邻避项目决策是如何做出来的?——基于领导干部调查问卷的分析

黄振威

(中共中央党校政法教研部,北京 100091)

邻避冲突为什么一再发生?既然明知公众有邻避情结,在当下维稳的压力之下,为什么有些党委和政府还依然坚持做出邻避项目的决策?要回答这些问题,探究邻避项目决策的过程和机理显得特别重要。长久以来,邻避项目决策一直处于“黑箱”之中,人们对于邻避项目决策的方式、动因、阻力和困难以及关键环节都知之甚少。而这些应该是理论界和实践部门关注的焦点,也是下一步构建理论解释框架、深入研究相关问题和提出针对性建议的基础。由此,在2013—2015年期间,我们以邻避项目决策的决策者、执行者、参与者及利害关系人为调查对象,前后共发放了四轮问卷,发放过程分别委托调研地的政府办公室、其他的党委办和政府办以及有关研究机构。总共发放440份问卷,最终收回有效问卷379份,有效回收率86.1%。本研究所有结论均基于此次问卷调查结果的统计分析。

1 问卷结构与主要内容

从问卷结构设计看,主要由封面信、背景资料调查和具体内容调查三部分构成。背景资料主要是了解受访者的基本情况,包括性别、教育程度、年龄、职务层次、工作单位类型、平均月收入等问题。这些背景资料对于分析个体因素,尤其是各种类别因素对邻避项目决策的影响具有重要的参考价值。同时,通过对个人基本信息的采集进一步增强调查结果的效度。问卷的具体内容包括填答问题部分和选择问题部分。填答问题部分又由事实性问题和意见性问题构成。其中,事实性问题主要是对邻避项目决策中的普遍做法、遭遇的困难和问题进行罗列,并要求受访者进行如实回答;意见性问题主要围绕邻避项目决策中的关键因素、公众参与的效果与作用等问题询问受访者的态度与建议。

选择问题部分用李克特七点量表来表示。主体调查部分主要以表格的形式出现,被调查者根据自身工作经历和实际体会,对有关问题进行1～7级程度判断,分别用1、2、3、4、5、6、7来表示,1代表最低分,7代表最高分,从1到7表示各个测评项目受访者的认可度越高。之所以选择7点量表,是因为在心理计量学领域,以量表内部一致性为例,等级数为7时,计算的结果最好。这部分主要是要求受访者根据当地(单位)情况对重大决策中公众参与的事实陈述,重大政策制定和执行的事实陈述,重大决策中专家咨询和风险评估的事实陈述,以及重大决策中合法性审查及责任追究的事实陈述进行判断。

在调查的所有样本中,男性受访者为272人,女性受访者为107人。其中有大学本科以上学历的受访者为94.2%,有研究生以上学历的受访者为54.1%。41～50岁这个年龄段的受访者最多,有204个样本。受访者所供职的工作单位中,党委及其工作部门的受访者最多,为125个样本,其次是政府及职能部门,以及检察院和法院的工作人员,分别为95个样本和93个样本。此次问卷调查的党和政府工作人员中,担任副处级以上职务的受访者为249人,占65.7%,科级及以下工作人员为130人,占34.3%。将个人的背景资料与受访者的行政职务进行交叉分析,发现更丰富的信息:首先,在性别方面,虽然男性占据优势地位,但是科级及以下职务层次,女性人数更多;其次,在教育水平方面,本科学历成为门槛,越来越多的中高级领导干部具有高学历,比如厅局级领导中,有研究生以上学历的人高达80.9%,知识文化程度较高。

2 邻避项目决策的主体

研究邻避项目决策,首先必须关注决策的主体。按决策的主体划分,一般可分为个人决策和集体决策。从我们前期掌握的案例情形来看,邻避设施建造这样的重大决策,各级党委和政府在主动权分配上至少有四种做法:领导班子集体表决、领导班子集体讨论后由一把手决定、一把手个人决策、一把手请示后决策。问卷调查的数据显示,在这四种做法中,“领导班子集体表决”和“领导班子集体讨论后由一把手决定”两项最被认为与决策实际相符合。受访者中分别有41.7%的人和51.5%的人持这一观点,总计达93.1%。相比之下,认为是“一把手个人决策”和“一把手请示后决策”的受访者分别只有2.9%和3.4%,还有0.5%的人选择“其他”。

这其实反映了我国领导体制中的一个关键和核心,即集体决策制度。根据胡鞍钢的研究,我国领导体制最重要的特征就在于“集体”二字:是集体成员,而不是个人;是多个机构,而不是一个机构;是集体智慧,而不是个人智慧;是集体决策,而不是个人决策[1]1。当然,这种集体决策制度也经历了逐步由个人决策制度完善至集体决策制度的过程。在经济相对欠发达、行政管理事务也相对简单的年代,个人(一把手)单凭经验和智慧就能处理好有关事务。但伴随经济社会的高速发展,尤其是行政管理事务的日益复杂,个人决策的缺陷愈加明显。邓小平在著名的“8·18”讲话中就曾深刻分析过个人决策制度的弊端:“党和国家现行的一些具体制度中,还存在一些弊端,妨碍社会主义优越性的发挥,这里面比较典型的就是权力过分集中的现象,党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导……党和国家的民主生活逐渐不正常,一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象,不断滋长。”[2]330因此,也就是从那个时候起,党和政府的决策确定了一条基本原则,即重大问题一定要由集体讨论和决定。决定时,要严格实行少数服从多数,一人一票。在具体的设计上,我们也注重从制度上和程序上采取措施推进从个人决策向集体决策转变。最主要的便是实行会议民主,落实民主集中制和集体领导的会议民主制度,即重大决策需由会议集体讨论决定,禁止任何形式的个人专断[3]。同时,在确定议题、召开会议,充分讨论、实行表决,执行方案、明确分工,检查监督、厉行赏罚等程序方面,也相继出台了具体的规定[4]。

值得注意的是,集体讨论决定和集体决策两个概念所涵盖的内容并不完全一致:集体讨论决定指的是领导集体在重大问题上坚持集体讨论、集体决策,决策原则为“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”。集体决策则强调领导集体最终选定政策方案的过程,选定规则是最为关键的因素。因此,一致同意规则抑或是过半数同意规则是学者们在讨论集体决策时必须言及的内容。在实际工作中,集体讨论决定对于集体决策时所遵循的规则并不强加确定,比如《重大行政决策程序暂行条例(征求意见稿)》第三十一条第二款指出,行政首长拟作出的决定可以与出席的会议组成人员多数人的意见不一致,只需在会上说明理由。这也就解释了问卷中为何选择“领导班子集体讨论后由一把手决定”的受访者有51.5%,因为在实践中,集体讨论决定中的“讨论”和“决定”不是完全匹配的。因而在实践中仍然难以避免一些邻避项目是由一把手个人决定的现象。

3 邻避项目决策的动因

在被问及邻避项目的决策中需要考虑的最为关键的因素是哪一项时,“解决工作中面临的问题”“落实中央或上级的有关精神”和“促进当地经济社会发展”成为被受访者选择最多的3个选项,分别为28.8%、27.2%和23.2%。另外,16.4%的受访者认为做出邻避项目决策是为了满足民众的需要,只有3.4%的受访者认为是为了“加强部门权威”。

这一问题意在探讨邻避设施建造决策中的动因问题。现有研究关注了邻避冲突中的政府决策诱因,认为决策价值偏离公共性、决策程序不完善、决策方案不合理在一定程度上促成了邻避冲突的发生[5]。然而,这些“有问题”的决策是如何做出来的,决策的动因究竟是什么并未有太多文献讨论。在已有不多的研究中关于此类问题的表述可以概括为三个方面:

其一,利益考量。这一观点认为政府主要是出于自身利益考量才做出决策。邻避项目的建造虽然声称出于公共利益,但决策中纠结乃至冲突的关键在于政府利益与民众利益之争[6]。

其二,风险认定。在风险问题上专家和普通人的恒久分歧是所有社会科学中有趣的难题之一[7]66。长期以来,政府联合专家依据信息优势和专业判断优势在决策中占据主导地位。而在风险方面,政府持有技术风险认定,自认为项目符合安全规范,可以决策。但民众未必如此认为。

其三,地方政府竞争。这种观点认为,以GDP增长为指标的锦标赛不仅作为强有力的激励机制极大地调动了地方官员发展经济的积极性,同时也是我国粗放和扭曲型经济增长的制度根源之一。因此,省市两级政府的“双层地方政府竞争”模型可以解释地方政府为什么对邻避设施建造的决策抱有很大的支持力度[8]149-152。

但此次调研数据显示,邻避项目决策的动因以上级驱动与问题驱动为主。很多邻避设施项目,诸如化工厂、核电站、PX项目等是上级决策,是写入中央或地方国民经济和社会发展五年规划的。对于基层政府而言,在此类决策中并没有多少自主性,更多的是扮演政策执行者的角色。这也解释了为什么选择“落实中央或上级的有关精神”的受访者占到27.2%。同时,“解决工作中面临的问题”也是受访者选择较多的选项,占28.8%。当垃圾围城、殡仪馆无处安放这些困难出现时,政府决策本身的自由度也是有限的,必须客观地面对问题,并尽快做出可操作化的方案。此外,已有研究中的利益考量和地方政府竞争这两个因素在此次调查中得到了间接证明,从问卷中认为“促进当地经济社会发展”选项的支持度(28.8%)高于“满足老百姓的需要”选项的支持度(16.4%)就可反映出来,但严格的直接的证据还未给出(见表1)。

4 邻避项目决策的困难和阻力

现有的研究都认为邻避冲突对于邻避治理变迁的重要作用,但也相对忽视了这个命题得以成立的一个前提性条件,即邻避治理主体的主观能动性。一个必须回答的问题是,外界的不支持乃至对抗真是决策者们认为最棘手的问题吗?否则难以理解突发事件处置能力愈发长进的各级党委和政府,推动邻避治理转型的动力在哪?为了真实了解决策的阻力和困难,我们设置了“政府在作出邻避设施决策时遇到的最大困难是下列哪一项”这一问题。从379份有效问卷来看,答案比较分散。总的来说,受访者认为,“利益被触动者反对”(28%),“资金不足”(24.3%),“上级部门(领导)不支持”(16.4%),“公众的误解”(13.2%)是党和政府在做出邻避项目决策时比较顾及的四大因素。这在一定程度上反映出不同的地区、不同的邻避项目、不同的层级,所面临的问题并不完全一致,也还需要进一步深入研究。

其一,“利益被触动者反对”排名第一的结果与学术界对于“邻避问题主要是各利益相关者存在着各种异议”[9]的判断基本一致。从我们实际调研的情况来看,这也是各级党委和政府在处置群体性事件中积累的经验,也就是必须做好利益相关者,尤其是直接利害攸关人员的安抚工作,否则冲突难以平息。

其二,“资金不足”位列第二,有两种可能的解释。第一种是跟邻避项目的性质有关。很多邻避项目都是重大的工程项目,需要大量的财力,但是最近几年政府财政收入增速放缓,而地方债风险增高,使得邻避项目建设的资金存在配套不足的问题。第二种是跟政府的行为方式有关,通常认为政府缺乏成本意识,评价工作实绩主要衡量的是投入水平。如此一来,邻避项目建造中也会出现资金不够用的情况。

其三,“上级部门(领导)不支持”选项位列第三,验证了上文中决策动因的判断,即对于邻避项目决策而言,必须要关注和研究“上级-下级”不同层级角色在“决策-执行”各环节中的真实作用,否则可能出现“解释错配”谬误。当然,之所以这一选项没有被选择更多,可能的原因是多数此类决策都是在上级部门和领导的认可下推进的,因此在决策时遭遇来自上级或领导的阻碍并不突出。

其四,“公众的误解”是做出邻避项目决策时地方各级党委和政府必须考虑的因素,但也可能造成地方党委和政府对“公众参与”的矛盾态度。一般研究都强调公众参与在邻避项目决策中的重要作用。不少研究也表明,改变自上而下的决策模式,转向决策权威的分散,有助于加深公众对于项目的理解,树立公众的信心,最终有助于“邻避”困境的解决[10]。这一观点在此次问卷调研中并未得到完全的验证,只有13.2%的受访者认为,政府决策中会将公众的理解和支持作为主要因素予以考虑。导致这一现象的原因,一方面可能是当前公众对于政府决策的低参与性——大部分的公众并没有表达自身诉求的迫切性,抑或因为公众表达自身不满的渠道不畅,造成了在面对邻避项目决策时,大部分公众只是“沉默的大多数”这一事实,因而政府工作人员并不认为普通公众的误解会对相关决策造成致命的威胁;另一方面的可能是“公众”这一概念本身包含了更为细致的内容,从我们的案例调研来看,各级党委和政府至少把公众划分为三大类:普通公众、利益公众和敌视公众。正如本题所展现的这样,对于利益相关者,政府是比较重视的,然而对于普通公众,政府相对冷漠了很多。这也提醒我们在今后研究邻避项目决策中的公众参与问题时需要对“公众”进行细致的分类处理。

5 邻避项目决策的关键环节

邻避项目决策是政府在管理社会重大公共事务过程中所作出的决定,对社会公众的权利义务有着重要的调节作用。因此,邻避项目决策属于重大公共决策范畴。对于重大公共决策而言,党的十八届四中全会有明确规定:“要健全依法决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定,确定为重大行政决策的法定程序……建立行政机关内部重大决策合法性审查机制……建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。”也就是说,重大公共决策的科学化、民主化、法治化不仅仅是一种原则和诉求,也有法定程序上的规定;追求邻避项目建造的科学决策、民主决策、依法决策不仅仅是一种价值理性,也是一种工具理性。实践中领导干部对于这些程序和关键的环节是什么态度呢?

为此,我们设计了“您认为要优化重大决策过程,最需要关注的环节是哪一项”这一问题。从回收的有效问卷来看,领导干部们对于各选项的支持率比较平均。5个答案获得的支持率都在20%左右,按照支持率的高低排序,分别是风险评估(24%)、集体讨论决定(20%)、公众参与(19%)、合法性审查(19%)和专家咨询(18%)。

之所以出现各选项较为平均的情况,一个可能的解释是各级党委和政府出台了大量相关的决定、规定、意见和通知等来构建和完善重大公共决策制度,使得在重视程度上没有明显倾向。实际情况是,党和政府对重大公共决策进行制度规范确实由来已久,比如1990年黑龙江省就出台了《黑龙江省人民政府关于重大决策落实的督办检查制度》。但相关制度的密集出台还是在21世纪初,2004年国务院颁布《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》。自此之后,各地方党委和政府纷纷出台政府规章和规范性文件对重大行政决策加以规范。从统计来看,这期间各级党委和政府出台的制度文本数量占到全时段制度文本总数量的97.7%。2008年和2010年是另外两个值得注意的时间节点,因为随着这两年国务院分别颁布了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》,各级党委和政府的相关规定进一步呈现井喷之势,2008年之后颁布的制度文本数量占到全时段制度文本总数量的80.6%。同时,党委和政府对于重大行政决策的规范也更为精细化:原来许多规定都是内嵌在“依法行政”或“法治政府建设”制度文本下的部分条目内容,现在单独对“专家咨询”“听证制度”“重要事项公示制度”“重点工作通报制度”等进行详细规范的情形越来越多。因而在邻避项目决策过程中地方党委和政府在这一问题的5个选项中并未出现明显的偏好,也说明在依法决策方面做的比较规范。

6 邻避项目决策中的参与性

公众参与是现代政府运作的主要理念和原则,也是各级党委和政府作出重大公共决策时必须遵循的程序。正如前文所述,在价值层面领导干部都认同公众参与,并认为公众参与是“优化重大决策过程最需要关注的环节之一”。然而移位到操作层面,部分政府官员就表现出矛盾的心态(见表2)。从对379名党和政府工作人员的问卷调查也反映出,当前邻避项目决策中的公众参与现状不容乐观:近一半的受访者(47%)认为公众只是低度形式参与决策,17.7%的受访者则认为公众在决策中基本无参与,两者比例合计超过60%。而认为公众是小范围具有影响力参与的受访者只占27.7%,尤其是只有7.7%的受访者认为公众参与邻避项目决策是深度的、实质性的。

表2 当前政府决策中公众参与的现状

从前期的案例调研来看,公众参与的这种现状与公众参与决策的广度和深度,即公众能够真正参与的决策类型以及公众能够参与的决策环节密切相关。为此,本研究特意设置了“您认为应在下列哪些重大决策中引入公众参与”和“您认为公众参与应在政府决策的哪个环节发挥作用”两个多项选择问题来了解当前公众参与作用发挥的局限性。在运用多重响应分析方法之后,本研究得到了如下分析结果:

在问及“应在哪些重大决策中引入公众参与”时,379名受访者对6个选项的支持呈现出相对分散的局面:一方面,均有30%左右的受访者认为涉及群众切身利益的重大决策(37.2%)和涉及经济发展的重大决策(27.6%)可以引入公众参与,两者合并比例近65%。考虑到问卷对象中大多数本身就是党和政府重大决策的直接推动者、执行者或者参与者,这一答案分布在一定程度上反映了领导干部如今在面对公众参与决策时态度上的积极转变,以及我们在公众参与决策制度建设方面取得的不小进展。不过另一方面,我们也注意到,调研问卷中“时间紧迫的重大决策”(5.7%)和“专业性、技术性较强的重大工程和项目决策”(7.3%)两个选项的支持度都在10%以下。这说明领导干部普遍认为,公众参与并不是提高决策质量和提升决策效率的万能灵药,验证了之前学界的研究,即公众参与本身就有局限性。从理论上讲,公众参与决策具有三个悖论:第一,公共决策效率与民意普遍性的矛盾,一般来说,公共行政的成本、政府决策运作的成本会因公众参与而增加;第二,决策民主化和科学化之间的矛盾,与公众利益息息相关的很多决策事项,由于公众不具备相关专业知识,导致参与能力欠缺;第三,民意的真实性与决策的合理性之间的矛盾,公众意见容易被各种因素所误导或左右,真实的民意有时很难获得,因而导致公众参与可能会减少而不是增加决策的公平性[11]。正是这三个悖论影响了公众参与在实践中作用的发挥,在决策领域,公众参与有其限度。

当然,这里还有一个问题必须弄清楚,那就是这些决策类型之间的界限在领导干部那里是不是清晰的?这对于他们在实际工作中引导和管理公众参与决策是必要的,否则还是会出现一刀切的情况。为此,本研究对这个问题中的7个选项又做了相关分析(见表3)。

表3 重大决策类型的相关性分析

从表3我们可以看出:时间紧迫的重大决策与专业性、技术性强的重大工程和项目决策正相关,相关系数为0.208,在α=0.01条件下达到统计显著性相关;与涉及群众利益的重大决策负相关,相关系数为-0.307,在α=0.01条件下达到统计显著性相关;涉及群众利益的重大决策与涉及经济发展的重大决策正相关,相关系数为0.288,在α=0.01条件下达到统计显著性相关;涉及多部门,需要多方协调的重大决策与需要和其他地方政府合作、协调的重大决策正相关,相关系数为0.412,在α=0.01条件下达到统计显著性相关。这说明,在领导干部的意识里,不同类型决策领域之间的界限比较清晰,而且在他们的话语体系中,时间紧迫、专业性、技术性强与涉及群众利益、涉及经济发展这几大重大决策的特征不存在共存现象。这与理论界普遍认为的邻避项目决策兼具专业性、技术性、与群众利益密切相关性、与经济发展密切相关性的判断并不相符。而这也在一定程度上解释了在面对公众参与邻避项目决策时,不同地区、不同层级党委和政府在不同时间点有截然不同的态度。

长期以来,理论界和实践部门在讨论公众参与的时候都将决策作为一个整体概念进行诠释。但实际上,决策是一个异常精细、异常复杂的流程链条,包含很多环节[12]。“您认为公众参与应在政府决策的哪个环节发挥作用?”一题的设置主要是想讨论公众参与决策的深度问题。26.6%的受访者认为在社情民意收集这个环节,可以将公众参与引入重大公共决策中去;17.8%的受访者则认为可以在政策的监督和评估阶段引入公众参与。这也表明了很多领导干部的态度,即如果只是去帮助决策完善信息和民意收集机制,并监督政策的有效运行,那么公众参与是受欢迎的,反之,涉及政策执行抑或是政策方案的合法化,则不适宜引入公众参与。这都说明了公众参与决策的不同环节所能发挥的作用大小并不一致。

那么,对于不同的决策类型,是不是也意味着公众参与能有效发挥作用的环节并不一样?为了验证这一假说,本研究将公众参与重大决策类型和环节进行交叉表分析(见表4),结果表明:一是在社情民意收集和政策的监督和评估阶段,任何类型的重大公共决策都需要公众参与;二是不同类型的公共决策,公众参与所能发挥效用的环节并不一致。比如涉及群众利益的重大决策、经济发展的重大决策和专业性、技术性强的重大工程和项目决策,公众参与决策的备选方案设计环节就比参与待决策事项的筛选和排序更能被领导干部接受。相对的,涉及多部门、需要多方协调的重大决策以及其他地方政府合作与协调的重大决策,则让公众参与待决策事项的筛选和排序环节比让其参与备选方案设计环节更能发挥作用。

表4 公众参与重大决策类型和环节交叉表

7 结论

本文主要通过对前期四轮调研问卷的分析,运用描述性统计、多重响应以及相关分析等研究方法,对邻避项目决策中的主体、动因、困难和阻力、关键环节、公众参与五个部分展开讨论。主要结论为:第一,当前的邻避项目决策较好贯彻了集体讨论决定原则,但值得注意的是,集体讨论后的决定是集体决策还是个人(一把手)决策,目前在制度上和实践中都没有明确规定;第二,邻避项目决策的动因以上级驱动与问题驱动为主,但利益考量和地方政府竞争也是各级党委和政府在做出邻避项目决策时的影响因素;第三,“利益被触动者反对”“资金不足”“上级部门(领导)不支持”“公众的误解”是党和政府在做出邻避设施决策时最为担心的四大困难;第四,各级党委和政府近几年出台了大量相关的决定、规定、意见和通知等来构建和完善重大公共决策制度,使得我们在对公众参与、专家咨询、合法性审查、风险评估和集体讨论决定各环节上的重视程度没有明显倾向;第五,在面对公众参与时,各级党委和政府在做出邻避项目决策时表现出矛盾的心态,公众参与的现状不容乐观。因此,如何提高邻避项目决策的科学性、民主性、参与性以减少邻避效应引发的群体性事件几率仍是值得研究的问题。

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