作为总体性存在的“治理工具”:实践特性与理论确认

郑家昊

(陕西师范大学哲学与政府管理学院,陕西西安 710119)

习近平在十九大报告中指出,“明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。这是十八届三中全会以来再次对“全面深化改革总目标”的确认,也将国家治理体系和治理能力现代化提升为新时代中国特色社会主义强国建设的重要内容。在现代社会,任何一项社会治理活动的开展,都需要落实到对社会治理工具的选用和创新上。国家治理体系和治理能力现代化的实现也离不开社会治理工具的选用与创新。尤其是在社会复杂性增长的无限性与政府职能扩张的有限性之间的矛盾日益严峻的形势下,社会治理工具的选用与创新已经成为决定国家治理体系和治理能力现代化能否实现的关键变量。因此,找寻国家治理体系和治理能力现代化的工具维度,发现社会治理工具的演进规律,描绘和确认社会治理工具的新形态,已经成为一项重大的理论和现实命题。

鉴于此,笔者立足于中国推进国家治理体系和治理能力现代化的最大实际,在人类社会治理演进的历史脉络中,对20世纪中期以来的政府工具选用与创新的实践和理论展开专门化的研究。研究发现:在高度复杂性的社会治理生态中,政府不断地创新其职能履行方式以应对日益常态化和总体性的“治理失灵”[1],无意之间推动了社会治理权的共享。这体现为两个方面:(1)在政府组织体系内部,中央政府向地方政府的赋权;(2)在多元主体构成的社会治理格局中,政府开始向私人组织、非政府组织等治理主体的赋权。这一“共享社会治理权”的行动,诠释了新时代合作治理的意涵,推动了多元社会主体运用多种工具共同参与治理行动的局面。也正是在此过程中,多样化工具经过组合、协同之后,呈现出一种总体性存在的新形态,即“治理工具”。作为一个全新的工具形态,“治理工具”的概念范畴已经超越了“政府工具”,并将其作为自己的重要内容。因此,对它的使用和研究不能停留在一般的政府管理意义之上,而是应当遵循治理的总体性要求、以开放的心境展开,就像当前以治理为视角来研究政府和非政府组织等多元社会治理主体协同合作一样。不过,与对“治理主体”的研究不同,关于“治理工具”的研究不仅要考虑到“体”与“用”的关系,而且要在“用”的层面对“如何治理好治理工具”作出系统化的规划。

1 政府工具的演进与“治理工具”的兴起

近代以降,随着现代国家的产生,政府便开始代表国家行使社会治理权,承载社会治理的重任。为了应对社会治理复杂性的增长,政府职能也在快速增长,政府官僚机构及其人员的规模不断扩大。发展至今,国家的“行政性”得到了极大的彰显,甚至塑造了“行政国家”的出现。现代政府“把大量的社会资源花费在公务人员的工资和履职上;公务人员对现代政府的运行十分重要;作为一个整体,他们的政治力量雄厚;国家已经决定通过采取行政行动来尝试解决自身的问题和实现治理的目标。行政权力的增长是一种全球性的现象,它在实质意义上影响着所有国家的政府本质属性”[2]。可以说,“行政国家”的出现,既凸显了政府行政行为之于社会发展的重要性,又反映了作为管理要素的“行政”或“执行”本身的重要价值。工欲善其事,必先利其器。在“行政国家”的框架下,政府履行社会治理职能首先需要加强工具的创新和科学选用。于是,政府工具成为在社会治理过程中联系政府与社会的直接载体,成为决定政府职能履行效果的关键因素。当“政府失灵”出现的时候,人们首先想到的就是政府工具的选择和使用不当。例如萨拉蒙(Salamon)等人研究发现:“由公共项目的经营不善所导致的许多问题,或许正是因为工具选择所导致的后果。在这种情况下,去探索这些不同类型工具的特性和运行特征正在变得非常重要。”[3]xv

政府工具作为政府履行职能的载体和武器,它的产生可以追溯到政府诞生之际,它的发展也是伴随着政府行政行为的科学化而不断得到丰富化的。现在的政府工具箱琳琅满目,不仅包括现金支付和非现金支付的工具,也包括可见的和不可见的工具,还包括行政性强和自动性强的工具。当然,这些工具如果按照政府行政行为的直接性程度来看的话,可以被归结成直接性政府工具和间接性政府工具。在很长一段历史时期内,政府的社会治理行动几乎都是以“直接性工具”的形式来实施和完成的,公共物品或服务的供给基本上是由政府官僚机构或公务人员来直接负责完成的。

到了20世纪中期,为了更加有效地应对社会治理的复杂化,政府工具的使用开始出现了一些新的变化。一方面,政府行政行为更加凸显问题导向,开始从单纯的官僚机构的“行政执行”向基于公共政策的“政策执行”的转变。政府工具的专业化程度和技术化水平得到了提高,由此获得了“政策工具”的面相,在落实具体的公共政策项目方面发挥了积极的作用。政策执行问题一度成为20世纪60年代政策科学重点关注的领域。也正是因为当时从事公共政策研究的学者们对政策执行问题的积极探索,使得政府工具的发展和研究均被向前推进了一大步。即便今日当谈论到政府工具的时候,人们也会习惯性地从政策执行和政策分析出发来加以理解,甚至把政府工具等同于政策工具[4]。另一方面,受制于具体项目的执行特点以及公共财政预算等因素的影响,政府的行政行为开始关注和侧重对间接性工具的应用和开发。根据萨拉蒙等人的研究[3]16-20,在20世纪60年代,美国联邦政府为了更加精确地增强它的权威和鼓励各州政府积极作为,启用了当时被认为是最为重要的间接性政府工具——项目资助。这是在政府体系内的一次纵向“分权”的积极尝试,州和地方政府可以通过向联邦政府递交项目申请的方式而获得一些拨款和资助,用以向社会公众提供各式各样的公共产品和服务。到了20世纪70年代,贷款担保取代了项目资助,成为主要的间接性政府工具。联邦政府通过项目形式资助州和地方政府来提供公共物品和服务的做法,通过个体银行就可以轻松实现。而且,因为贷款担保并不出现在联邦政府的财政预算报表之中,表面看起来并不产生额外的财政负担,所以在社会治理实践中得到了广泛应用。需要说明的是,政府行政的问题导向和间接性政府工具的广泛运用,两者之间是互相嵌入、相辅相成的。在一定程度上,政府项目式治理促成了间接性政府工具的广泛使用,使得政府工具获得了政策工具的面相,而间接性政府工具的开发和应用也使得政府项目式治理在“政策分析”和“政策执行”的康庄大道上可以阔步前行。

到了20世纪80年代,社会治理复杂性骤增,社会治理危机频发,使得人们再也无法像从前那样尽情地享受驯服自然和改良社会的喜悦,反而平添了些许对未来社会发展的焦虑,而且这种焦虑也因“治理失灵”的常态化与总体性而演变为恐惧。为了救赎“治理失灵”以实现“好的社会治理”,科研工作者和社会治理人员并没有像尼尔·唐纳德·沃尔什那样“与神对话”以获得神明的帮助,而是在各自的领域中一步一印地探寻着面向未来的社会治理方案。社会治理实践中上演了一场以“私有化”和“市场化”为主旋律的全球性行政改革运动,这场改革运动对于整个社会治理史而言是具有标志性意义的。第一,它加剧了政府与多元社会力量分享社会治理权的步伐。这种社会治理权的分享规模和范围都是空前的,不仅包括地方政府对中央政府治理权的分享,也包括私人组织对政府社会治理权的分享,甚至连在这场运动之中勃兴的非政府组织也加入到分享政府社会治理权的队伍中来。“全世界范围内的国家,其政府行为越来越依赖于非政府伙伴,从提供公共服务的非政府组织到提供重要物品的私营合约者。为了使复杂的巨型网络对服务供给负责,许多改革者正在使用治理的概念取代政府的概念。随着这些网络变得越来越重要,政府官员已经伸出双手去将它们更多地引入到改革运动中。”[5]5第二,大量新型治理理念和新科技手段被应用于政府工具的创新,极大地充盈了政府工具箱。现在这些工具不仅仅局限于政府官僚机构的直接式公共服务供给,也包括项目拨款、公式拨款、直接贷款、贷款担保、利息补贴、社会规制、契约外包、税收支出、优惠券、政府法人、特许经营权、价格支持、准入限制等[3]3-4。另外,治理主体的网络化也使得多样化工具被协同运用成为可能,在同一项治理活动中出现了归属于不同治理主体的多样化工具协同作用的现象,有学者站在优化政府官僚机构的立场、在政策执行的意义上将其归结为“技术性协同治理”,并且认为“协同治理的技术主要有信息和通信技术、互联网、数据库、云计算和大数据等技术,其中,信息和通信技术是协同治理的核心技术”[6]。

事实上,全球性行政改革所带来的上述两项结果中的任何一项都可以被看作是社会治理的重要进步。关于这一点即使那些改革的保守主义者也都是会给予承认的。更为重要的是,这两项结果彼此联系、彼此作用,共同促成了一场社会治理的工具革命——那就是“政府工具”与其他的社会治理工具一起共同作用,孕生了作为总体性存在的、具有全新意义的“治理工具”。也就是说,“技术性协同治理”不仅仅是政府行动工具的协同,更应当被看成是多元社会治理主体在合作行动的意义上共同使用多样化社会治理工具的结果——政府工具和非政府工具经由组合与协同最终统一成“治理工具”,以一种总体性的存在方式发挥社会治理的功能。需要说明的是,虽然“治理工具”的兴起具有重要的现实意义,但是,在当前的社会治理实践中,“治理工具”还是一种实践形态,并未得到应有的关注和理论上的确认。在推进国家治理体系和治理能力现代化的历程中,如果中国学者率先开展对“治理工具”的自觉研究,将会逐步建构起一套国家治理体系和治理能力现代化视阈下的治理工具研究学术话语。这一关于治理工具的话语将有助于人们对“治理工具”的科学认知,有助于“治理工具”在社会治理中发挥出应有功能,有助于政府更好地应对由复杂性增长所带来的治理危机,有助于全面推进新时代中国特色社会主义强国建设。

2 “治理工具”的实践特性

长期以来,科学研究习惯于使用事物的某一显著特性来对事物本身进行冠名。使用“治理工具”这一概念来指称作为总体性存在的全新的工具形态,也遵循这一原则。但是,在“工具”前面加上“治理”这一修饰词,可并不是在一般管理意义上做出的尝试。“治理”不仅指明了工具适用的领地与范围超越了政府社会治理的范畴,而且确认了工具在社会实践中所体现的本质属性,即总体性特征。可以说,“治理”与“工具”这两个语词的合二为一,在“质变”的程度上为人类社会治理提供了一种全新的视角和行动方案。当前“治理工具”在具体的社会实践活动之中所初步展现出的实践特性,充分印证了这一点。

第一,“治理工具”具有总体性的特征。这是由社会治理实践的总体性决定的。在当下高度复杂性的社会,社会发展的构成性要素处在高速的流动之中,极大地强化了社会诸要素彼此间的联系。社会要素间的彼此联系具体体现为“冲突”与“融合”两种形态,当冲突占据主导的时候会带来加剧社会复杂性的后果,但是当融合占据主导的时候却会发挥出抑制社会复杂性的效果。处于对“好的治理”追求,社会治理实践肩负着化解冲突、推动融合的重任。社会要素融合的理想境界就是“总体性”,即能够“统摄人与自然、社会与历史、整体与个体、理性与非理性、理想与信仰”[7]。在推进社会要素融合的过程中,社会治理实践也会实现“实践的人本性、辩证性、具体性、社会性、历史性、变革性的总体表述与统一”[8]。“治理工具”是社会治理实践开展的工具基础和重要构成,它的总体性特征体现为,多元化的社会治理工具都会基于人的共生共在的社会行动观[9]的要求而实现组合与协同,最终实现高度的统一。只不过,多样化的社会治理工具在实现统一的过程中,因为统一的程度不同,而让“治理工具”自身幻化出不同的样态。比如,在完成某项社会治理的任务中,如果多样化的社会治理工具的组合协同尚未实现统一,那么“治理工具”是一个“类”的概念,这种类的属性取决于社会治理任务的内在规定性,“治理工具”可以被当做多样化工具的集合;但是如果多样化的社会治理工具经过高度的组合协同后实现了统一,就会幻化出“治理工具”的真实存在,此时的“治理工具”就成为一种名副其实的工具。如果说作为“某类”的存在是“治理工具”的形式化存在,那么,作为“某种”的存在将是“治理工具”的本质化存在。换言之,在执行某项社会治理任务中,作为“某类”的治理工具经过组合协同而统一为“某种”治理工具的过程,实际上就是作为总体性存在的“治理工具”从形式到实质的实现过程。也正是在这一意义上,可以说,总体性的特征决定了“治理工具”既是一种工具,又不是一种工具。

第二,“治理工具”的兴起是偶然中的必然。20世纪80年代的全球性行政改革所要解决的问题实际上是“治理失灵”问题,遗憾的是当时人们并没有认清“失灵”作为“治理失灵”的总体性存在,只是针对表象中的“政府失灵”“市场失灵”等设计出了分门别类的应对方案,据此政府工具的运用也具有分领域的特征。现在看来,就治理效果而言,全球性行政改革的尝试是失败的,并没有实现对“治理失灵”的救赎,反而加剧了人们对危机频发的恐惧。不过,就治理贡献而言,全球性行政改革中“分享政府社会治理权”的做法无疑为“治理工具”的兴起提供了条件。可以说,“治理工具”的产生是全球性行政改革意料之外的收获,但是这并不能否定其出现的必然性。因为,面对社会治理的高度复杂化以及“治理失灵”的常态化,社会急需一种有效的工具手段来加以应对。也正是在这种情况下,新科学技术为“治理工具”的产生提供了技术条件,政府社会治理权的分享以及非政府组织等新型力量的勃兴,为“治理工具”的应用提供了主体要件。准确地说,“治理工具”是因“治理失灵”而生的,同时又是“治理失灵”的克星。作为一种全新的工具类型,“治理工具”的创新性包含着很多层次,既体现为多元化工具在组合协同中的创新,也有体现为对工具本身的改造和发明。

第三,“治理工具”的社会属性。就工具属性而言,“治理工具”是与价值无涉的。但是,当它经由社会治理主体选用而作用于社会治理实践之后,它便获得了社会属性,它会作用于多元社会治理主体间的网络化建构,也会因社会治理结果的情况而获得“好”与“坏”的价值评判。这一点是经常被人们忽视的。因为在“体”与“用”的视角下,人们通常关注的是“治理主体”对“治理工具”的主导性作用,而经常忽视“治理工具”对“治理主体”的逆向建构作用。实际上,“治理工具”的总体性决定了对它的运用必须体现出组合、协同和统一的原则,这就要求多元社会治理主体彼此之间建立起基于合作的信任关系,也正是在这一关系的基础上,多元社会治理主体形成了一种社会网络结构,为“治理工具”获得实质性存在提供了必要的组织结构基础。需要说明的是,社会治理结构的网络化会带来“治理工具”使用责任划分不明确和追诉难的问题。“治理责任”划分与追诉的难题构成了“治理工具”社会性的重要方面。这就要求在“治理工具”的选用中,社会治理主体应当加强伦理约束,必须基于人的共生共在而采取行动。

当前,“治理工具”的实践特性虽然还未完全展现,但是就它存在的总体性、兴起的必然性和社会建构性而言,已经预示了它作为一种全新的工具形态会在社会治理行动中发挥出重要作用。作为一项新的事物,人们对它的认识才刚刚开始。很多人还并没有意识到作为总体性的“治理工具”的存在,因而继续在传统的公共行政或政策分析的思维框架下探讨社会治理工具的选用问题,甚至误将“治理工具”看成是“政府工具”。可想而知,他们所给出的治理方案肯定是不周延、不全面和不科学的。关于这一点,20世纪后期的改革实践已经给出了答案。毋庸讳言,在新时代中国特色社会主义强国建设的关键时期,推进国家治理体系和治理能力现代化的实现,必须纠正在“政府工具”思维下来审视“治理工具”的保守主义做法,应当顺应新时代社会治理生态所提出的基本要求,在批判性地审视国内外关于社会治理中的工具研究的前提下,对“治理工具”这一全新的工具形态作出理论确认。因为这直接关系到能否实现“治理工具”概念的科学化、“治理工具”的功能发挥以及“治理工具”的科学运用。

3 “治理工具”的理论确认

从社会治理工具的演进视角来看,“治理工具”是以“政府工具”为基础而产生的,是对“政府工具”的扬弃和全面超越。因此,对“治理工具”的理论确认既要区分它与政府工具研究的不同,也要吸收政府工具研究的精华。换而言之,关于“治理工具”的研究是应该从对政府工具研究的反思开始的,在反思与比较中,找寻“治理工具”研究的路向。

自现代科学产生以来,科学研究对事物或现象的理论确认,基本上都经历了从“自在”到“自觉”的过程,政府工具的研究也不例外。就当前的研究文献来看,虽然政府工具产生于近代早期,但是最早的政府工具研究在20世纪初期才出现,直到20世纪50年代才进入“自觉”的研究阶段,而且,这种对于“政府工具”的自觉研究是在公共政策的框架下展开的[10]。1953年,罗伯特·达尔和林德布鲁姆(Lindblom)出版的《政治、经济与福利政策》一书从“社会技术”出发讨论了社会政治过程和技术选择问题[11],启蒙了公共政策框架下的政府工具研究,也开启了政府工具研究的专业化和技术化导向,并导致了“政策工具”概念的出现。值得注意的是,虽然“政策工具”可以被看成是“政府工具”在政策执行和政策分析之中的面相,但并不意味着“政策工具”就等同于“政府工具”。到了20世纪八九十年代,以克里斯托弗·胡德(Hood)[12]和莱斯特·萨拉蒙为代表的公共管理学者开始以“Government tools”为题著文,使得政府工具的研究从政策工具的层面被纳入到更为广阔的社会治理之中。

从1984年开始,萨拉蒙及其领导的研究团队专门对“政府工具”概念和研究做了较为系统的探索。“他们的工作,体现为40余本(篇)专著、书籍和文章,指明了在人类服务领域中更多的政府资助的公共服务供给来自于非政府组织而不是政府机构。美国的‘福利国家’,简单地讲,并不是通过国家来运行,而是通过大量的非政府性的第三方组织团体。”[3]xv后来,由萨拉蒙领衔的约翰·霍普金斯大学公民社会研究中心专门设立了政府工具研究项目,极大地推进了政府工具的研究。目前,萨拉蒙领衔的团队已经成为政府工具创新与应用方面的重要智库,2009年他们曾经为中国民政部创新政府工具提供过咨询服务[13]。检视萨拉蒙及其团队的研究,可以发现,他们对于政府工具的研究是建立在对政策分析路径的批判之上的,彰显了“治理”的精神。虽然他们的研究更多地关注于经济发展领域,但是率先洞察到了非政府组织等第三方机构在工具选用上的角色和能力;虽然他们没有明确指出或使用“治理工具”这一提法,但是他们的作品《超越私有化:政府行动的工具》(1989)和《政府工具:新治理指南》(2002)却蕴含着“政府工具”向“治理工具”转变的神髓。因此,在某种意义上,萨拉蒙等人的研究为“政府工具”研究找寻到了“治理”视角,也为“治理工具”的研究提供了重要的借鉴。

但需要说明的是,“治理工具”的研究并不等同于“治理视角下的政府工具”研究。萨拉蒙等人的研究属于典型的治理视角下的政府工具研究,他们在考量和承认非政府组织等新型力量的治理功能的前提下,运用“工具途径”的方法来回应以下研究问题:“一种政府行动的‘工具’到底是什么?如何才能实现对不同工具的区分?不同工具的核心特征是什么?这些特征是如何影响项目运行的?与其他的政策分析方法相比,工具方法有多大的不同呢?”[3]23在本质意义上,这种研究还是属于从政府出发、关注于政府职能履行方式的研究。而“治理工具”的研究是一种基于治理视角对多元社会治理主体的履职方式展开的总体性的研究。因此,从外延上,“治理工具”的研究要高于萨拉蒙等人所主张的基于“工具途径”的“政府工具”研究,也不是单纯的政策工具研究。这二者的区别如表1所示:

表1 “治理工具”研究与“治理视角下的政府工具”研究的比较

对“治理工具”的理论确认应当被当成一项全新研究工程,它拥有自身所独有的学术化和科学化研究路向,是一项在合作治理的意义上开展的总体性研究,即从多元社会治理主体合作的立场出发(而不是从政府出发)、以多元社会治理主体的行动工具(而不是局限于政府工具)为研究对象,旨在揭示多样化的治理工具之间组合、协同与统一的机制和原理。具体而言,就“治理工具”的探索性研究而言,特别需要注意处理好以下四个问题。

第一,“治理工具”研究的视角。作为一种总体性的存在,“治理工具”在形式上体现为多元社会治理主体的行动工具的组合与协同,在实质上体现为多样化行动工具的高度统一。因此,“治理工具”的研究内容既包括关于政府工具的研究,也包括关于非政府工具的研究,还包括关于政府工具与非政府工具之间组合、协同与统一的研究。对其作出研究,需要拥有总体性的“治理”视角,在合作治理的意义上平等地审视多元社会治理主体在社会治理中的角色和功能,科学地考查它们的行动工具所具有的特点,并由此为基础来推进“治理工具”及其运用的创新。

第二,“治理工具”的研究与工具主义之间的关系。在现代科学中,工具主义又被称为科学主义或实用主义。实际上,政府工具研究一直深受“工具主义”的影响,也正是因为工具主义将“工具”的治理功能无限放大,导致出现了现代政府以工具属性来命名的现象(如监管政府、规制政府等)。“治理工具”的总体性决定了“治理工具”的研究将会把工具主义和价值关怀有机统合,逐渐淡化经典的社会科学方法论中关于规范研究和经验研究的区分,以一种开放的心态,允许一切以增加人类福祉为导向的研究方式参与到对“治理工具”的探索中来。

第三,“治理工具”概念的科学化。在人们的社会生活中,概念的使用可以分为日常交流和科学研究两种层次。相较于日常交流中概念使用的随意性,科学研究中的概念使用更加严谨。当前,在“治理工具”的实践特性尚未完整展现的情形下,“治理工具”这一语词还处于“日常交流”使用的阶段,很多时候被不加区分地等同于政府工具、政策工具。这不仅不利于“治理工具”概念获得准确的界定,甚至导致了“治理工具”概念的庸俗化。因此,“治理工具”的概念使用必须科学化,应当明确:作为一个全新的概念范畴,“治理工具”指称的是一个全新的工具形态,它产生于社会高度复杂性的发展阶段,产生于社会治理危机升级为“治理失灵”的时期,它是政府工具与非政府工具组合、协同与统一后的“总体性”存在。

第四,“治理工具”的创新与选用。“治理工具”的研究是要为“治理工具”的创新与选用服务的。一方面,应当对“治理工具”的创新机制、创新原理、创新方法做出系统化的研究,这可能既涉及对传统工具的改造,也涉及新型工具的创造,同时还涉及工具组合系统的方式方法的创新。另一方面,应当为治理工具的选用提供可操作性的规范或者标准。虽然基于人的共生共在的社会行动观已经为“治理工具”的选用提供了指导纲领,但是要使这一纲领真正地发挥出指导社会治理行动的作用,是需要落实到更具操作性的规范或策略层面上的。

4 结语

众所周知,20世纪中期以来,社会治理复杂性增长的无限性与政府职能扩张的有限性之间的矛盾日益激化,成为左右人类实现“好的社会治理”的棘手难题。为了消融和化解这一社会治理的基本矛盾,全球范围内的国家先后开启了行政改革的试验,在冲突与危机面前表达了强化合作行动的要求,合作治理成为一项共识。在现实中,合作的实现直接体现为多元社会治理主体“共享社会治理权”,即包括政府、非政府组织在内的多元社会治理主体共同采取合作行动应对社会复杂性无限增长的问题。多元主体综合运用多种工具的现实实践,孕生了作为总体性存在的全新工具形态——“治理工具”。“治理工具”的兴起宣示了一场发生在社会治理中的工具革命,为改进社会治理运行状况提供了一种重要的工具基础。

习近平在十九大报告中共42次使用“治理”一词,治理的议题不仅包括国家治理,还包括全球治理。其中,国家治理囊括了社会治理、乡村治理、三农问题治理、网络综合治理、生态环境治理、人民军队政治生态治理等丰富的内容;全球治理则涉及“倡导构建人类命运共同体,促进全球治理体系变革”和“秉持共商共建共享的全球治理观”。可以说,全面推进国家治理体系和治理能力现代化以及科学有效地参与并形塑全球治理,已然成为新时代中国特色社会主义强国建设的应有之义。必须注意的是,中国致力于推进国家治理现代化和谋求全球治理体系变革是离不开对治理工具的创新和选用的。这就要求学界自觉地对“治理工具”展开系统化研究,建构起关于“治理工具”研究的学术话语,率先掌握并主导关于治理工具选用和创新的国际话语权。在对社会治理工具的相关议题展开研究时,摒弃以政府工具为出发点的研究路径,而从多元主体合作治理的视阈下来对社会治理工具协同性与总体化做出专门研究。为此,关于“治理工具”的研究必须与治理视角下的政府工具研究划清界限,应当立足于当下高度复杂的社会治理生态以及社会治理行动的总体性趋势,在合作治理的意义上来考察多样化的社会行动工具间的组合、协同与统一,处理好多元的主体与多样的工具之间的互相构成。也只有这样,才会真正地实现“治理工具”的理论自觉,才会让“治理工具”发挥出它所具备的强大的社会治理效能。

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