制度创新中的价值与细节:三个基层民主创新案例的实证分析

马得勇张 华

(1.中国人民大学国际关系学院,北京100872;2.广西民族大学政治与公共管理学院,广西南宁 530006)

1 引言

一种政体或制度能否保持活力,很大程度上取决于该制度在面对各种环境挑战时的应对能力。不少研究指出,中国共产党之所以在近几十年取得令人瞩目的经济社会发展成就,与其较强的学习能力和适应能力密不可分[1]。面对各种挑战和危机,中国政府不断改革既有政策和机构,制定能够适应新环境、应对新问题的政策方案,从而使其保持了体制活力,获得了执政资源。在过去的几十年里,中国在基层政治领域产生了许多令人瞩目的制度创新,但与此同时,对应该采取何种制度改革方案,不管是学界还是政界经常处于争论之中。这些争论往往更多集中在制度创新的方向或者创新所秉持的价值理念上,较少关注制度创新执行中的细节设计。因为不少人总有一种想法,认为只要方向对了,达成目标就是时间问题。然而,仅有良好的愿望和价值理念并不能保证制度运行的结果会朝着人们预期的方向发展。这种经验教训在人类历史上可以说层出不穷。

本文认为,一项新制度运行的效果受到多种因素的影响,但至少有两个因素不可忽略:一是制度设计的指导性原则或者说制度设计时所秉持的价值理念;二是该制度执行过程中的细节设计。仅有方向性的“顶层设计”显然无法保证一项制度能够取得预期的效果,有时候一些细微的制度细节设计会改变制度的结果。在现实中,我们也会经常听到“中央的政策是好的,但是被下面执行的人搞坏了”之类的抱怨。这一现象揭示出制度设计的方向固然重要,但是制度设计和运行的细节同样是影响制度效果不可忽略的因素。从近年来在舆论界和学术界出现频率颇高的“精细化管理”这一表述,也可以看出人们已经认识到“制度的细节”的重要性。

2015年2 月,中共中央发布了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》,文件为中国在今后若干年内的民主发展指明了基本方向。该文件发布后,不少地方展开了对该文件的学习和落实工作。但由于该文件只是一个指导性的文件,协商民主具体在各地方、各部门、各组织如何展开并没有一个具体可操作性的制度和规则。个别地方政府结合各自已有的实践基础,对协商民主在基层的实践进行了有益探索。这些实践的政治效果到底如何?目前虽有一些研究文献对此进行了分析,但这些分析基本是一种孤立个案的观察,其分析效果的科学性仍是一个值得探究的问题。选举民主和协商民主被认为是中国民主发展的两个不同方向,有关中国的民主发展应该选举优先还是协商优先的争论近年来一直未有定论[2]。然而,当我们对中国有限的现实案例进行分析后发现,两种发展方向孰优孰劣不仅仅取决于制度改革的方向,同时也取决于制度设计的细节。为此,本研究以浙江温岭、成都新都和成都彭州三地的基层制度创新作为研究对象,试图了解不同的制度设计方向和设计细节是否会影响其运行的效果。本文首先从理论上分析学术界对协商民主和威权体制下选举民主的一般性观点。在此基础上分析温岭、新都和彭州三地在选举民主或协商民主制度创新方面的制度特色。然后,以田野调查收集的资料和数据为基础,对三类制度创新在政治信任、服务绩效等方面的表现进行实证分析。最后,以实证分析结果为基础,对三种制度创新进行评价和讨论。

2 争议中的选举民主与协商民主

现有的研究显示,无论是在实践还是理论上,协商民主和选举民主都不是一种替代关系,而更多的是一种补充关系。协商民主在西方的兴起,其主要功能之一就是弥补代议制民主在政治合法性上的不足[3]。公共协商为公众提供了参与公众决策的可能,通过公共协商使公众对自己关心的事务具有更多发言权和影响力,增强其政策参与和民主决策的权利,民众对政治过程的认同度更高,从而进一步提高政治信任和政治合法性[4]。

传统的观点认为,威权政体相对民主政体而言,选举只是一种形式上的制度,并无实际作用。然而,不少研究指出在威权体制下选举发挥了促进治理绩效、增进公民福祉、加强政权的合法性和稳定性的积极作用[5]。威权体制下的选举既不罕见,也不像有些学者此前所提到的那样必然会削弱统治[6]。一方面,通过这种途径可以保证将最受“民意支持”的精英吸纳或者拉拢到政治体系中,以避免他们成为现政权的反对派[7]。同时,选举也可以使统治者按照一定的制度规则来提拔一般职员进入权力部门,从而使分享政治权力的规则制度化[8]。另一方面,相对于任命而言,精英们可能会将选举视为一种“公平”或者“有效”的政治资源分配方式和获取政治职位的机会[9]。因此,选举有助于帮助当权者驾驭精英联盟和反对派,维持与精英之间的联系以防止统治联盟成员出现背叛[10]。不仅如此,选举也有助于政府提高治理绩效、增进公民福祉[11]。同时,威权体制下的选举也可能会增大威权政体民主化的可能性。谢德勒认为选举是威权政体合法性的首要原则[12]13。尽管选举有利于威权政府在国内或国外建立其政治合法性,但有研究发现威权政权下的选举也能提高继任政权实行民主的可能性[13]9。选举可能会影响公民与国家之间的关系并激发民众对政府的更高期望,最终促成公民更高水平的民主参与[14]。因此,从这个角度而言威权体制下的选举是一把双刃剑,它在短期内助力威权政权维持统治,但从长期来看可能也会促进该体制走向民主。

从理论上来讲,协商的前提是具备基本的民主制度形式,保证协商者以平等的身份参与协商。因此,大部分的协商理论或经验研究都是以民主体制作为分析的前提。但有少数学者指出,威权体制下的协商不仅在理论上可能,而且现实中也存在[15]。威权体制下的协商最初的动机是功能性的,在缺乏民主授权的情况下,由于治理的复杂性、行动主体多元、高度冲突的环境,给精英提供了依赖协商解决问题的动力,从而产生了威权主义和协商之间系统性的关联[15]。在现实中,被称为“政治企业家”的体制内政治实践者在协商制度的生成和发展中发挥了关键性作用,而一旦这种制度生成,便会以某种形式存在下去[16]。当然,威权体制下的协商一方面在缓解威权体制的治理危机、增进其合法性方面发挥积极作用,因而有助于维持长久的统治,形成协商式威权主义;另一方面也可能会促使威权政体变得更为包容,在决策中吸收民意,同时也激发民众的民主期望,使政体变得更为民主[15]。

虽然选举和协商对于民主的良好运行必不可少,但由于这两种制度设计从理论角度看又包含着一些固有缺陷。对选举民主批评最多的是这种体制强调了民主体制的平等性和多数原则,但很容易出现民粹主义、多数人暴政和金钱政治等弊端。对协商民主最多的批评是它具有精英主义的倾向。一些观点认为协商会偏向某些阶层,如那些受到良好教育、社会地位较高的社会阶层,就比教育程度低的穷人掌握更多的知识和技巧,在协商的辩论中处于优势地位,更有特权的人也会控制讨论,从而使讨论结果更加偏向他们的观点,由此造成在强势和弱势群体之间的不平等[17]120。因而威权体制下的协商可能被质疑由官方控制和无代表性,沦为一种协商的表演[18]。

然而,不同的制度设计理念和操作中的细节控制,往往也会尽可能减少制度运行的不良影响。萨尔金和西蒙曾经设计了一个以不同的决策规则进行分配的“分钱游戏”,检测协商民主是否改变了分配的结果和对决策公平性的感知[19]。研究发现,协商环节被安排在提案之前还是提案之后会产生不同的结果,提案阶段之后的协商没有明显的影响,而提案前的协商提高了金钱分配的平等并增加了参与者公平性感知。再比如,在协商民主中设计一个协商投票的环节,就可以有效地将有代表性但无知的大众和非代表性的精英意见结合在一起[20]。珀尔森等通过实验研究还发现,投票、协商和不投票等不同的决策程序对决策合法性认知的影响,研究结果显示,在投票前加入协商的程序,要比单纯投票、不投票或单纯协商更能够获取人们的认可[21]。因此,不管是选举制度还是协商制度,细节的设计绝不是无关大局的琐事,而是很可能影响制度运行效果甚至导致政策结果截然相反的重大变量。协商投票的方式目前被广泛运用于美国、英国、加拿大、澳大利亚、丹麦、意大利等国家的地方和国家的决策层面,及其欧盟的一些项目中[22]。

3 中国的协商民主和选举民主试验

1990年代以来,中国的基层政治改革最为引人注目的有两类试验:一类是乡镇领导的公推直选试验,另一类是协商民主试验。前者案例较多,而后者相对较少。目前较为知名的协商民主案例是温岭的协商民主和四川成都市下属的彭州市的社会协商案例。尽管外界常常把这些案例统称为“公推直选”或“协商民主”,但是不同地方的做法并不完全相同。值得一提的是,这些制度改革在制度设计细节上的差异并非无足轻重,而是对制度运行的效果产生重大影响的环节。通过制度设计的细节来改变制度结果的情形比比皆是,但这些细节往往被人们所忽略。在此,我们先简要回顾一下这几种试验的制度设计特色,然后再分析其政治后果。

3.1 新都的选举民主创新

中国乡镇民主选举试验中比较著名的是1998年的四川省遂宁市“步云直选”,被视为中国有史以来首次乡镇长直接选举。其他比较有代表性的案例是云南红河州的石屏县、泸西县和四川的眉山市、雅安市等一些地方。乡镇党委书记的直选始于2003年的成都市新都区。其后在全国其他地方陆续出现了类似的直选试验,例如江苏宿迁沭阳县、云南红河州石屏县、四川平昌县等。乡镇直选大体经历了从直选乡镇长到直选乡镇党委书记,从人民民主到党内民主的发展历程。乡镇长直选和党委书记直选的程序略有不同。公推直选乡镇长的主要程序大致如下:候选人公开报名(推荐)→县党委进行资格审查→确定正式候选人→候选人接受全体群众投票→乡镇人代会投票选出候选人。乡镇党委书记公推直选的一般程序是:候选人公开报名(推荐)→县党委进行资格审查→确定候选人→候选人接受全体党员投票→常委会或全委会票决[23]。成都市新都区直选乡镇党委书记的程序与上述程序略有不同,在资格审查之后,还有一个竞选宣传和初步考评的程序,并且正式候选人要经过公开推荐大会的推荐和组织考察,最后结果也无须经过县委常委会或全委会票决,直接由全体党员选举产生①具体情况参见:《成都市乡镇党委书记公推直选试行办法》(年份不详)。。不仅如此,成都市的基层制度改革并不限于乡镇党委书记的直选,而是进行了一系列配套改革。这些改革可以通过这些政策文件反映出来:《加强和改进对乡镇工作指导的试行办法》《成都市乡镇党委书记任期目标考核管理试行办法》《成都市乡镇党委书记罢免试行办法》《成都市乡镇党委质询试行办法》《成都市乡镇(街道)党务公开试行办法》《成都市党员、群众代表列席乡镇党委(街道党工委)会议试行办法》等10多个。

从这一制度改革的程序来看,公推直选很好地将全民直选或党员直选嵌入到原有的干部任免制度中去,使得新制度在不摒弃旧制度的同时增加新的要素。历史制度主义者将这种制度变革的方式称为“层叠”[24]。这一制度变革方式的优点在于:其所遭遇的阻力较小,能够在适应既有制度系统的条件下改变它。如果被嵌入的制度要素能够很好地解决原有体制存在的问题,能够被越来越多的相关行为者所接受,那么这种被嵌入的制度会不断成长,并最终替代原制度。当然,这种嵌套的制度由于未能摆脱原有制度的框架,因而很可能沦为一种形式。此外,该制度在竞选环节一般不允许非中共党员参加选举,不允许候选人自行拉票拜票,也不允许候选人组织竞选团队,因此导致村民不了解候选人的情况。在投票环节,很多地方未设置秘密写票点,不当场公布投票结果,也允许代替投票等情况,因此在细节上仍然有待改进。尽管如此,从候选人的竞争程度和投票人的参与范围这两个衡量民主的维度来看,公推直选试验无疑已经取得了不少进步,是中国民主发展进程中的一大突破。

一些研究者指出,中国的地方选举有效地缓解了国家和地方官员之间的“委托-代理”难题,因为它向上一级官员传递了这样一个信号:在投票中仅获得较低的支持率的候选人无能力胜任职位或者得不到民意的支持使其能够更好地明确其党员干部的忠诚度和参政能力[25]。从短期来看,威权体制下的地方选举不仅有助于提高治理绩效、增进公民福祉、提高政治信任,从而有助于维持执政者的现有统治[26]。从长期来看,基层选举为民众提供了在实践中学习民主规则的机会,并让他们可以体会民主实践中可能出现的问题,培养起民主意识和观念,为中国的民主发展打下基础。尽管乡镇公推直选试验在党的十八大以后停止,但乡镇选举试验的积极意义不容忽视。

3.2 温岭的协商民主创新

浙江省温岭市的协商民主最初源于1999年的民主恳谈会。2003年,民主恳谈在羊毛衫行业职工工资协商过程中发挥了重要作用。2003至2011年温岭羊毛衫行业每年举行一次职工工资协商会议,并向其他行业推广。温岭的民主恳谈大概经过了三个发展阶段:第一阶段并没有具体的政策目标,形式也比较粗放,比如在公共场所乡镇干部与群众面对面的公开对话;第二阶段以关系到百姓利益的“政策议题”作为对话的基础,形式也趋于正规;第三阶段从“民主恳谈会”向“决策听证会”的转型,并将乡镇人大的作用整合进来,并在形式上将乡镇人代会作为最终决策主体[27]。参与式预算是温岭市在民主恳谈基础上发展起来的一种新的协商民主形式。其程序是:(1)选择民主恳谈会的议题;(2)确定民意代表;(3)第一轮恳谈(同时要求与会民意代表分两次填写同一内容的调查问卷,在恳谈会前后分别进行,并将第二次填写的调查问卷作为政府修改预算的根据);(4)第二轮恳谈,还将恳谈延伸到乡镇人大会议之中②参与式预算每年做法不尽相同,但大致都可以划分为三个阶段,即会前初审、大会审议、会后监督。会前初审包括:政府提出草案;代表履职培训;政府细化预算;公众初审草案。大会审议包括:开展互动对话;提出修正议案;进行议案询问;表决通过决议。会后监督包括:设立人大财经小组的决议,由5～8名人大代表组成,镇人大副主席兼任组长,负责对预算执行情况的监督。。

目前,在具体的协商代表产生程序上,温岭存在两种基本的类型:一种是泽国镇采用的抽样方法产生参会代表,另一种以新河镇为代表的自愿参加方式产生代表[28]。后一种是温岭普遍采用的方式。泽国镇的协商民主特色包括:村外聘请主持人,随机选择参与者,提前分发信息,基于讨论和问卷调查的决策过程,从小组讨论中隔离领导干部和监控等系统[29]。但这种情况在温岭并不普遍,因为建立这些程序在当地政府看来相当复杂,难以执行。由于随机抽样选出来的许多村民无法胜任复杂的议题,2008年以后泽国镇采用精英抽样和普通村民抽样相结合的方式,各选出100多名代表参与预算讨论①具体做法是:从2 000名左右的乡村精英(村干部、企业老板、教师、社会贤达等)中抽取100名代表,再从12万村民中抽取100名代表,分配到每村大概1～3名,为避免村民代表在讨论时无法和精英代表对等讨论,两组代表各自讨论,形成意见。后来,该镇对代表产生方式做了进一步改进,代表名额扩展到300名,其中100名分配给此前参加过讨论的代表。。另外一种以新河镇为代表,以社会各界人员如人大代表和村民自愿参加的方式产生参与讨论的代表。目前,根据温岭市的要求,乡镇需要每年召开4次协商会议,村委会需要每年召开2次协商会议。

需要注意的是,新河镇这种代表产生方式是温岭市下属乡镇及其他部门的普遍做法,而泽国镇的抽样选取法仅限于该地区。因此,以新河为代表的温岭市协商民主制度安排的结果是参加讨论的基本是乡村精英,其参政议政的能力较强,但缺点在于代表性差,未必能很好地代表普通民众的意见。何包钢对温岭的调查发现,虽然审议形式符合国家的协商会议标准,但其审议程序,即代表性、平等、独立性以及参与者的辩论能力显然存在缺陷,最明显不足是只有部分选出来的村代表能够参加圆桌会议[29]。由于温岭对参会代表如何产生没有统一和强制性的政策与法律规定,因此各乡镇和村庄在协商民主的制度安排和实施方面比较随意。不管是早期的民主恳谈还是后来的参与式预算,在议题选择、议题讨论和决议执行方面均不够规范,也不存在强制约束力。

尽管如此,不少研究对温岭的协商民主实践给予的积极评价令人印象深刻[30]。但据我们的了解,以随机抽样产生协商代表的做法实际上只有温岭的泽国镇,其他地方基本是村民自愿报名参加。因此,温岭的协商民主实践被质疑被官方控制和无代表性[31]6-17,是一种政府主导下的精英协商[32]。

3.3 彭州的社会协商创新

彭州市位于四川成都北郊,其协商民主并不是单纯的协商,而是将协商和票决很好结合在一起②彭州市基层社会协商对话制度是一种“开放式决策”,其程序包括决策预告,公众参与调研论证,决策草案征求意见,人大代表、政协委员、专家和公众代表列席会议参与决策,公开决策结果和执行情况5个环节。。其下的通济镇、小鱼洞镇属于2008年“汶川地震”受灾严重地区。在随后的灾后重建过程中,基层政府、村委会和村民在资金分配、宅基地规划等各种复杂问题上出现了较大的分歧和矛盾。面对这些问题,基层政府、自治组织和当地村民通过多次协商和博弈,逐渐摸索出了一套解决问题和化解矛盾的制度规定。这些制度规定为后来彭州基层协商民主的发展提供了丰富的本土化资源。彭州市的基层社会协商对话制度,是在历经10年的村民议事会及其协商议事制度实践探索的基础上发展而来。2013年彭州市委统战部作为主要的推动者,在原有的村民议事会之上,完善和规范了村级社会协商的程序性制度,并新设了镇社会协商会及其协商议事制度与渠道,把原有的村民议事会与新建的镇社会协商会相衔接,构建了县、镇、村全覆盖的社会协商对话制度工作平台与渠道③参见黄国华:《关于彭州市创新探索基层协商民主制度与渠道的调研报告》,http://www.sczx.gov.cn/system/20121030/00005131.htm;罗兰,王俊岭:《基层协商民主在彭州 》,载《人民日报》(海外版),2014年12月13日。。

彭州协商对话制度的特点是协商成员具有较好的代表性。如村民议事会产生的办法是:以村民小组为单位,每5～15户产生1名村民小组代表,组成村民小组议事会;按每个村民小组2～4人的名额,从村民小组代表中协商产生村民议事会成员,其中村、组干部不超过议事会成员总数的50%④参见中共彭州市委关于印发《彭州市推进社会主义协商民主建设的实施方案》的通知,2016年3月7日印发。。村民议事会定期开展协商,每月召开1次会议。乡镇每半年至少举行一次协商会议。议题产生的方式是:由村民联名、议事会成员或村党组织、村委会提出,重点将精准扶贫项目、公共基础设施建设、居民公共服务需求、土地流转、生态环境保护、城乡环境综合治理等事关群众切身利益的事项作为固定议题进行协商讨论。议题经审查小组梳理确定后,于会议召开前2～3天公布。村民议事会有议决职能,协商讨论形成的决议应按规定执行。在会议进行过程中,参加议事会的代表对议题进行充分讨论,并对议题进行表决。如果表决获得多数代表支持,则按照会议结果执行。对于未按规定执行的议题,议事会组织者(一般为村支书或村委会主任)需要在下次会议上作出说明。为了使村民充分了解议事会的规则,彭州市在所有村庄的村委会橱窗中张贴了议事会的议事程序。对于救济、扶贫人口的确定以及其他涉及村民切身利益的事项,议事会均将会议结果张榜公布。

与浙江温岭的协商民主相比,彭州的协商民主在制度设计上的特色在于:(1)参加村民议事会的村民代表相对比较固定,其所代表的村民也相对固定。这种安排有利于村民代表和其代表的村民更好地沟通。(2)议事会会议程序由彭州市委在所辖全部乡村统一规划,透明度高,制度化程度高。(3)在乡镇层级的社会协商会议中,明确规定了普通村民代表的比例不得低于50%,较好体现了协商会议的代表性。(4)彭州市的协商民主很好地体现了基层社会在创制制度规则上的创造性,又体现了地方政府在制度规则设计上的统筹规划,做到了基层创新和“上层设计”的良好结合。

综合考虑制度创新理念、设计细节、执行情况等各方面因素,以无创新的基层制度(得1分)为参照,那么温岭的协商民主模式可得2分,新都的公推直选模式可得3分,彭州的社会协商模式可得4分,如表1所示。当然,这只是研究者运用调查、访谈、观察等方法,基于研究者自己收集的资料和其他学者、村民、地方干部的评价等因素做出的评价,难免存在一定的主观性。

表1 三个案例的制度特色

4 资料收集与实证分析

如果说一项制度创新是为了解决现有制度不能解决的问题,那么我们就很想知道这三个案例在多大程度上达到了创新发起者的预期?这三个案例又在客观上达到了何种政治效果?特别是,如果当我们用同样的标准去衡量三个创新案例的政治效应时,到底哪个会更胜一筹?为此,我们设计了一项社会调查,对成都新都区、浙江温岭市和成都彭州市分别进行了访谈和问卷调查。希冀通过这项调查和研究能解答这一问题。同时,为了便于比较,我们还选取了距离成都较近的南充市顺庆区和紧邻浙江温岭的乐清市作为对照组。由于调查问卷无法采用严格的概率抽样方式,本研究中的样本采用非概率抽样方法获得。具体做法是:在5个地区选取有代表性的2～3个乡镇,在这些乡镇中选择居住人口较为集中的2～3个村,然后对村中的居民展开调查。所有当时居住在村中并且愿意配合调查的村民都是问卷调查的对象,但每个家庭仅限1名成员。为保证调查问卷的真实性和可靠性,调查员由研究者从大学生中挑选,调查展开前均对其进行培训,调查者全程陪同调查员,实时指导。表2是调查样本的基本情况。

表2 样本概况

4.1 基层政府的制度评价

从政治层面评价一项制度创新的效果是一件十分复杂的事情,但为了简化分析,我们选取了政治信任、公共服务绩效、制度公正、协商民主、对选举权的认知和选举行为作为评价制度创新的维度。前四个方面旨在考察制度创新的外溢效应,后两个旨在考察制度创新对民主自身发展的影响。我们分别就政治信任、公共服务绩效、制度公正、协商民主四个方面的子指标通过因子分析提取公因子值,因子分析的结果参见表3。在此基础上,对五个地区在上述四个因素的平均值进行比较,均值比较的结果参见表4。

表3 制度评价四个因素的因子分析

表4 五地区四因素平均值比较

4.1.1 公共服务绩效

公共服务绩效是衡量一项政治或行政制度创新是否成功的重要指标。通过对五个地区的公共服务绩效平均值比较,显示协商对照组和选举对照组的民众对基层绩效评价均值较低,分别为2.587和2.630,协商民主试点的温岭地区的均值为2.799,高于两个对照组,选举民主试点的新都地区为2.920,而协商民主的彭州地区对基层政府的最高,其均值为3.928,大大高于其他地区。Scheffe检验显示,各组别与对照组均值差异均在95%水平统计上显著。结果说明,在协商民主和选举民主的地区,民众对基层政府服务绩效的评价都有显著的提高,而在代表性协商民主的彭州地区民众对政府绩效的评价最高。

4.1.2 制度公正

是否能够提高民众的制度公正感同样是衡量政治或行政改革成功与否的重要标准。通过统计分析,我们可以看到五个地区的民众在制度公正评价的平均值也存在不小的差异,协商对照组和选举对照组的绩效评价均值仍旧是最低的,分别为0.566和0.705,协商民主试点温岭地区的均值为0.725,稍高于选举对照组,选举民主试点的新都地区的均值为0.980,协商民主的彭州地区民众的制度公正感均值最高,为1.922。统计检验显示,只有选举对照组和协商温岭两组间的均值差异不显著。结果说明,在实行过协商民主和选举民主创新试验的地区,民众感觉制度更为公平,特别是在有代表性协商的彭州地区,民众有更高的制度公平感。

4.1.3 基层政府信任

政治信任是衡量政府具备合法性的重要表现,也是衡量一项制度创新是否成功的重要指标。不少研究均指出,中国的基层政府相对高层政府而言信任度低,并且存在多重危机。那么,基层的制度创新能否缓解或者增加地方政府的信任度呢?我们的统计分析显示,协商对照组的民众对基层政府信任度最低,其均值为2.547,选举对照组的信任度为2.628,协商民主试点温岭和选举民主试点的新都区的信任均值均高于对照组,分别为2.859和2.889,协商民主试点彭州市的民众对基层政府的信任均值仍然显示为最高,为3.93,并且Scheffe检验显示,各试点组与对照组的均值差异都是显著的。这表明代表性协商的彭州地区民众对基层政府的信任最高,协商民主和选举民主也提高了民众对基层政府的信任度。

4.1.4 协商民主

在重大事项上是否与当地老百姓协商,是体现协商民主的一个重要指标。为此,本文将基层政府对民众意见的重视程度和实际上与民众进行协商的情况作为协商民主的测量指标。比较五个地区的平均值,显示协商对照组和选举对照组的均值较低,分别为2.499和2.708,协商温岭组和选举试点组高于对照组,分别为2.808和2.887,协商民主彭州组均值3.966最高。Scheffe检验显示,各创新试点组与对照组的均值差异在95%水平上都是显著的。因此,这一结果显示有选举或协商试验的地方比没有的地方在协商民主方面表现更好,特别是具有更好代表性协商的彭州地区。

不过值得一提的是,被认为是协商民主典范的温岭市,民众对协商途径的感知度却是最低的。表5是对其中一个问题的描述:“在关系到老百姓的生产生活的重大事情,如征地、调整土地,你们当地的乡镇政府有没有和村民商量?”在回答“不了解”或“不想说”的选项中,比例最高的是协商温岭组,有接近20%的民众回答不了解,与协商对照组比例不相上下。这与我们对当地村民的调研中得到的印象是符合的,即温岭的协商是一种精英协商,它并未很好解决代表性的问题,因此普通民众对其了解也就更少。

表5 协商民主

4.2 村民的选举态度和行为

在这一节我们将分析民众对选举的态度和行为的差异,特别是各地区民主实践是否影响了他们对选举的态度和行为。我们选择了两组指标测量村民对选举的态度:选举权的重要性和选举乡镇长的方式。其次,我们用村民是否参与村委会主任选举来测量选举行为。

图1 选举权的重要性

4.2.1 选举权重要性的意识

对选举权重要性的看法是民众民主价值观的重要指标,问卷询问了村民对选举权的看法,其中的问题是:“您觉得选举权(如投票选举村委会主任或者乡镇长的权利)对您来说是否重要?”各地区村民对选举权重要性的均值如图1所示。选举权的赋值为1～4,而结果显示均值最低的协商对照组也有2.825,说明各地的村民都认为选举权是重要的。选举民主新都地区均值也较高,协商民主彭州地区的均值最高,但协商民主的温岭地区则比较低,仅高于协商对照组,高于选举对照组。这表明选举的实践提高了民众对选举重要性的看法,有代表性的协商也有同样的效果,而没有代表性的协商则没有提高选举权重要的意识。

4.2.2 选举乡镇长的方式

人们对乡镇长产生方式的看法是衡量公推直选或协商民主制度创新在民众民主价值观方面是否产生影响的一个重要指标。为此,我们设计了一个问题,询问被访者是否赞同直选乡镇长这样的试验在本地实行。从调查结果来看,彭州市和新都区在赞同“直选并且现在就可以实行”的选项上比例均比较高,达到51.8%和46.4%,而作为协商民主试点的温岭和选举对照组、协商对照组在这一选项的比例分别为36.5%、38.6%和33.5%。选举民主试点新都区和对照组的差异较为明显,而协商民主试点的温岭和其对照组的差异不大。这一结果表明,在实行过选举民主试验的地方,村民更倾向于认为可以实行乡镇长直选。同时,这一结果也表明在存在直选试验基础的彭州,结合了票决与协商的协商民主试验并没有降低人们对直选乡镇长的期待。与之相对照的是,协商民主试点温岭和其对照组乐清市在这一问题上的差异不大,这也表明温岭式的协商既没有激发人们对直选乡镇领导的愿望,也没有降低人们对直选乡镇领导的诉求。

表6 选举乡镇长的方式

图2 参与村委会主任选举投票的比例

4.2.3 投票行为

不同地区的村民实际参与选举投票的行为有何差异,在问卷中询问的问题是:“您参加最近三年村委会主任(就是村长)投票了吗?”各地村民参与村委会主任选举的比例参见图2。协商民主彭州地区参与选举村委会主任的比例最高,高达90.9%的受访者参与了选举。其次,选举民主新都组有63.3%的受访者参与了村委会主任选举。协商对照组有62.5%的受访者参与,协商温岭组比协商对照组低,有60.1%的受访者参与,选举对照组受访者参与村委会主任选举的比例最低为53.5%,只有约一半的比例参加。结果显示,温岭的协商民主并没有促进民众参与选举行为,实行过直接选举乡镇党委书记的新都地区民众的投票行为比较高,而作为代表性协商的彭州地区民众参与村委会主任选举的行为则大幅提高。

4.3 多元回归模型

为了能够观察在控制了年龄、性别等人口学变量之后作为宏观层次的变量——制度创新是否对制度绩效和政府信任等产生影响,我们建立了对基层政府制度评价的两组多元回归模型,因变量分别为基层政府政治信任和服务绩效,即上文因子分析的结果。自变量分三组,一组是个体控制变量,包括:党员身份、收入的自然对数、教育程度、年龄和性别。党员为虚拟变量,1:党员身份,0:无党员身份。收入:家庭全年毛收入取自然对数。教育程度为次序变量,1:没上过小学;2:小学;3:初中;4:高中;5:专科及类似学历;6:本科;7:硕士及以上。年龄为连续变量。性别为虚拟变量,1:男性;0:女性。第二组变量包括个体对基层政府的制度评价,即上文中“服务绩效”“制度公正”和“协商民主”三个因子分析的结果。第三组变量以宏观的制度设计作为变量纳入回归模型进行分析。按照之前的评价标准,我们对每个地区的个体样本进行赋值,无创新地区赋值为“1”,温岭为“2”,新都为“3”,彭州为“4”。

各自变量和控制变量如图3所示,图中各点表示自变量对因变量的影响程度,各点两侧的细线表示该自变量的标准误差。如果标准误差线未跨越“0”度线,则意味着该变量对因变量的影响在0.05的统计显著性水平上存在统计上的显著影响。自变量的点距离“0”度线越远意味着该自变量对因变量的影响越大。

图3 基层政府信任与制度服务绩效评价

4.3.1 基层政府制度评价

政治信任模型(图3中的A)分析结果显示,民众对地方政府的服务绩效评价、制度公正和协商民主的评价对地方政府信任具有统计上的显著影响。他们对本地政府的绩效评价对政治信任的影响较大(即标准化回归系数较大)。在服务绩效评价模型中(图3中的B),村民对地方政府制度公正和协商民主的评价与他们对本地政府的服务绩效评价呈现统计上显著的正相关关系,且两个变量对因变量的影响程度较大(即标准化回归系数较大)。制度设计变量的分析结果显示,制度设计完善程度对该地区民众的政治信任和服务绩效评价存在统计上的显著影响。制度设计更完善的地区,更有助于提高民众对地方政府的信任度,有助于提高地方政府的服务绩效。

4.3.2 选举态度及行为

为了分析制度创新试验对村民选举态度和行为的影响,我们进行两次回归分析。因变量分别是:“选举权的重要性”和“选举行为”。“选举权的重要性”的定义,1:完全不重要;2:有没有投票权无所谓;3:比较重要;4:很重要。“选举行为”是虚拟变量,定义是受访者是否参与了村委会主任或人大代表的选举。选举权的重要性变量是次序变量,因此使用了多元线性回归模型,选举行为是二分变量,使用了Logit模型。两组回归模型均以图示方法展示在同一图中(图4),其中选举权模型报告的结果是标准化系数。

图4 选举权认知及投票行为回归分析

对选举权认知模型的分析结果显示,民众对制度公正性的感知与对选举权重要性的感知之间是统计上的显著正相关,这意味着民众认为制度越公正,就越重视选举权。可见,制度公正性在人们对选举权重要性的认知上扮演着关键的作用。分析结果也显示,基层政府在协商民主方面的表现也会影响人们对选举权的认知,也就是说协商民主的实施有助于促进人们对选举权重要性的认知。分析结果也显示,制度设计越完善的地区,更有助于提高民众对自身民主权利和投票权的认知。

对选举权重要性的认知并不必然体现为实际的投票行为,因此我们对民众的投票行为做了进一步分析。选举行为模型结果显示,制度公正和协商民主两个变量有助于民众更多地参加村委会主任选举或人大代表的选举,也即民众觉得制度越公正、基层政府的协商民主程度越高,他们就越可能参与村委会主任或人大代表的选举。分析结果也表明,制度设计越完善的地方,民众参加投票的比例越高。

总体来看,基层政府的制度公正、协商民主和制度设计的细节是否完善是影响民众的政治信任、地方政府服务绩效、民众民主意识和参与选举的重要影响因素。特别是作为协商民主典范的彭州市在整体上优于其他地方,而公推直选的典范新都优于协商民主模范代表温岭,温岭则优于无明显创新的其他地方。

5 结论

中共中央发布的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》规定了今后一段时间中国民主建设的基本方向,但是这一纲领性文件的发布仅仅是中国特色社会主义制度发展的“顶层设计”。这一“顶层设计”所搭起的框架在地方各层次还需要诸多细节的补充和完善。当然,基本框架下的制度构建不能离开中国各地方的具体情况。从新都、温岭和彭州的制度创新发展中可以看到,三种制度创新均在中央层级“顶层设计”的相关政策或文件之前就已出现。这些创新带有较强的“地方性”特点。三种创新均不同程度地缓解了当地存在的现实问题。可以说,这些制度创新的出现存在很大的偶然性,制度的初创者或许并没有预想到制度能够发展到今天。然而,这并不意味着“顶层设计”或者“上层设计”并不重要。2013年,彭州市委在原有的村民议事会基础上对这一协商制度进行了规范化设计,克服了最初基层组织在制度设计中存在的一些问题,完善了诸多细节,这为后期该制度的良好运行打下了基础。相比较而言,三个制度创新试点中彭州在制度设计方面做得最好。

从评估结果来看,比起没有制度创新的地区,三种制度创新均提高了民众对当地基层政府的信任、服务绩效、制度公正和协商民主的水平。我们有理由认为,从政治层面来看,这三种制度创新均具有积极效果。但是比较三种类型的创新,其效果又有差别。作为选举民主试点的新都区在提升基层政府信任度、服务绩效、选举权认知等方面均有显著的正面影响,但是彭州在这些方面的表现更胜一筹。作为协商民主典范的温岭,尽管在这些方面略逊一筹,但是相对于那些没有任何显著制度改革的地方,其政治上的积极效果仍然存在。如何解释这种结果?从制度视角来看,我们认为有两个原因至关重要:一是制度设计的方向或者基本价值原则,二是制度设计的细节。

从制度创新的价值来看,乡镇党委书记的公推直选,着眼于通过改变权力来源来改变权力的负责对象,从而激励基层党政领导改变以往对上不对下的工作思维。同时,公推直选通过赋权于普通民众或普通党员,使其能够感受到政府是人民自己的政府,从而增加对政府的支持和认同。而协商民主则着眼于政策决策过程中的共识达成,允许民众在决策中表达自己的声音,从而实现对政策的影响。通过参与决策,也可以增加民众对政府的支持与认同。两种方向上的制度改革试验对于当下中国地方治理普遍面临的“制度赤字”而言都是十分必要的,两种制度改革彼此不存在冲突。

从制度设计的细节来看,温岭和彭州的协商民主在治理效果上之所以有明显差别,其制度上的原因在于制度设计中的细节而非基本理念的差异。这些关键性细节体现在四个方面:第一,彭州市在协商之后协商者需要投票表决,并将会议结果张榜公布,而温岭则对此没有强制性规定;第二,定期举行会议,有助于协商制度化;第三,协商成员构成上具备的代表性克服了协商参与成员选择的随意性、精英主义倾向和政府干预的缺陷;第四,相比协商投票方式中每次随机选择代表的做法,固定村民代表的方法简单易行,可以节约大量的人力和财力,因此在实践中更容易执行。新都区的党委书记直选,在制度设计上也并不仅仅是只有选举,而是在基层乡、村组织制度中加入了很多协商和监督的要素,从而摆脱了因民主选举与民主决策和民主监督之间的割裂而导致的制度碎片化局面,这些制度的细节使制度机器连为一体,运转良好。在制度具备了基本框架的条件下,制度运行的效果往往取决于制度的细节。因此,制度设计中的细节并非可有可无,而是关乎制度能否达到效果的重要环节。换句话说,如果一项“顶层设计”不能在关键细节上设定规则,那么这种顶层设计很有可能在实践中失效。“顶层设计”出来的制度最终沦为摆设,发挥不了实际的效果。

中国共产党的执政能力,很大程度上取决于其制度创新能力或者面对新环境、新问题的调整和适应能力。能否创设出提升合法性的制度,将关系到党能否实现长久有效的治理。对一项制度改革的科学客观评估应该是判断该项制度是否存废的重要依据。尽管本文在调查样本抽样等方面仍存在较大的改进余地,但作为国内外首次对三种基层制度创新的比较研究,我们相信本研究将为“管理精细化”理念提供事实和理论依据,并推动政府在政策或制度设计和执行方面走向精细化,也有助于国内学界在制度创新评估方面走向科学化。

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