污染驱动型农村环境群体性事件协同治理的困境及其超越

胡美灵

（中南林业科技大学 马克思主义学院，湖南 长沙 410004）

随着我国产业结构的转型，以及在“城市带动农村”“工业反哺农业”等政策的推动下，一些地方政府官员片面注重GDP的政绩理念，使得大批高污染的工业企业正从城市流向农村。再加上农村生态基础设施落后、生态环境保护意识薄弱、自然资源利用率低等因素的影响，许多农村地区的生态、环境、资源正在受到前所未有的破坏，诸多地区农村环境问题较之城市更为严重，环境群体性事件从城市走向农村的趋势也越来越明显。据调查，“在农村地区爆发的环境群体事件占到总数的79.6%，城市占20.4%”[1]。近年来比较典型的污染驱动型农村环境群体性事件主要有广西“靖西事件”（2010年）、安徽“含山事件”（2011年）、浙江“海宁事件”（2011年）、江苏“启东事件”（2012 年）、四川“什邡事件”（2012 年）、海南“海口事件”（2014 年）等。

随着农村社会信息的日益开放，农村社会阶层结构的不断调整，以及农民环境和维权意识的不断增加，使得污染驱动型农村群体性事件日益复杂化，治理的难度也在不断增加。这对政府群体性事件的治理能力提出了新挑战和新要求。在当今治理主体、治理客体和治理环境发生深刻变迁的情势下，政府作为单一的治理主体已经难以为继，需要政府、环保类社会组织、社会工作者、媒体、农村居民、企业等各主体形成协同治理合力已是大势所趋。本文主要探讨污染驱动型农村环境群体性事件协同治理的理论与现实根据，在厘清污染驱动型农村环境群体性事件协同治理现实困境的基础上，寻求其解决的路径。

一、污染驱动型农村环境群体性事件的生成机理

农村环境群体性事件按照是否产生实质性的环境污染损害划分为污染驱动型农村环境群体性事件和预防型农村环境群体性事件。预防型农村环境群体性事件是指农村居民为了抵制将来可能带来环境污染项目而造成的群体性事件。这类农村环境群体性事件占少数，如江苏“启东事件”和四川“什邡事件”就是农村居民反对潜在的污染工程项目而产生的群体性事件。与预防型农村环境群体性事件相对应的是污染驱动型农村环境群体性事件，意指农村居民对已经实际造成环境污染损害进行抗争所导致的群体性事件。当前，污染驱动型农村环境群体性事件占据多数，危害也极大。与预防型农村环境群体性事件相比，污染驱动型农村环境群体性事件一般具有三个方面的特征：一是存在明确的污染环境企业，并实施了排放污染物的行为；二是有一定的影响范围，即已经对周边农村居民的生态利益造成了不同程度的影响；三是事件难以平息，即通过合法有序的方式难以解决双方的矛盾冲突，如浙江“海宁事件”中，场面完全失控，数百名群众袭击了警察，损坏了警车，导致多人受伤。

污染驱动型环境群体性事件有其特定的生成机理，即从“怨恨唤起—怨恨动员—怨恨感染—怨恨发泄”的现实逻辑。

（一）怨恨唤起

“利益冲突”与“环境不公”是怨恨唤起的主要导火索。“利益冲突”意指转型时期的地方政府面临着多重利益的选择，而多重利益之间往往是冲突的。有学者认为，地方政府至少存在着两类利益冲突，“一种是由于地方政府的自利性导致的政府与社会之间的利益冲突，另一种是由于政府的财政压力和自上而下的运行机制，导致的价值选择冲突”[2]。农村居民的利益属于社会利益。与地方政府的利益冲突时，社会利益往往被边缘化。“环境不公”意味着两个方面的涵义，一是指公民的环境权未得到法律的有效确认。有学者认为：“公民作为环境社会权利的主体是最基础的，也是最重要的，这表现为公民环境权，国家应保证在不同的群体和阶层之间公平地分配生态环境资源，由此，环境正义是公民所需要的首要德性”[3]。由于法律对公民的环境权没有进行确认，环境污染事件一旦发生，公民便没有一个有效的法律救济途径。二是城市居民与农村居民环境不同权。城市环境污染向农民转移的趋势表明，城市的环境是以牺牲农村的环境为代价的。总之，“利益冲突”与“环境不公”使得农村居民在面临环境污染时容易产生一种被政府和城市边缘化的情感，怨恨情绪则油然而生。无论是浙江“长兴事件”，还是广西“岑溪事件”，由于以往存在“经济增长压倒一切”的思维定势，一些企业人士和地方干部或多或少在农村居民心里留下了“为富不仁”“为官必贪”等负面印象，怨恨的种子也在不断成长。

（二）怨恨动员

农村居民权利意识和法律意识的张力是怨恨动员的助力器。随着时代的发展，农村居民在面临利益受损时，不再选择“忍气吞声”，而是通过各种正式或非正式的渠道来表达不满的情绪。而传统人治的思维惯性使得农村居民往往崇尚寻求法律之外的暴力维权、越级上访等解决途径来进行维权，这使得“我国农民的权利意识和法律意识构成一种张力。一方面，逐渐增强的权利意识使得农民更积极地采取行动进行维权；另一方面，仍然淡薄的法律意识使得农民的维权更多地偏离制度化的轨道”[4]。在实施偏离法律轨道的维权之前，农村居民中的挑头分子往往依赖以地缘关系和血缘关系为基础的乡族势力，通过走家串户、相互告知的方式来达到动员的目的。有学者对这种怨恨动员模式形象地描述为：“血缘与地缘结合形成的乡族共同体为抗争提供人力，农村传统械斗文化（鸣锣召集、抬神“鼓舞斗志”）提供动员机制，老年精英充当领导人等”[5]。

（三）怨恨感染

怨恨感染是指农村居民在经过怨恨动员后，自身的怨恨情绪会不自觉地受到外界的影响而被调动起来，从而使得负面情绪不断地被酝酿和发酵。这种怨恨感染往往通过情绪模仿来实现。所谓“情绪模仿是指对他人表情、声音、姿势等外在情绪表现的自动模仿”[6]。“当个体知觉到情绪刺激后，会通过模仿唤起自身关于这些情绪的‘感觉—运动系统'，从而产生‘共鸣'和感同身受”[7]。在污染驱动型农村环境群体性事件发生之前，在经过怨恨唤起和怨恨动员后，使得环境利益相关的农村居民群体在接受外界负面情绪刺激的情形下，会竞相进行情绪模仿，从而产生感同身受和怨恨共鸣，这种情绪的相互传染极易导致群体性事件的发生。

（四）怨恨发泄

有学者认为：“通常情况下，人们一旦被挫折的情景激怒，愤怒的情绪状态会作为一种有侵犯危险的心理准备而存在”[8]。而这种情绪如果得不到有效的控制，就会产生怨恨发泄。怨恨发泄的前提是人们长期积压的利益诉求难以得到相关部门的有效解决，人们心中的怨恨情绪不断被传染和复制，从而导致人们采取非理性的过激行为。在污染驱动型环境群体性事件当中，农村居民在经历了怨恨感染环节后，由于情绪难以控制，则进入了怨恨发泄阶段，即寻求各种暴力的非理性手段来加以解决，再加之新媒体各种谣言的“催化”，从而极易导致“打、砸、抢、烧”的非法行为。如发生在海宁、丽江的两起污染驱动型环境群体性事件，由于怨恨积累到了发泄的阶段，两起事件均引发了一定规模的暴力冲突。

二、污染驱动型农村环境群体性事件协同治理的双重依据

正确有效地处理污染驱动型农村环境群体性事件，需要发挥多方的力量协同治理。这种协同治理既有其理论根基，也有其现实依据。

（一）理论依据：协同治理理论

“协同”一词最早是由德国科学家赫尔曼·哈肯于20世纪70年代在物理学研究中提出来的，意指社会发展的各种要素之间的和谐共生、协调同步和相互合作。20世纪90年代，这一概念被运用于商业领域，强调商业组织之间的协同合作。2000年之后，协同的主体不再只限于商业领域，而相继扩展到政府、非营利组织、公共机构、企业之间的协同。“协同学”理论与“治理”理论的联姻诞生了协同治理的概念。琼德·弗时曼于1997年在行政法领域率先使用了协同治理一词。如今，在公共管理领域，协同治理已经成为学界研究的热点，虽然在概念上说法不一，如网络治理、公私伙伴关系、协作性公共管理等，但其实质都指向协同治理，即：为达到共同的目标，政府以外的主体共同加入到公共事务的治理当中，从而形成共同协作的努力过程。对协同治理进行权威定义的要数联合国全球治理委员会，它指出：“协同治理是公共部门、私营部门及个人就公共事务进行处理的一个有连续性的活动过程。在这个活动过程之中产生了协作，使得各种矛盾冲突和利益能够得到有效的调和。实现协作过程的既有现有的机构和法律约束力的体制，也存在着非正式的协商与和解”[9]。

协同治理具有如下几个方面的特征：其一，协同治理主体的多元性。协同治理除了政府之外，非营利组织、私营部门和公民等都可以参与到公共事务治理的主体当中。其二，协同治理权威的多样化。协同治理的权威并非源于政府的权力，而是各治理主体通过自身的资源来获取。其三，协同治理主体关系的对等性。协同治理各主体间并非上下级之间的领导与被领导、管理与被管理的关系，而是一种平行的对等关系。其四，协同治理主体间的互动性。协同治理各主体为了一个共同的愿景所形成的相互依存、多元持续互动的关系。

（二）现实依据：协同治理的必要性与可行性

有效地预防、处理和解决污染驱动型农村环境群体性事件，需要各主体之间进行协同治理。下面就污染驱动型农村环境群体性事件协同治理的必要性和可行性进行分析。

1.污染驱动型农村环境群体性事件协同治理的必要性

污染驱动型农村环境群体性事件矛盾日益多样化，冲突更加激烈化，处理难度更加复杂化的特征，注定单靠政府的力量来处理效果并不好。这就需要发挥政府与社会组织、村民、媒体等多元主体的力量进行协同治理。

协同治理有利于维护农村社会稳定。对污染驱动型农村环境群体性事件的协同治理而言，它要求政府作为主导，促进多重主体间有序参与到群体性事件中来，从而达到多方合作共治的目的。污染驱动型农村环境群体性事件之所以发生，除了基层政府的经济发展思维偏差和处置方式不当之外，一个重要因素在于各个管理主体间并没有建立有效的信息沟通协同机制。特别是农村社会风险信息不对称以及管理主体与村民之间的信息沟通渠道不畅，使得农村环境群体性事件极易发生。而协同治理则强调主体间的互动和协商，彼此间建立有效的信息沟通渠道，这有利于管理主体及时发现问题，实现即时的沟通与协调。在农村居民未进入怨恨动员之前，将矛盾抑制在萌芽状态当中，这样有利于维护农村的社会稳定。

协同治理有利于预防和处置环境群体性事件。协同治理要求“政府应当而且能够为市场主体、公民、社会组织提供平等的参与机会，使各利益群体和个人能够自由表达其意愿，共同管理社会公共事务”[10]。协同治理使得公私部门之间建立了良好的合作伙伴关系，这种合作伙伴关系的目的在于更高效地处理公共事务以及更好地满足公民的公共需求。“怨恨唤起—怨恨动员—怨恨感染—怨恨发泄”是污染驱动型农村环境群体性事件的生成机理。在怨恨唤起阶段，为了保护农村居民的环境权，协同治理要求农村居民和环境保护类社会组织参与到环境污染事务中来，并拥有向相关主管部门进行利益诉求和表达的权利。而政府、农村居民、环境保护类社会组织和企业则会协同合作来解决环境污染问题。在怨恨动员阶段，需要发挥社会工作者进行相关信息收集，对环境群体性事件的发生机率进行风险评估，并及时向政府部门进行反馈来解决，从而形成了政府、社会工作者、企业和农村居民之间的协同治理模式。在怨恨感染阶段，为防止群体性事件的发生，政府需要与农村居民、社会工作者进行沟通与协作，环境保护类社会组织需要为农村居民提供环境保护的法律知识援助以及环境维权的相关知识，形成政府—社会工作者—环境保护类社会组织和农村居民之间的协同治理。在怨恨发泄阶段，群体性事件已经发生，在处置过程中，政府一方面需要与媒体进行合作，抢占舆论主导权。另一方面需要环境保护类社会组织、社会工作者进行适当的干预，促进多方的圆桌会议，从而形成政府、媒体、社会工作者、环境保护类社会组织和农村居民和企业之间的协同治理。总之，协同治理适用于污染驱动型农村环境群体性事件生成的各个阶段，在预防和处置污染驱动型环境群体性事件方面发挥着重要的作用。

协同治理有利于推动治理模式转型。善治本身在某种程度上需要广大主体的积极参与。约翰·密尔认为：“政府应该能够促进人们本身的美德和智慧，为此，政府需要人民最大限度的参与”[11]。协同治理注重的是各参与主体间的平等的地位，从而保证了政府与社会组织、私营部门以及公民能够在一个共同的平台实现交流与合作。政府传统处理农村环境群体性事件的模式是一种“政府管制”的模式。政府管制强调政府是单一化的管理主体，主要通过行政手段和法律手段等来实现对公共事务的管理。不可否认，政府管制对于树立一个高效、负责的政府是有重要意义的。然而，由于污染驱动型农村环境群体性事件这类公共事务处理起来十分复杂，单靠政府这一主体进行管制难以取得良好的效果。这就需要社会各种主体参与到治理中来。因此，任何“把国家视为答案的左派”以及“把国家视为敌人的右派”都是不可取的。协同治理强调政府作为主导者，为社会各类主体参与公共事务提供平台，并通过建立合作伙伴关系以及对话互动的方式来达到有效治理的目标。因此，我们不难看出，实现污染驱动型农村环境群体性事件的协同治理，不仅可以实现地方政府职能回归到社会管理和公共服务当中，还推动了地方政府从政府管制到协同治理的模式转型。

2.污染驱动型农村环境群体性事件协同治理的可行性

污染驱动型农村环境群体性事件协同治理的可行性主要体现为现代公民素质的提高、党的执政能力和政府行政能力的提升、民主法治的有效推进以及中央相关政策的出台。

现代公民素质的提高是协同治理的基础。公民素质主要表现为公民意识、公民能力和公民精神三个方面。公民意识主要体现为公民作为国家主人的一个自我认知，并能够具有国家主人的使命感与责任感，能够自主地行使权利并承担义务。公民能力强调的是公民能够参与政治与社会生活，能够熟知既有的国家政策等知识，并能够将其转变为政治行动。公民精神强调的是公民在参与政治生活中具备的爱国精神、公共精神和奉献精神等。随着社会发展和不断进步，中国公民在文化知识与法律观念等方面得到了前所未有的提升，从而为协同治理提供了群众基础。就污染驱动型农村环境群体性事件而言，只有农村居民具备公民意识，社会志愿者具有志愿奉献精神，才能够与其它治理主体间形成良好的协同治理关系。

党的执政能力和政府行政能力的提升是协同治理的关键。党的执政能力和政府行政能力体现为依法执政和科学执政两个方面。在依法执政方面，习近平指出：“我们党是执政党，坚持依法执政，对全面推进依法治国具有重大作用。要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，把党的领导贯彻到依法治国全过程。各级党组织必须坚持在宪法和法律范围内活动。”[12]在科学执政方面，强调党和政府部门要用科学的思想、方法和制度来领导中国特色的社会主义事业。就污染驱动型农村环境群体性事件而言，只有地方党委和政府能够树立正确的政绩观，坚持依法治国的理念，用科学的思想和方法来进行执政，才能够在协同治理过程发挥主导作用，为多元主体的协同合作搭建平台。

民主法治的有效推进是协同治理的前提。民主要求各协同治理主体以一种平等的身份共同参与到公共事务的治理中来。而法治则为协同治理提供一种各方有序参与的秩序。民主与法治的结合既能保证协同治理主体的平等地位，又能维持良好的有序参与环境。就污染驱动型农村环境群体性事件协同治理而言，民主法治一方面为农村居民和环境类社会组织、社会工作者能够参与到环境污染事件中来，并能够表达自身的利益诉求，并以平等的主体身份参与到协同治理当中；另一方面，农村居民等利益相关主体在表达利益诉求时，必须依法进行，而不能采取“打、砸、抢、烧”等非法行为。由此可见，治理主体间在民主法治的框架下行事，是污染驱动型农村环境群体性事件协同治理的前提。

中央相关政策的出台为协同治理提供有效保障。针对当前中国处于社会转型时期，社会矛盾和问题的日益复杂化的现实，需要引入协同治理的理念加以解决。早在2004年，党的十六届四中全会提出了“深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”[13]。此后，“社会协同、公众参与”屡次出现在党的十六届六中全会、党的十七大、党的十八大报告当中。为了进一步强化协同治理，党的十八届三中全会十分注重激发社会组织活力，并提出：“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”[14]。党的十九大的召开标志着中国特色社会主义进入新时代。为了进一步完善社会治理格局，党的十九大报告提出了“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”[15]。由此，我们不难看出，党中央的高度重视为协同治理的进一步推进提供了有力的保障。

三、污染驱动型农村环境群体性事件协同治理的现实困境

当前污染驱动型农村环境群体性事件频发使得各主体间的协同治理显得十分必要，然而，在现实过程中，由于受内外环境以及各种因素的影响，污染驱动型农村环境群体性事件协同治理还存在一定的困境。

（一）理念滞后造成协同治理的缺失

从协同治理的外部环境上看，经济发展理念的滞后、传统统治型政府的思维和对社会组织认识的偏差，是污染驱动型农村环境群体性事件协同治理观念层面的制约因素。

1.经济发展理念的滞后

虽然党中央高度重视生态文明建设，强调推进绿色发展，但一些地方政府还存在过分注重GDP增速和排名的观念。一些地方政府官员主观认为，生态环境建设投入多，却见效慢，只有GDP的增长才能够看到政绩，而政绩提高了，自己的仕途才会前途无量。因此，有些地方政府往往会以牺牲环境为代价来发展经济，以消耗资源来换取经济发展，而忽视了生态建设和人民群众的幸福感。当前我国污染驱动型农村环境群体性事件频发的现实充分说明，地方政府以牺牲环境为代价来换取经济发展与现代社会绿色发展的理念已经格格不入。因此，只有抛弃过去传统GDP至上的发展理念，坚持抓好生态文明建设，才能够推进职能转变，为协同治理污染驱动型农村环境群体性事件营造良好的外部环境。

2.传统管制型政府的思维

虽然我国在行政改革过程中强调建设公平正义、公民本位、民主高效、公共责任的服务型政府，但在实践过程中，由于存在传统的人治思想、等级观念，当前中国在很多地方仍然存在着传统农业社会的管制型政府管理模式。管制型政府的“权力关系本质上就是一种封闭性的关系，是一种通过谋求内在平衡而实现外在功能的关系”[16]。管制型政府管理模式由于其内在的封闭性，必然会导致其治理体系的封闭性，从而导致其治理能力的缺失。在管制型政府的管理模式中，政府的权力自然会渗透到社会的各个细胞当中，自然难以为社会组织和民主参与预留生存空间。因此，这些地方一旦出现污染驱动型农村环境群体性事件，地方政府必然会采取高压和强制性的措施来解决问题，而不会采取协同治理的路径来解决冲突。

3.对社会组织认识的偏差

当前，我国许多地方政府对社会组织的认识存在着偏差，这主要表现为两个方面，一是认为社会组织是与政府对立的一种势力。“传统的‘一元化'领导模式所形成的观念是：民间就是非政府，非政府就是无束缚的、自由的。因此社会组织的存在首先就受到了认识上的限制，或者说从思想观念上还没有足够的准备来接纳社会组织”[17]。二是对社会组织存在一定疑虑和偏见。当然，少数社会组织因为违法违规行为给社会公众带来一些负面的影响，从而导致公众对社会组织参与协同治理存在一定疑虑和偏见，影响了社会组织的认同度。但由此就全面否定所有的社会组织，则会有失偏颇。总之，一些地方政府对社会组织认识的偏差导致社会组织难以作为协同治理的主体参与到污染驱动型农村环境群体性事件中来。

（二）制度不完善难以为协同治理提供有效保障

污染驱动型农村环境群体性事件之所以频发的一个重要原因在于我国在公民环境权的保障方面存在着缺失，而制度的缺失无形中增大了协同治理的难度与成本。

首先，宪法和相关法律法规并未规定农民环境权。宪法虽然涉及到了许多公民基本权利保护的基本条款，但并没有具体规定公民的环境权。此外，在相关法律法规中并未明确规定农民环境权的程序性权利即环境知情权、参与权、救济权等。这是地方政府不够重视农村环境权的重要原因，也是污染驱动型农村环境群体性事件难以得到有效控制的重要因素。

其次，农村环境损害赔偿制度不健全。我国现行的《环境保护法》《固体废物污染防治法》《水污染防治法》等法律只对环境损害赔偿进行了抽象的规定，其操作性不够强。尽管2016年国务院出台的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》对环境损害范围、赔偿和修复的执行和监督进行了详细的规定，“环保部发布的《环境污染损害数额计算推荐方法（第Ⅰ版）》《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》等技术方法，可以为《方案》实施中环境损害的定量化提供一定的方法选择与参考，但在实践中应该选取哪种推荐方法，具体的计算参数怎么确定等都是难点”[18]。

另外，农村环境纠纷诉讼救济制度也不完善。近年来，各种污染驱动型农村环境群体性事件之所以频发的一个重要原因在于农村环境纠纷的诉讼救济制度不完善，使得农村居民难以实现有效的权益保障。“目前我国环境司法既没有专门的诉讼法，也没有正式设置专门的司法执法机构，审理环境民事案件主要依据民事诉讼法司法解释的个别条文，但由于环境污染问题具有极强的专业性，许多法官对专业环境知识欠缺，故而对环境纠纷类案件的审理缺乏公正、有效、持久性、审理过程中，法官面临着方方面面的压力，案外因素影响着审理过程”[19]。此外，我国尚未建立环境污染受害者法律援助制度。农村环境污染由于受害群众在维权方面的能力不足，以及农村环境污染定性本身专业较强，再加之农村居民对于维权的手段和渠道不是十分了解，没有有效的环境法律援助体系很难实现对于农村居民环境权的有效保护。

（三）主体间的协同合作机制不畅使协同治理难以展开

农村环境群体性事件主体间的协同治理结构包括政府、涉污企业、环保组织、媒体、社会工作者、村民、法律援助机构等。协同治理结构具有责任分摊、权力分散和风险共担的特点，主体间的关系也是平等互动的关系。然而，在实际的运作过程中，由于主体间受各种因素的影响，难以建立良好的协同治理结构。

信息共享不畅使协同治理容易失灵。实现有效的信息共享，是各主体实现协同治理的前提。当前，多数地方政府对农村环境污染问题并没有建立统一数据库平台，因而既无法实现对农村环境群体性事件舆论信息进行有效的预测与持续追踪，也无法与农民居民、企业、社会工作者、媒体和环境保护类社会组织之间实现信息共享。这样一来，当农村环境群体性事件发生之后，政府往往采取高压与强制的方式来解决问题，而不能够与其它治理主体之间形成协同联动治理机制。

地方政府部门责任担当意识不强难以与媒体保持协同。农村环境群体性事件在即将发生之前，农村居民处于怨恨动员和怨恨感染阶段时，各种言论会充斥着新媒体。这时就需要政府部门抢占媒体的制高点，掌控舆论的方向。然而，我国地方政府一些官员往往面对负面事件时，害怕担责，一般采取压抑、隐瞒的方式，不敢直面媒体，更不愿意与之保持沟通合作。

社会组织能力不足，难以与政府形成协同合力。长期以来，我国基层社会组织由于缺乏专业的人才，公共服务供给不佳、服务供给与民众需求不匹配、服务供给保障能力有限，使得社会组织难以承担起治理主体的角色。此外，我国社会组织在组织管理能力、协调互动能力、危机应对能力等方面的不足，使得像环保类、法律援助类社会组织难以与政府部门形成协同合作机制。

四、污染驱动型农村环境群体性事件协同治理困境的超越

实现污染驱动型农村环境群体性事件的协同治理，必须要在转变理念、健全制度和完善机制三个层面寻求解决路径。

（一）转变观念，提升协同治理的意识

首先，要改变过去政府片面追求GDP增长的观念，树立生态文明意识。要将农村环境保护纳入到生态问责制度当中，使农村居民和环境保护类社会组织参与到农村环境污染事件监督工作中来，从而形成协同治理的合力。其次，地方政府要转变管制型政府思维，树立服务型政府理念。传统管制型政府的封闭性特质强调政府是“单打独斗”型的管理主体，在污染驱动型农村环境群体性事件中自然是排斥其它的主体性参与。而服务型政府则强调公平正义、公民本位、公共服务，它一方面注重将政府、社会与市场视为一种互动合作开放系统；另一方面为解决公共问题而强调有效政府功能角色定位以及社会管理的多元化。因此，服务型政府本质上要求在农村环境冲突事件中寻求多主体间的协同治理的解决之道。再次，要转变对社会组织的偏见，正视其治理主体的功能。社会组织在资源动员、社会服务、社会治理和政策倡导等方面能够发挥其特有的功能，可以弥补政府与市场失灵。因此，地方政府及相关部门要抛弃将社会组织视为可有可无的观念，要积极激发环境保护类和法律援助类社会组织的活力，使其能够与政府协同参与到农村环境冲突问题的治理中来。

（二）切实完善农村居民环境权相关法律体系，为协同治理提供法律保障

首先，要完善农村居民环境权的法律保障制度。要科学详细地解释公民环境权，明确其重要性，并将其写入宪法，从而切实有效地保障公民环境权。其次，在相关法律法规中明确规定农村居民环境权的程序性权利即环境知情权、参与权、救济权等。特别要切实完善农村环境纠纷的诉讼救济机制，赋予相关组织和农民个人环境公益诉讼权；建立环境污染受害者法律援助制度；充实农村环境公害诉权的客体；完善代表人诉讼制度；实行举证责任倒置制度。再次，尽快出台《环境损害赔偿法》。要在《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》的基础上，尽快制定并出台《环境损害赔偿法》，并对损害赔偿定量标准作进一步科学、详细的规定，从而使环境损害赔偿能够实现客观、公平和公正。

（三）构建主体间良好的合作机制，大力发挥媒体与社会组织参与功能

科尔曼认为：“权力的集中和民主的削弱是导致环境危机的罪魁祸首，一方面会践踏人文需求和生态意识，另一方面会限制民众保护和恢复环境的行动”[20]。因此，构建主体间良好的治理合作机制，是解决农村环境冲突的根本途径。

一是要建立畅通的信息公开机制。建立畅通的信息公开机制就是要建立统一数据库平台，通过政府、社会组织、社会工作者、企业、农村居民定期不定期召开联席会议的方式来实现信息资源的共享、互通。这样一来，协同治理主体能够及时了解农村环境冲突的发展动态，实现对信息的持续追踪，采用多维分析和数据模型模拟等技术手段来掌握事件的发展动态，抓住环境冲突处于怨恨动员、怨恨传染而没有进入怨恨发泄的最佳时机，协同合作将群体性事件消灭在萌芽状态。

二是完善政府与媒体的协同合作。地方政府要改变过去害怕媒体曝光负面新闻的心态，主动与媒体实现协同合作。通过召开新闻发布会、接受电视采访等方式，在污染驱动型农村环境群体性事件发生之初，抢占媒体舆论阵地。与此同时，政府应善于借助网络、微信、微博和QQ群等新媒体平台，尽可能屏蔽各种谣言和负面报道，从而传播正面信息，宣传正能量。

三是加大与社会组织、社会工作者的协同合作力度。一方面，政府应大力扶持与培育社会组织和社会工作者。地方政府应建立社会组织孵化器来培育环境保护类社会组织和法律援助类社会组织和社会工作者，指导社会组织和社会工作者发挥功能作用。通过对社会组织的培育，提供其专业服务和危机治理能力，承担其治理主体的功能。另一方面，政府应实现职能转变，与社会组织、社会工作者共同搭建合作平台。政府应改变过去在处理环境冲突事件中“单打独斗”的角色，应发挥环境保护类社会组织、法律援助类社会组织在环境事件中的风险评估、建言献策、冲突化解、赔偿落实等方面作用，发挥社会工作者在民主参与、矛盾化解、沟通协调方面的功能，使各主体真正参与到协同治理中来。