企业参与社会治理过程的嵌入性研究——基于对垃圾焚烧厂建设事件的思考

李 德

(中国浦东干部学院马克思主义教研分部,上海 201204)

1 引言

社会治理是社会建设的重大任务,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。党的十八届三中全会强调:“坚持系统治理,加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持各方面参与,实现政府治理与社会自我调节、居民自治良性互动。”这是在中央文件中第一次提出“治理”概念,习近平总书记指出,治理和管理一字之差,体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策[1]。党的十九大提出打造共建共治共享的社会治理格局。现代社会治理的主体包括政府机构、企事业单位、群团组织、民间组织、社区组织、公民个人等。治理的核心是正确处理好政府、市场与社会的关系,放权于社会,让权于市场,充分激发市场与社会的活力,达到国家、社会、市场三者良性互动。治理的目标就是“良好的治理”或“善治”,就是使公共利益最大化的过程[2]。

无论是传统的西方治理理论,还是十八大以来党的一系列文件和会议所强调的社会协同、公众参与,治理都意味着社会多元主体以平等、协商的方式共同参与。当前很多社会矛盾的解决,例如劳资纠纷、环境污染等,都少不了企业的参与。因此,企业是参与社会治理的一个重要主体。目前学者对社会治理主体或机制的研究,大多集中在党组织、政府、基层自治组织(居委会、村委会)、社会组织、群众等怎样更好地参与社会治理,侧重于构建什么样的治理机制、怎样发挥社会组织的作用、怎样充分调动群众参与社会治理的积极性等方面,取得了较为丰富的研究成果。但目前国内学者对参与社会治理多元主体之一的企业研究较少,而且大多局限在小区物业公司怎样作为“三驾马车”(居委会、业委会、物业公司)之一参与到社区治理过程中,对其他类型的企业参与社会治理的研究很少涉及,这就为本文研究提供了可能。

随着我国城市化的快速推进,需要建设大量的公共基础设施和能源企业来满足城市化的快速发展。据Malte P.Benjamins推测,未来几年,面对垃圾围城的危机,中国各地至少需要建设300座垃圾焚烧厂来解决城市垃圾处理问题。例如,北京至少要建设9个垃圾焚烧厂才能解决日益增多的垃圾处理问题。这些公共基础设施在为广大地区居民带来便利的同时,也给设施附近居民带来一定的环境污染,因此附近居民就以各种方式拒绝这种设施的建设。近年来,全国各地因建设垃圾焚烧厂而引起的邻避型群体性事件呈现上升趋势。例如,江苏吴江、北京六里屯、广州番禺、杭州余杭等地居民反对在周边建设垃圾焚烧厂。仅2016年上半年,浙江海盐、海南万宁、江西赣县、湖北仙桃等地因建设垃圾焚烧项目所引起的群体性事件就已引起高度关注。因此,垃圾焚烧企业积极参与社会治理,无论是对于企业自身的发展还是对社会的稳定都具有积极的意义。

2 嵌入性:垃圾焚烧企业参与社会治理过程的一个视角

企业作为社会治理的一个重要主体,在追求利益最大化的同时应积极履行其应有的社会责任,这对于企业自身长远的发展是有利的。企业与生俱来的价值追求固然是“赢利”,企业在法律框架下追求利润最大化也无可厚非,但企业在追求利润最大化的同时,也应承担履行社会责任的义务,积极参与社会治理。

绿色发展主要有两个意思:一是生态环境是最大的资源,我们不能断了子孙后代发展的路;二是我们为现代化付出的沉重代价也日益令人担忧。近年来,居民之所以反对在自己生活的周边建垃圾焚烧厂,一方面担心垃圾焚烧厂由于技术不达标或管理不善导致二恶英超标排放影响身体健康,以及担心垃圾焚烧企业在运行过程中发生污染物泄露或爆炸事故等;另一方面担心财产(主要是担心房产贬值)及精神受到损失。消除公众对垃圾焚烧的焦虑与担忧,关键在于环保监管是否严格、垃圾处理是否坚持公益、垃圾分类是否到位、公众环保参与渠道是否畅通等。如果垃圾焚烧企业能够理解周边居民的担忧,充分听取居民的建议,鼓励居民全程参与决策,加强社会稳定风险评估,推动决策的科学化、民主化,坚持绿色发展,切实履行社会责任,把参与社会治理嵌入到企业整体发展战略,无论是对企业自身发展还是对维护社会稳定都具有积极的现实意义。

2.1 企业的社会责任

企业参与社会治理是企业履行社会责任的重要体现,社会责任已成为当前研究企业参与社会治理的主要视角。履行社会责任是企业参与社会治理的一个重要方式[3]。有学者以企业和员工间的关系为核心,从企业对员工负责、与社区互动、参与社会公益三个维度拓展了企业的社会责任[4]54-67,涵盖了内部员工与外部社会,有利于提升社会福利与公众利益、维护社会秩序、促进社会和谐。任何企业并非一个孤岛,它们不是一个单一的利益主体,而是一个由利益相关者构成的契约共同体。企业与社区建立和谐的关系对企业的生存发展和社区的进步繁荣具有重要意义。企业必须同其所在的社会环境进行联系,对社会环境的变化做出及时反应,成为社区活动的积极参加者。企业与社区之间应该相互促进、共同发展[5]。

周边社区是垃圾焚烧企业重要的利益相关者之一,居民认为垃圾焚烧厂的建设在一定程度上造成了身体、财产、精神上的损失,以及对居民生活环境造成了损害,他们可能更关注环保回馈问题,希望得到现金(例如土地或房屋拆迁)或非现金的补偿。垃圾焚烧企业积极主动参与社区的建设活动,利用自身的优势扶持或回馈社区的文化教育等事业,从事公益活动,既是对周边利益相关居民的一种非现金补偿,又能为周边社区建设做出贡献,而且还能为企业的发展打下良好的基础。垃圾焚烧企业为周边社区建设所做出的努力,会对企业的经营发展起到不可估量的作用。

当今社会不仅是一个风险社会,而且风险具有很强的突发性和不确定性,很多企业需要通过参与社会治理来化解潜在的社会风险,对企业进行风险管理。与企业社会责任相对应的风险是社会风险,即产生社会冲突、破坏社会秩序的可能性。这就必然要求风险的管控机制能够广泛整合各种资源。随着风险社会的来临,社会风险越来越成为企业主要承受的外部风险,企业参与社会治理的功能越来越使企业具有了内在动力。企业不仅是社会风险的可能影响者,还是社会风险的重要引发者,例如因企业改制导致群体间利益分配严重失衡、企业员工利益表达渠道不畅而引起的群体性事件,企业治理不规范、法律法规执行不力而引起的劳资纠纷、产品质量差、偷税漏税、恶性竞争等,这些都严重威胁企业的生存和进一步发展。例如2009年发生的吉林通钢事件,2010年发生的福建紫金矿业污染事件,2012年发生的宁波PX事件、启东日本王子造纸厂事件和四川什邡钼铜事件,2013年上海黄浦江死猪事件等。根据统计,在逐年增多的群体性事件中,因环境污染引发的群体性事件以年均29%的速度递增[6]。

卡尔·波兰尼(Karl Polanyi)认为,人类的经济行为往往都是嵌入社会活动关系之中的,这就规定了市场与社会之间的本质关系,这种关系强调市场对社会的从属特征。如果企业或市场脱嵌于社会,就是一种社会错位(dislocation)下畸形的市场与社会关系,因而遭致一系列严重的社会后果,包括人性自身的价值被诋毁、抹煞,追求利益最大化的交换价值至上理念得到宣扬并被实践,其精髓和马克思的“异化”、韦伯的“理性化的铁笼”如出一辙[7]46。在现实之中,市场试图“脱嵌”于社会,因而造成一系列对社会的破坏及其问题。行为主体所处的权力结构、资源分布、社会环境等对其行为选择、运行逻辑和发展态势会产生深远影响[8]。针对“脱嵌”的企业行为及其引发的一系列社会问题,国家相关部门有必要通过建立一些制度规范企业的行为,同时激发社会组织、社区居民等社会力量来共同推动企业行为的规范,推动企业自觉参与社会治理、履行社会责任、化解社会风险、维护社会的稳定。

嵌入性理论强调企业或市场本质上是从属于社会,是深深地嵌入社会关系当中的,强调企业参与社会治理的实践过程。如果企业或市场脱嵌于社会,就会带来一系列的社会问题,需要社会多元主体共同努力使企业回归到正常的轨道,防止其脱嵌。可以说,嵌入性理论为研究企业参与社会治理过程提供了一个很好的视角。

2.2 嵌入性治理特征

嵌入性治理是整体性治理,又包含着系统性治理和共同治理。“治理”虽然强调社会多元主体共同参与,但由于职能分工、部门利益、权力关系的碎片化导致社会公共服务信息的碎片化、服务方式的碎片化和服务流程的碎片化。传统政府单一主体供给、市场主导的供给以及民间自给自足的供给模式在公共服务供给中过于碎片化[9],在实践层面留下治理的碎片化,直接刺激了整体性治理的兴起。

从传统一元式的“统治”“控制”式的管理到当今多元协商式的治理,根据社会主体参与社会治理的程度,可将社会管理(治理)模式分为四种类型(表1)。

表1 社会管理(治理)的四种类型

从表1可以看出,嵌入型治理可以有效处理与调试好政府、市场、社会三者之间的矛盾,形成良性互动的合作机制和多中心的治理格局。一方面可以克服政府在决策过程中信息不全面而导致的政府失灵,另一方面又可以防止企业过度追求经济利益而忽视履行社会责任或社会责任不足的问题,把国家自上而下的管理与市场、社会自下而上的参与有机结合起来。整体性治理强调层级整合、功能整合、公私合作整合以及预防导向,充分发挥多元化、异质化的社会治理主体的专有资源和比较优势所形成的强大合力,从而更快、更好、成本更低地为公众提供满足其需要的无缝隙的公共产品和服务[10]。

2.3 嵌入性治理逻辑

嵌入性治理强调以“解决问题”作为一切活动的出发点和归宿,这就使企业在参与社会治理过程中可以整合各种资源,其中包括借助政府、社区等相关者的优势。在目标问题和手段的关系上,多元主体围绕着目标问题互相增强,手段以互相增强的方式支持目标问题,强调各主体之间形成合力,而多元主体参与的协同治理侧重于目标问题一致、手段一致,以手段一致支持目标问题一致,防止各主体之间出现冲突和负外部性,而各主体参与社会治理的手段强弱、积极性及效果很难把握[11]。嵌入性治理使党委、政府、企业、社会组织、群众等社会多元主体参与的治理结构超越了企业治理的局限,也超越了国家权力中心论,治理的方式既有正式的强制管理,又有各主体之间的民主协商;既有正式的法规制度,又有具有共同利益的非正式措施,通过协商最终实现社会发展和公共利益的最大化[12]。

3 复合嵌入:垃圾焚烧企业参与社会治理过程的策略选择

垃圾焚烧企业嵌入社会治理的过程是一个复杂的、系统的工程,需要从整体上、多层次复合嵌入社会治理的结构和过程。企业作为社会治理的主体,小到企业领导及其员工参与公益事业和社会服务,大到企业发展战略,都需要把社会治理的理念和行动深深嵌入进去。

3.1 嵌入治理结构:参与构建社会治理机制

根据对社会结构要素不同层次之间的关系,可以把社会结构分为微观、中观和宏观等三个层次。微观社会结构是指社会生产中形成的人与人之间的具体社会关系,包括人口结构、家庭结构、组织结构、城乡结构、社区结构、就业结构、阶级阶层结构等要素和子系统结构;中观社会结构是指经济、政治、文化、社会及其相互关系;宏观社会结构是指人与社会和自然界的统一。如果从纵向的社会结构层次来看社会治理,可以分为宏观治理、中观治理和微观治理三个层次的制度建构[13]。

因此,作为社会治理结构主要主体之一的企业,需要从宏观、中观、微观三个层面参与到社会治理制度或机制建设,例如企业参与国家治理体系政策的制定、参与环保法律法规以及环保标准的制定、参与基层社会治理机制的建设等,垃圾焚烧企业要在社会治理结构和治理过程中发挥重要作用。

3.2 嵌入企业战略:加强社会稳定风险评估

国外很多知名大企业不仅把企业社会责任作为企业战略层面的制度安排,而且极力将企业社会责任贯穿于具体的运营实践[14]。垃圾焚烧企业参与社会治理,维护社会稳定,需要有效预防影响企业发展的社会风险因素,并嵌入到企业战略,推动企业决策的科学化、民主化,使企业参与社会治理成为其内在的责任和动力。

3.2.1 建立公众参与机制,推动重大项目决策科学化

党的十九大报告明确指出:“加强预防和化解社会矛盾机制建设,正确处理人民内部矛盾。”垃圾焚烧企业在进行重大项目决策时,例如项目的建设、选址等可以通过公众参与的形式,给那些与重大工程决策有潜在社会风险的利益相关方(包括民众、政府部门及专业人员等)提供了解、沟通的机会,通过各自观点的表达与了解推动决策科学化、民主化。真实了解受害者的难处,建立沟通协商的对话机制;把法律与制度真正执行到位,落到实处;尽可能地动员社会力量的广泛参与,让各方公平畅通地表达自己的利益诉求;污染的直接受害者与其他利益受损者能够运用法律来充分保护自己的利益,只有这样,才能消除公众与政府之间的矛盾和猜忌,才能更好地树立政府与法律的权威[15]。

从某种意义上来说,决策过程就是信息搜集、整理和加工的过程。不倾听公众的意见,不了解决策对象的具体情况和意愿,不掌握有关资料、数据以及历史和现状,就无法进行科学、民主决策。在企业重大项目、事项的形成及执行过程中,充分听取和吸收各利益相关方的建议,这样有利于提升决策科学水平,有利于增强决策的可行性,有利于提升企业的影响力,同时最大可能消除在“决策”状态和过程中出现的社会问题及潜在风险,避免出现因决策错误造成的巨大损失。同时垃圾焚烧企业在决策时需要引入一些具有公正性、专业性、权威性的第三部门参与企业重大项目的社会风险评估。第三部门更容易取得公众的信任,尤其是在双方争执不下的技术性问题上,第三部门的引入对于预防和消减社会风险有着重要意义。

3.2.2 健全危机管理体系,建立垃圾焚烧企业危机预防和处理机制

预防和应对随时发生的社会危机是每个企业都要面临的现实问题。垃圾焚烧企业可以在高层建立专门的有权、有力、有效的中枢指挥决策机构,这一机构的主要职能在于制定企业危机管理的战略、政策和规划,进行危机信息管理与社会危机风险的评估。在非危机时期,负责危机的预防和预警工作。在危机发生期间,负责领导与协调工作以及危机管理的监督管理工作。平时加强对企业职工进行危机管理的教育和培训。建立统一高效的应急协调联动机制是危机管理工作的关键环节,企业应建立全方位、多元化、综合性的信息决策中心,对企业潜在的风险源和危机征兆等进行系统分析,为科学决策提供可靠的基础数据和信息。

建立和完善沟通机制是垃圾焚烧企业健全危机管理体系的重要内容。信息公开、透明,是保障沟通顺利进行的前提,信息不对称会直接影响决策的结果,因此要进一步完善听证制度,使得民意能够更好地表达。例如,番禺垃圾焚烧发电厂从2003年规划选址到2009年开始征地,6年里政府和垃圾焚烧企业在公共决策制定时没有很好地对信息进行公开,没有引导居民对垃圾焚烧厂选址等问题进行充分讨论,政府、企业与社区居民之间信息不对称,该项目最终没能获得民众的理解和支持[16]。

因此,积极参与社会治理,积极预防和处置企业发展面临的潜在风险已经不再是企业的选择性行为,而是实现垃圾焚烧企业社会风险有效管理、推动企业持续发展的战略性思考。

3.3 嵌入社区发展:促进垃圾焚烧企业与社区共建共享

企业与社区共成长,建立企业与社区发展共同体是国际上公认的理想型社会发展模式。垃圾焚烧企业坚持问题导向、需求导向,积极回应周边居民关切的实际利益与担忧,通过社区企业这个平台与社区互动,寻求一种以企业和社区互惠以及持续发展为基础的企业社会责任治理模式和途径,建立独立于企业之外的社会保障体系和社会服务网络,达到经济利益与社会效益的统一,实现市场与社会在社区环境中的和谐共生[17]。

垃圾焚烧企业可以推动将企业的经营管理与社区利益相结合,使社区居民实质性地参与到决策过程,实质性地感受到参与企业经营管理带来的利益,社区利益的给予要与当地社区的实际情况相结合、灵活处置。建立垃圾焚烧企业与社区共有的机制,推动当地社区共同拥有垃圾焚烧厂所有权,保障社区居民拥有垃圾焚烧企业所有权收益。一种是社区居民参与企业经营分红,另一种则可转化为对社区的投资,正向推动社区居民责任共担。同时,社区也可选择组建“社区投资小组”代表社区居民实施项目管理,并获得项目的部分收益。

建立环境和生态补偿机制,在社区居民家庭事业费用上给予折扣和补偿,例如物业费、水电燃气费等。垃圾焚烧企业可以与地方政府、企业和社区居民等共同协商成立社区发展基金,为社区居民提供长期稳定的可持续收益。垃圾焚烧企业可以利用社区发展基金建立实践基地、垃圾循环利用展示馆以及根据社区居民多元化、个性化的需求对社区公共设施进行完善等,不断提升社区品质。与周边社区居民进行充分沟通,建立在项目申请前、企业运行过程中与企业各利益相关方的协商机制,增进社区感情,营造社区融合文化,推动垃圾焚烧企业在选址规划、环境评估、社会风险评估过程中就与各利益相关方进行广泛而有效的沟通,积极推动社会公众参与。这样可以有效增强社区居民的归属感,建构社区环保文化,催生其对社区共同体的环境责任。

3.4 嵌入公益服务:积极践行社会主义核心价值

企业的公益服务包括企业领导和员工参与社区服务、教育宣传、慈善服务等。参与社区服务是垃圾焚烧企业参与社会治理、塑造企业品牌、扩大企业影响的一个重要渠道。企业领导及其员工积极以个人名义参与所居住社区的社会服务,同时积极推动所在企业参与周边社区的社会服务,有利于为企业发展营造良好环境,实现企业发展与社区发展的共赢。垃圾焚烧企业管理者具有双重身份和角色,他们一方面是企业的管理者,对企业的发展以及决策起着主导作用,同时他们也是社会人,他们也需要基本的公共服务以及多元化、个性化的社会服务,企业管理者对社会治理与社会服务责任的认知,尤其是他们参与社会治理和社会服务的行动对整个企业以及所在的社区践行社会治理责任具有重要的影响[18]。

注重教育宣传,实施垃圾分类和减量化,提高垃圾处理的科技水平,从源头上解决垃圾处理问题。一些发达国家在处理垃圾方面形成了一套强化主体责任、推动严格分类、实现垃圾处理减量化与资源化的做法,垃圾总量不断降低,有的国家甚至出现了垃圾总量负增长的局面,很值得借鉴。例如,从1980年开始,日本逐步建立起一套近乎苛刻的垃圾分类制度,包括资源垃圾、可燃垃圾、不可燃垃圾、危险垃圾、塑料垃圾、金属垃圾和粗大垃圾等。如果不严格按照规程分类操作、不按规定时间扔到指定地点的话,将面临巨额罚款。德国的垃圾回收利用率居欧洲第一,德国巴伐利亚州统计局的数据显示,2011年巴伐利亚州共处理5 580万吨垃圾,其中4 610万吨的垃圾经过处理后回收再利用。

参加公益慈善活动不仅是中华民族的传统美德,也是对企业的道德要求。公益慈善活动包括参与社会公益事业、捐助慈善机构、参与社会福利事业、鼓励职工志愿服务社会等[19]。公益慈善是垃圾焚烧企业与社会互动的一种方式,是企业参与社会治理、回馈社会、实践社会责任的重要手段,是企业优化配置资源、获取社会资本的一种途径,也是企业实施本土化战略的重要方式。企业积极参与社会救助和慈善事业等公益活动,有利于提高企业的社会地位、提升企业的社会形象。在现实生活中,一些企业因不参加公益慈善活动而使企业形象受损、竞争力弱化、错失商机等,并最终给企业带来利益损失。

4 结论与讨论

企业不是一个孤岛,而是社会的重要组成部分,企业的经营和进一步发展深深嵌入到社会关系的属性当中。垃圾焚烧企业从微观、中观、宏观三个层面复合嵌入社会治理的过程,是企业履行社会责任、应对社会风险、提升企业综合竞争力的内在动力和本质属性(图1)。

图1 垃圾焚烧企业嵌入社会治理的过程

但在现实生活中,垃圾焚烧企业从自身当前利益出发,在参与社会治理过程中具有很大的随意性、选择性,企业履行社会治理的行动多数停留在社会捐赠等方面,难以从整体上实现经济利益和社会效益的最大化。因此,垃圾焚烧企业参与社会治理是一个复杂的、长期的过程,需要政府积极引导、强化企业参与社会治理责任,完善相关法律法规,加强政府监管,在全社会营造企业参与社会治理的氛围,推动企业自觉、主动参与社会治理过程,逐步减少和降低因企业自身因素而引起的群体性事件与各种社会矛盾,实现企业经济效益与社会效益的最大化,对其他企业参与社会治理具有积极的示范意义。

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