2007～2016年社会服务发展统计公报

(三) 低保制度日益完善，分类救助逐渐细化

1999年《城市居民最低生活保障条例》的出台，标志着城市最低生活保障制度在全国各个城市中全面实行。到2007年国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，低保制度正式在农村实行。2014 年，《社会救助暂行办法》的正式颁布，标志着我国将社会救助上升为根本性、稳定性的法律制度。我国的低保政策在不断探索中得到了充分的发展和完善。从制度建立之初的“城市低保”到现在的“全民低保”，低保制度作为重要的一项救助制度，已经走向科学化、规范化、标准化、法制化[3]。

随着低保制度的不断完善，各地方政府也开始根据本地实际情况对不同的家庭采取不同的救助标准进行分类施保。第一，针对性更强。对农村低保、五保对象等特殊困难群体给予政策倾斜，针对救助对象在医疗、住房等方面的突出困难，实施分类救助。同时对困难人口的基本生活实施动态管理。第二，对于那些并没有完全丧失劳动能力的困难人口由静态救助转变为动态救助，提高其就业能力，帮助他(她)找到工作顺利脱贫。第三，为减少社会救助体系中的“断层”现象，将救助范围由绝对贫困对象拓展到相对贫困对象，让更多未纳入低保的低收入困难群众能够得到及时有效的救助[4]。同时，也加强了救助体系信息平台建设，实现救助工作信息化管理。

三、 城乡低保政策实施中存在的问题分析

公共政策的执行效果主要受到以下四种因素的影响，一是政策本身；二是政策执行的主体；三是政策所指的目标对象；四是政策的执行坏境。因此，为了更好的分析城乡低保政策的执行效果，本文也将从以上四种因素出发，客观分析城乡低保政策执行中存在的问题。

(一) 从城乡低保政策本身分析

1.低保政策内容的模糊性使得低保对象识别困难[5]。首先，贫困人口的家庭收入难以核定且缺乏定期审核。目前，对于低保户的核查主要还是以走访和打听为主，并没有形成一套行之有效的具体操作方法。对城市的贫困人口而言，对低保对象的审核主要是对家庭财产的核查，这就包括了家庭收入和家庭财产的审查[6]。但在具体的操作中却存在着较大的困难。尤其是对于家庭财产的调查④，不管是非生活必需的高档消费品还是日常消费水平，概念都过于笼统，致使在具体的核查过程中存在着问题。对于申请者所持有的各项资产，更是需要包括金融、社保、工商等多个部门的配合，这无疑也增加了低保对象识别的困难。

相较而言，农村低保对象的识别则更加困难。就家庭收入方面，与城市困难人口相比，农村贫困人口的收入来源更加多样。农村人口大多以土地为生，受自然条件和市场波动的影响，农作物的具体价值很难量化。除此之外，在以家庭养老为核心的农村，来自于子女和亲属的赡养费也是农村贫困人口收入的主要方式之一，受到道德的影响，也很难将此进行具体的量化。

2. 低保政策的负向激励性导致“福利依赖”和“养懒汉”的现象层出不穷。城乡低保待遇的发放采取的是“补差”[7]的方式，即对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准的差额进行补偿，这就容易造成一种挣的越多拿的就越少的负向激励。为了能够拿到更多低保金，不少低保对象选择安于现状，不愿意工作，对低保的依赖极重。截止2017年第二季度，我国城市最低生活保障人数为13，960，226人，其中完全没有劳动力或者丧失部分劳动力的残疾人、重度残疾人、老人以及未成年人分别为1，587，978人、333，486人、522，171人、2，318，672人，占城市低保人数的48%。除去因大病、意外灾害或自然灾害等原因造成的特殊贫困人口外，还有不少成年人、在职人员也在城市低保的救助范围之列。与此同时，截止2017年第二季度，我国农村共有低保人数43，679，757人，其中完全或部分丧失劳动力的残疾人、重度残疾人、老年人和未成年分别为4，464，166人、967，962人、17，510，707人、4，890，658人，占农村低保总人数的64%。该比例虽较城市高，但相关统计数据表明在农村中有劳动条件但仍在低保保障范围中的有5，281，636人，占到了农村低保总人数的12%⑤。正如上述数据所显示，不管是在城市还是在农村，都普遍存在着虽没有低保资格却能拿到低保的所谓“懒汉”。

在具体的政策执行中，低保的各种配套政策增加了低保制度本身的价值。低保与很多其他的社会救助政策挂钩，只有拿到低保资格才能享受到其他的相关救助，这就导致了福利捆绑[8]。即使有些贫困人员能够凭借自己的劳动实现脱贫，也会由于“一保尽保，一退尽退”思想，不愿意退出低保，这就产生了严重的福利依赖。

3. 城乡低保标准的差距较大。从图2可以看出，虽然农村低保标准和城市低保标准都呈现出增长的态势，但是城市低保标准接近两倍于农村低保标准，城乡低保标准差距较大。除了传统的城乡二元经济结构的影响外，农村低保制度起步较晚也是一个重要的原因。在农村低保建立之初，城市低保制度已经形成规模。再加上农村经济落后于城市经济的发展，所以在低保待遇标准上也就造成了一定的差距。

4.城乡低保标准普遍偏低。2016年全国城镇人均可支配收入为2801.33元/人.月，农村居民人均可支配收入为1030.25元/人.月，不管是城市低保标准还是农村低保标准都存在着普遍偏低的问题。与之相比，2016年全国城市低保平均标准仅为494.6元/人.月，农村低保平均标准则更低，为267.4元/人.月。不难看出，二者之间的差距甚远。再加上贫困人口多为贫困与疾病交加，如果再考虑到医疗费用的支出，较低的低保标准根本无法保障贫困人口的基本生活[9]。

(二) 从城乡低保政策的执行主体分析

1.低保基层工作力量薄弱。在基层部门中，负责低保政策执行的专业人员严重不足，社保方面的专业人才稀缺，低保工作一般由基层的其他工作人员兼任。这些工作人员往往对低保方面的知识了解不多，且这些基层工作人员大多身兼多职、工作繁琐，这就影响到了低保政策的有效执行[10]。即使有专门的低保工作人员，也由于工作环境较差，待遇较低，发展空间较小等各种原因导致工作积极性不高，基层难以留住人才。就低保工作的管理而言，基层行政管理形同虚设。在城市中低保工作主要是由社区负责，而在农村中却缺乏专门的低保政策实施部门，大多都由村支书或村干部的“一言堂”负责，主观随意性较大，低保对象的认定人为影响严重，“关系保”“人情保”层出不穷[11]。

2.负责低保工作的主体“条块”分割，难以形成合力。从横向上来说。低保政策的实施需要包括民政、人社、财政等多个部门的相互配合。但实际情况却是横向各部门由于没有直接领导的关系且各部门自身的利益诉求和追求的价值目标不一致，难以形成合力，容易形成“齐抓不共管”的孤岛现象。在具体低保政策执行中，往往容易出现各部门相互推诿扯皮，或者各自为政，工作重复，从而造成公共资源的浪费。从纵向上来说，低保政策的制定需经过民政部、省民政厅、市民政局、县民政局、镇民政处等多个部门，最终才能落实到城市或农村的困难人口。在这个过程中，作为最后一级也是直接执行低保政策的基础部门，在政策执行中很容易出现偏差。

(三) 从城乡低保政策的目标对象分析

1. 城乡贫困人口对低保政策的认识存在误区致使部分贫困人口仍处在低保制度的覆盖范围之外。低保政策作为社会保障的“最后一道防线”，与贫困群众的切身利益密切相关。贫困人口应该对于此项政策十分了解，但在低保制度的具体实施中，贫困群众对此知之甚少，人们只知道有低保制度，但对申请条件、申请程序、待遇标准等却了解不多。这不仅与贫困群众自身权利意识不强有关，还与相关部门在低保政策的具体操作中政策宣传不到位、信息不对称等有关系。自身意识不够加上政策执行中的偏差，使得许多贫困人口无法加入到低保制度当中。

2. “利己”和“懒汉”思想使得贫困人口对低保制度依赖重。一方面，由于低保政策属于国家的救助政策，受保障居民只需享受义务而不用履行权利，也就是说低保户不用缴纳任何费用只需要通过审查就能领取到一定数额的低保金，所以很多人都愿意抱着试一试或不拿白不拿的心态来申请低保，这在无形之中就给基层部门的低保审查工作增加很多的工作量。正如前文所提及的，低保政策还与其他很多的救助政策挂钩，形成了“福利捆绑”，很多人为了拿到低保名额甚至会采取一些贿赂基层干部、隐瞒财产等不良行为，已经享受到低保政策的贫困人口也不愿意退保。另一方面，虽然低保的补助金额不高，但也能维持基本生活，所以很多贫困人口即使具备劳动能力，也是安于现状，不愿意靠自身劳动来摆脱贫困。这就远离了低保政策帮助贫困人口摆脱贫困的初衷，造成了“养懒汉”的不良现象。

(四) 从城乡低保政策的执行环境分析

1. 首先是在政策环境方面，低保政策的“互动性”较差。我国的社会保障机制不成熟，低保政策与其他的社保政策，尤其是与养老保险之间的衔接配合较差，不管是在城市低保还是农村低保之中，老年人在低保对象中都占了较重的比例，这些年老的低保对象因为没有养老金来源，把低保金当成了养老金来使用，造成了低保制度和养老保险制度的混淆。低保制度建立之初的目的并不是为了保障老年人口的生活，而是为所有的贫困人口提供基本的生活补助，这其中除了老年人之外，还包括了残疾人、孤儿等多种对象。由于执行的偏差，在社会中则形成了一种低保制度主要为老年人服务的假象。

2. 在社会环境方面，“熟人帮忙好做事”的社会风气普遍存在。在“熟人社会”中，如若碰到自己解决不了的事情，人们习惯于向“熟人”寻求帮忙，低保对象的申请也是一样。低保虽由各地的民政部门负责，但在具体的操作中，基层领导起到了至关重要的作用。不管是在城市社区还是农村中，社区主任和村干部“一言堂”的现象突出。为了得到低保资格，人们普遍会找到自己的“熟人”疏通关系，但这些人往往并不一定贫困，这就造成了低保制度的不公平。原本贫困的人往往会由于没有“熟人”，缺少“关系”，申请不到低保。

四、 提升城乡低保政策执行效果的对策

(一) 强化低保对象的动态管理，实现“应保尽保，应退尽退”

在低保政策执行中，科学确定低保对象是关键。民政部门应加大对低保申请对象的家庭财产和收入的审查力度，也要与金融、工商、社保等多个部门共享信息。同时对低保对象进行分类救助。第一类为长期贫困对象，这一类主要是由无劳动能力，无生活来源，无法定扶养人组成，对于这一类低保户无需进行定期审查。第二类为因病或因灾致贫的低保户，应成为民政部门的主要关注对象，因为这一类贫困对象还存有恢复劳动力的可能，应定期进行核查。第三类则是一般的贫困对象，这一类贫困对象可能因为一些其他因素如代际贫困等，符合低保对象的申请条件，更主要的是要加强对这一类对象的就业帮助，提高其自身就业能力[12]。在低保对象的分类管理之下，加强定期审核更是不能忽视，对于已经脱贫甚至已经死亡但仍在领取低保金的低保对象要实现退保。为了更好的强化低保对象的动态管理，还可以建立省(市)级大数据分析平台，全面、科学、准确、合理的确定低保对象和补贴标准。随着大数据和云计算技术的发展与成熟，社会经济现象的大量数据都可以得到科学采集、分析和应用。低保对象的大数据分析平台，可以采集到政府部门、工商、税务、银行、证券、房管、公安以及社区等涉及低保对象的各种数据[13]，对数据的科学分析，形成全省(市)统一的评价体系，准确判断低保对象，科学确立补贴标准。

(二) 加强低保政策的宣传工作，警惕“福利依赖”现象的发生

城乡低保制度的根本目的是为了通过救助以改善贫困人口的生活情况和身体素质，使之重新具备劳动能力重返劳动市场，依靠自身的努力摆脱贫困。因此，低保制度的保障对象应当是那些致力于用自身努力摆脱贫困现状的人，而不是那些把低保制度当做依赖，安于现状的人。所以，低保政策的执行中，应加强对低保政策的宣传[14]，让人们对低保制度都能有个理性的认识，同时，还可以将低保政策与其他的社会救助政策适当的解绑，让低保制度回归到最原本的政策目的以达到减少“福利依赖”的发生。

(三) 根据购买力和当地实际经济情况适当调整低保标准

低保制度能够有效运行的关键在于资金的保障，低保标准过低，则存在着无法保障低保对象基本生活的问题；低保标准提高，又会造成“福利依赖”现象的发生，所以在具体的执行中，各地区应在政策的指导下，根据实际的购买力和当地的经济情况来调整低保待遇标准。尤其在农村中，应考虑到农产品的风险因素和价格波动因素，合理制定标准。为了能让贫困人口也能享受到经济发展的成果，应建立城乡低保标准正常增长的机制[15]。

(四) 健全基层组织机构，完善人才队伍建设

低保政策的有效实施是一项繁琐的工作，不仅需要走访调查确定低保对象，还需要多个环节的评定审查和公示。为了低保政策更有效的实施，应在基层中建立专门负责低保政策实施的部门，增加负责低保工作的人员。

基层工作纷繁复杂且工资低，执行低保政策的基层人员往往还兼任着很多其他的基层工作，这往往会导致基层人员和干部工作积极性不高，基层留不住人。加大对基层的行政投入，适当提高基层工作人员的工资待遇标准，畅通基层工作人员的晋升渠道，建立一定的奖惩机制，能够提高基层工作人员的工作积极性。最重要的是要提高基层工作人员的素质。应加强基层工作人员的培训力度，提高其办事效率和工作能力。

(五) 建立健全低保制度的社会监督机制

为了增强低保政策的公开性和透明性，各级政府部门的制度设计应该完善。低保申请过程应明确、简便。尤其是低保对象的申请过程中，应让每个申请者都了解到具体的申请程序，同时要在各个环节予以公示，接受群众的监督，坚决杜绝“人情保”“关系保”等现象的发生。对于已经成功享受到低保政策的贫困对象，要做到定期核查。对于那些不符合条件的对象要及时实现退保。听取群众的意见更是必不可少，要畅通监督和举报渠道，对于民众所反映的问题要及时核查。

注释：

① 《中华人民共和国宪法》第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病、或丧失劳动能力情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”

② “应保尽保”是开展城乡低保工作应当遵循的基本原则。最低生活保障制度是针对生活困难群众建立的，其出发点就是要把所有由于各种原因而不能保障基本生活的居民全都覆盖，使他们能够得到维持基本生活所需的费用。如果一个家庭的收入水平达不到维持基本生活的标准，就要采用补差的方法，对该家庭进行补助，以确保其能够维持基本生活。这就是做到应保尽保的基本含义，也是对各地所建立的最低生活保障制度的基本要求。

③ 数据来源：2016年社会服务统计公报

④ 该调查主要包括了以下三个方面：一是该申请对象所拥有的非生活必需的高档消费品是否超过3000；二是该申请对象的所持有的金银首饰折合现金和有价证券、银行存款、现金累计等是否达到 1200 元以上;；三是该申请对象日常生活消费水平是否超过了本市居民基本生活水平。

⑤ 数据来源：民政部2017年第2季度统计数据

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