新时代农业供给侧结构性改革对策思考

唐守祥+李树博

摘 要：新时代农业供给侧结构性改革已经成为必然趋势。“三农”问题不断呈现，全面建成小康社会的压力凸显。“坚持去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，优化存量资源配置，扩大优质增量供给，实现供需动态平衡。”中国农业经济运行中有总量平衡问题，但更突出的是结构性问题。这里农业生产的“盲目性”是主要原因。为此，加大农业生产科技创新力度，向农业供给侧结构性改革着力点发力，提高农业供给侧改革中的农业新价值，加快建设发展农业产业化联合体，守住“三条主线”，以市场为主导优化资源配置，加快实施“乡村振兴”战略等就成为必然要求。

关键词：新时代；农业供给侧；结构性改革；去库存；补短板

中图分类号：F321 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2017）11 — 0089 — 05

当前，我国经济处于“新常态”发展时期，已由高速增长向高质量增长转变。在这一转折方面，要想突破经济发展质的瓶颈，就必须寻找新的经济改革途径。聚焦“三农”领域，作为农业、农村经济的“平衡器”“蓄水池”，农业供给侧结构性改革已经成为必然趋势。十九大报告提出：我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率。

一、新时代农业供给侧结构性改革背景

改革开放以来，农业实现了大发展，农村呈现出大繁荣，农民收入实现了大增长。随着新时代的到来，“三农”问题不断呈现，全面建成小康社会的压力凸显。

我国现在有近2亿农户，户均耕地不足1公顷，且分成4块左右经营，并呈现出高度的兼业化状态。从供给角度看，农产品供给“蜘蛛网”特征十分明显。比如，“一哄而上、一哄而下”等造成“谷贱伤农”现象会周期性发生，这些问题使得农民收入很难持续稳定增加。比如，各地频繁出现的蔬菜、水产、瓜果等不耐储存的农产品卖难的现象，本质上就是经营主体不适应市场规律的结果。

事实表明，前述的“农产品卖难”现象就是新型农业经营主體在一定发展水平的背景下出现的。为此，农业供给侧结构性改革的首要任务就是实现新型经营主体再造，使之成为提高农业竞争力的主导力量。这里，首先要解决推进新型经营主体的发展中存在的问题。这就需要加快农村土地制度改革的步伐，因为，土地制度是农村制度的基础。党的十九大提出，农民土地承包到期后再延长30年，这就大大增加了农民的信心。一是把粮食产业放在首位。一定要保障“谷物基本自给，口粮绝对安全”，并在调整中逐步提高粮食产业的竞争力和粮农的种粮积极性。二是坚持农民是改革的主体地位。新时期，农民群体在发生分化，有家庭农场的微型农场，也有兼业小农。就要从这些经营主体为主，并提高农业生产的专业化水平和市场竞争力。三是促进一二三产业融合发展。通过一二三产业融合发展，延长产业链，提高农产品附加值，既提高了农民收入，又有提高了农业竞争力。

二、新时代农业供给侧结构性改革内涵要义

2015年12月24日，中共中央农村工作会议首先提出“农业供给侧结构性改革”这一概念。指出，“农业供给侧结构性改革，就是指通过自身努力调整，让农民生产出的产品，包括质量和数量，符合消费者的需求，实现产地与消费地的无缝对接。”这也就是说我国农业已经进入新时期，对农业发展提出了新要求。十九大报告提出：“建设现代化经济体系，必须把发展经济的着力点放在实体经济上，把提高供给体系质量作为主攻方向，显著增强我国经济质量优势”。“坚持去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，优化存量资源配置，扩大优质增量供给，实现供需动态平衡。”

农业供给侧结构性改革核心内容就是农民这一经营主体一定要把握好自己生产的质量和规模。供给侧改革的过程中，国家宏观调控非常重要。过去那种传统的、单纯追求数量增长的生产方式，已经不符合新时代经济社会发展要求及人们美好生活的追求目标。比如，在调整种植业结构方面，要求农产品在质量上更加契合消费者需求，真正形成保障有力、结构合理的农产品有效供给。为此，农业生产要集中在“去库存、去产能、降成本、补短板”方面下功夫，通过多点发力，实施多策并举，破解瓶颈、拉长“短腿”，增加农业持续发展的后劲。重点加强市场紧缺农产品的生产，使更多高端农产品占领消费者市场。

中国农业经济运行中有总量平衡问题，但更突出的是结构性问题。这里农业生产的“盲目性”是主要原因，表现为对市场认识不准，对生产布局把控不准，对生产规模掌握不准，尤其是政府及相关部门的技术判断力不够、不强。从全局看，推进粮经饲统筹、农牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展等发展，是未来农业供给侧结构性改革的重点。比如，推进种植业转型升级方面，探索建立优质粮产业区域、优质蔬菜生产区等重要农产品生产保护区，积极推进种植业结构调整，稳定水稻、小麦生产，大幅调减玉米种植面积，大力推进马铃薯主食化产品开发，增加大豆、杂粮、蔬菜等作物种植面积；调整生猪、牛羊、渔业生产布局等等。

兴农之要，需推进结构性改革。“百业农为先，农兴百业兴”。新时代农业面临的矛盾、难题的“病根”还是出自布局和结构方面。现实表明，处在全面建成小康社会攻坚决胜期，发展的任务更重、压力更大。实现农产品由低水平供需平衡向高端供需平衡跃升，着力推进农业供给侧结构性改革，既能解决当前农业发展的突出问题，也更有利于农业健康、可持续发展。

“秉纲而目自张，执本而末自从”。进入新世纪以来，我国农业连年取得喜人成绩的背后，也存在着“农产品供需结构失衡、资源环境面临大压力、增收乏力”等方面的问题。现实表明，农民增收是农业、农村发展的根本目标，也是衡量农业结构性改革成效的重要标志。居安思危，推进农业供给侧结构性改革，就是要围绕人的需求进行生产。推进农业供给侧结构性改革，涉及理念更新、体制改革、实践创新等各个方面。越是任务千头万绪，也要抓关键、抓要害，以重点突破带动整体提升。endprint

三、农业供给侧结构性改革对策

（一）加大农业生产科技创新力度

农业发展的根本出路在于科技进步和实践创新。新的历史阶段，要求农业、农村经济必须加强内生增长，依靠科技实现创新驱动。积极推进农业科技迈上一个新台阶，就要使农业科技推广服务取得新成效、新型职业农民培育开创新局面，继而实现农业资源环境保护取得新突破。2016年，我国农业科技贡献率为56.65%，现在已经超过57%，主要农作物耕种收综合机械化率达到63%，良种覆盖率超过96%，畜、禽、水产品种良种化、国产化比重逐年提升，科技整体研发水平与发达国家差距逐年缩小。“十三五”时期农业科技发展规划明确提出，要深入实施创新驱动发展战略和“藏粮于地、藏粮于技”战略，以推动农业供给侧结构性改革为主线，以保障国家粮食安全、重要农产品有效供给和增加农民收入为主要任务，以提升质量效益和竞争力为核心，以节本增效、优质安全、绿色发展为重点，不断提升农业科技自主创新能力、协同创新水平和转化应用速度，为实现农业发展提供强有力的科技支撑。“十三五”时期，农业科技的重点要做好“调整、优化、攻坚、改革”四方面的工作。

2017年，从优化科技资源布局、推进重大科技攻关、深化科技体制改革三个方面入手进行工作。积极推广农技服务信息化，重点推进技术指标制定、整体方案设计、试点示范引导、信息资源整合工作。一是农业生产体系建立，物联网、空间信息、云计算、大数据、移动互联网等信息技术在农业生产中得到应用。例如，温室环境自动监控与控制、水肥药智能管理、病虫害远程诊断、治疗等农业生产技术取得长足发展。二是农技推广服务信息化加快推进 。12316“三农”综合信息服务平台投入运行，年均受理咨询电话二千万件次。“互联网+”得到一定应用，全面推升农技推广服务功能，推进线上线下联动服务，加快建设农业科教云平台，已投入使用。基于大数据、云计算，建成“统筹设计、分类分层、上下贯通、共建共享、高效运转”的农技推广服务和职业农民培训云平台体系，为各级农管部门、农业专家、农技推广人员和农民提供在线学习、互动交流、成果速递和服务对接。让一线农民的技术与信息化需求得到满足，让农民得到精准、及时、全程的优质服务。

（二）向农业供给侧结构性改革着力点发力

十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这对农业供给提出来更高层次的要求。人民群众不仅要“吃饱”，还要“吃好”，更应该“吃得高兴”。针对农业供给侧方面，就是从“数量”到“质量”，再到“供需匹配度高”；从能“买得到”到“买得起”的高质量农产品的美好生活阶段。

1.调结构。随着人们生活水平的提高，人类日益增长的美好生活需要与日俱增。这样，供给思维就不能只停留在“数量”供给，要根据市场需求，由“保数量”向“保质量”，再到“保供给”的“高阶美好”需求努力。这样，“调结构”就成为农业供给侧结构性改革的核心内容。要坚持“以我为主、立足国内、确保产能、适应进口、科技支撑”的原则，保证粮食、蔬菜、瓜果等农产品自给率。按照新时期人民美好生活需求标准，着力优化农业产业结构。协同发挥好“市场”和“政府”两只手的作用，更好地引导农业生产、优化供给结构。例如，在稳定粮食生产、优化经济作物生产、扩大饲料生产等品种用途三方面，从消费主导、区位优势等多角度调整结构、深化改革。

2.去库存。改革开放以来，由于我国粮食等农产品一直施行国家收购政策，导致玉米、稻谷等大宗粮食产量过剩，政策性粮食库存积压严重，加之国外粮食质高价低，粮食加工企业多倾向进口粮食，进而导致粮食“国产过剩、进口过多”矛盾加剧，最终表现为“满仓为患”。据统计，我国有10%左右的库存达到或超过正常储存年限，东北产粮区表现明显。当前，我国农产品的库存主要表现在玉米、水稻方面，其中，东北地区的玉米库存能达到一年的产量甚至更多，南方低等级稻谷也有部分库存。库存过大，有两种大浪费。一是国家花费巨额的保管费用；另一方面是“新粮变旧粮、旧粮变陈化粮”的粮食本身的巨大浪费。造成严重的资源浪费、财政浪费。究其原因，是我国农产品生产成本高、质量差、国际竞争力不强，规模经营和科技水平差；另一方面，农户过分依赖政府补贴，缺乏依据市场供求信息调节自身生产行为，造成生产过剩，这里更多的是结构问题。面对“内忧外患”，农业供给侧改革必须进行。实践证明，农业供给侧结构性改革具有积极的实践价值。

首先，要把政策收购粮进行期间消化。除企业库存和民间库存外，国家粮食的存储量要限制在一定区间内，应遵循联合国粮农组织建设的、一个国家或地区年消费量在17%--18%（不可能超过20%）为基础，正常最好不超出这个量。其次，着力推进粮食流通体制改革，比如，玉米收购取消保护价，就可以大大减少玉米种植面积，优化种植结构。以前玉米补贴是内补（即价格以内补贴）变外补（价格外补）价格随行就市。这也是保护粮农利益的政策所在、也是改革能否成功的关键。下一步应该在玉米价格改革成功的基础上，推进小麦、稻谷的最低收购价制度改革。

3.补短板。最重要的是搞好新型农业社会化服务体系建设。在制度建设方面形成基本的制度框架，比如在农技推广、农业生产社会化、农村商品流通、农村金融、农村信息、产品质量安全等方面形成为农服务的长效机制。在主体建设方面，加强农业公共服务能力建设；支持农业专业合作组织、农民专业技术协会、农民经纪人、龙头企业市场化主体等提供农業生产经营服务。在技术合作方面，就是促进“产学研、农科教”结合，支持高等院校、科研院所与合作社、龙头企业、农户等开展多种形式的技术合作。供销社改革方面应加快进度，不断探索新的为农服务模式。在市场建设方面，主要是市场秩序和市场体系建设，推进农村流通的现代化及营造良好的市场环境。

（三）提高农业供给侧改革中的农业新价值

在政策和市场的共同推动下，我国休闲农业和乡村旅游蓬勃发展，相关产业规模迅速扩大，综合效益显著提高。这些进步和发展，都源于人才、资金、管理、信息等要素加快向农村回流的结果，也是农业供给侧结构性改革过程中农业新价值的展示。休闲农业和乡村旅游的发展对“生态文明、美丽中国”建设发挥了不可估量的作用，大力发展观光农业，可以成为农业供给侧结构性改革的重要举措。现在，我国农业、农村发展由过度依赖资源和环境消耗向追求绿色、生态、可持续发展的态势已经逐步形成。一方面，各地都注重保护传承农耕文化；另一方面，积极将文化符号、文化元素注入农业，打造独具特色的主题文化，提高农产品的附加值。比如，云南建设以体验农耕文化为主的山水民族风情休闲农区；内蒙古打造出“听农业历史，看河套文化，体验农业乐趣”的农耕文化产业园；黑龙江突出龙江特色文化、深入挖掘关东文化、达斡尔与赫哲少数民族文化等乡土文化和生态文化，开发出“人无我有、人有我精”的民俗旅游产品；西藏依托独特的地缘地貌，大力发展休闲农业，使牧民、游客吃上“休闲农业旅游饭”等等。实践证明，发展休闲农业，可以调优农产品的品质，增强农业的供给活力，统筹要素资源，补齐农业短板，大大加强农业经营性收入和农民财产性收入，并通过扩大就业容量增加农民的工资性收入。深度挖掘农业的多种功能，大力发展农村旅游休闲产业，培育宜居宜业特色村镇，使其成为带动农民增收致富的新亮点，成为传承农耕文化的新载体。拓展功能，满足需求，多样发展农家乐、渔家乐、牧家乐、草原游、森林游等，推进产业发展集聚化。同时，注入主体新元素、鼓励互助合作，支持自主创业，强化利益共享，拓展产业发展途径。endprint

（四）加快建设发展农业产业化联合体

大力发展农业产业化联合体，是推进农业供给侧结构性改革的又一重大举措。各地都在理清思路树标建制培育联合体。表现在：一是抓规划引导，形成促进联合体形成、推动农业供给侧结构性改革的合力。省、市、县（区）都要积极工作，下发文件，明确发展目标任务，出台指导意见，形成多部门、单位共同推进的工作格局。二是抓好典型示范，打造典型带动模式。比如，制定各级农业联合体评选管理办法，创建若干个示范典型带动力强、效果突出的市级、省级，乃至国家级农业产业化联合体。三是搞好政策支持，解决发展中的制约和瓶颈问题。统筹中央和省级相关财政资金，设立融资担保风险基金和股权投资体系。四是农民合作社的主体力量。农业合作社是农业供给侧改革的重要力量，是发展农业产业化联合体的重要构成，农业合作社等新型农业经营主体，作为规模经营市场主体，应当在农业供给侧改革中发挥引领带头作用。

（五）守住“三条主线”

2017年农村工作会议指出，推进农业供给侧结构性改革，是“三农”领域一场深刻而且复杂的变革，关系到农业的长远发展，为此就要必须守住“三条底线”。一是必须守住“粮食生产能力不降低”底线。既要保证粮食质量方面高端优化，又不能减少数量的要求标准，这是难度很大的任务。二是守住农民增收“不逆转”的势头。农民增收保障是关键问题，未来农民收入必须是逐年提高，不得逆转下降，更不能至致贫、返贫，这也是一个难度巨大的任务，这要求多方面、多形式促进农民增收，增收是第一要务。三是守住农村稳定不出问题底线。由于贫富差距加大，农村社会矛盾凸显，干群关系紧张，这就要求农村稳定，保障农业供给侧结构性改革的顺利进行。从三条底线看，必须把粮食生产放在政府工作的首要位置，确保粮食生产不出问题，这就需要通过农业生产方式的转变，实现规模化经营目标；其次是多方寻求“农民增收”渠道，保持农村稳定。守住“这三条主线”，显然这是农业供给侧结构性改革最难突破点之一。

（六）以市场为主导优化资源配置

农业供给侧结构性改革是以市场为主导的改革举措，是通过“政策引导、恢复市场主导”的改革策略，这是“有为政府”建设促进“有效市场”建设的重要体现。

1.处理好政府与市场的关系。从我国政策看，市场在资源配置中起决定作用，而政府的“有为”体现在管好市场“管不了”或“管不好”的事情。总体看，市场起的作用是主导作用，是主要方面；政府是起到辅助作用，是次要方面，更多的是表现在服务层面。

2.恢复市场活力。价格是市场供求关系变化的重要信号，是生产者和消费者价格矛盾的博弈纽带。比如，农民要增收，价格就不能低；要市民消费实惠，价格还不能太高。为此，除了一些人为因素外，我们就要通过市场和政府这两大主体，进行资源的优化配置，调节好市场价格。

3.抑制价格扭曲。比如，“去库存”就可以纠正长期以来最低收购价格政策对市场价格造成的扭曲，我国的玉米生产就是一个典型的例子。我国玉米生产多年来出现“产大于销”现象，而且质量次、价格高，原因就在于政府的“最低保护价”存在问题。可以说，淘汰次品、刺激优质农产品生产，既能满足对高质农产品的需求，又能提高价格实现农民增收。同样，“调结构”“提品质”“强科技”都是从供求关系方面做出的调整，以适应市场整体运转。同时，市场在价格形成机制中起决定作用，有助于市场保持自由活力，形成的价格也真实可靠，有益供求双方合理选择。

4.破解供需矛盾。适应新时期市场需求，就必须破解供需矛盾。当下，农业供给侧结构性改革的重要作用，就是用来解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。如果老百姓“吃不起”“吃不到”优质农产品，美好生活需要也就“达不到”；而高质量农产品受众一局限，市场也就打不开，生产也就没有了积极性。破解这一矛盾，首先，加大福利政策，设置专项补贴，鼓励优质农产品的种植、养殖与加工；其次，加大科技投入，支持农业创新，提高科技成果转化率，降低优质农产品生产成本；第三，调整产业链，减少中间环节，使生产和消费直接对接，减少中间商层层加价的谋利行为；第四，树立品牌强形象，减少消费者的“选择成本”，辅助企业宣传和开拓市场，逐渐让价格实惠、质量又好的农产品进入百姓生活。

5.强化品牌效应。若中国农业“强起来”，重塑农产品品牌至关重要。随着我国经济社会的不断发展，“粮食安全”被赋予全新的内涵，而“粮食安全”成为囊括其全部意义的更好的表述，也更加贴合当前我国经济社会转型和人民美好生活的需要。数量上，我们的农产品生产已经是基本自给且有余，但从“质量”和“安全”角度看还存在很大的空间。为此，我们就要以农业供给侧结构性改革为契机和抓手，通过优质、健康、可信赖的质量口碑，打造我国自己的农业品牌，不断积蓄自身力量 在国际市场上争得地位。

（七）加快实施“乡村振兴”战略

十九大报告提出，要加快实施“乡村振兴”战略，这也为“三农”发展指明了方向。2013年总书记在农村工作会议上提出“三个必须”，即“中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，農民必须富”，也就是将“农业基础稳固、农村和谐稳定、农民安居乐业”作为新时期农业和农村工作的总目标和总要求。十九大报告提出的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、政治有效、生活富裕”的乡村振兴方针，是对十六届五中全会提出的社会主义新农村建设的全面继承、深化和发展。转型攻坚中，重申农业的重要性是农业供给侧结构性改革的历史使命。打破“三农”问题的痼疾，一定要让农业与农村焕发活力，让农民增添干劲，同时要快速更新民众对“三农”的认知。当前，国家处于快速转型阶段，农业现代化、农村城镇化、农民职业化是新时代中国特色社会主的要求和发展必然趋势。十九大报告关于“乡村振兴”战略的提出，更是给农业和农村的发展前景指明了出路，给农民吃上了“定心丸”。

乡村振兴，离不开农业发展、农村繁荣、农民富足。面对已有的“三农”问题，农业供给侧结构性改革作为乡村振兴的重要抓手，主要是做好：一是打破僵化、冗杂的农业供给环境，以市场为导向，盘活农业资源，实现最优化配置，为“三农”带入新鲜活力；二是建立农民与市场的联系，加强“互联网+”与农业的结合，让农民更快了解市场的需求，促进城乡之间人流、物流、信息流互通；三是通过改革农产品品质，增加农民收益，实现农民增收和农村繁荣富足。

〔参 考 文 献〕

〔1〕十九大报告原文〔EB/OL〕.新华网，2017-10-27.

〔2〕首提“农业供给侧结构性改革”〔EB/OL〕.网易，2015-2-26.

〔3〕专家详解“农业供给侧结构性改革”.央广网.2015-2-26.

〔4〕谭浩俊.推进农业供给侧改革必须守住三条底线〔J〕.农村经济管理，2017，（02）.

〔5〕孔祥智.农业供给侧结构性改革：谁来改？改什么？怎么改？〔J〕.前线2016，（10）.

〔责任编辑：孙玉婷〕endprint