同心圆理论视阈下环境公益诉讼原告主体的建构

刘 韵

(厦门大学 法学院， 福建 厦门 361005)

同心圆理论视阈下环境公益诉讼原告主体的建构

刘 韵

(厦门大学 法学院， 福建 厦门 361005)

当前，环境信访案件在内的环境维权异化方式与环境公益诉讼案件之间巨大的数量差，以及诉讼进程中出现的诸多新问题，表明环境公益诉讼并未达致其制度目的。政府、司法、社会间缺乏良性互动导致诉讼过程中的碎片化问题突出。对此，可以借鉴同心圆理论，即环境公益诉讼程序应建构以社会组织为主导，赋予公民、检察机关间接起诉权，行政机关适度参与的基本模式，在环境公益诉讼中实现多元化主体间的最优搭配，形成政府、司法、社会各守其位、各尽其责的立体治理模式。

环境公益诉讼；原告；同心圆理论；实践困境；优化路径

人类社会发展史在某种程度上是一部生态破坏史、环境污染史。早在14世纪，英国就注意到了煤炭污染；18世纪末，工业革命标志着人类由农业社会进入到工业社会，社会经济迅猛发展的同时，自然环境也遭受到巨大破坏。20世纪中后期，基于人类生存权之保障与社会国理念之兴起与发展，在保障人民基本生存条件后，进一步要求生存环境品质得到保障。因此，“人类有保有生存最低限度保障的权利”与“人类有生存在不受污染环境下的权利”，环境保护的拥有、永续环境的追求已成为人类生存发展的应有之义。环境公益诉讼是国家引入司法力量、社会力量与政府失灵、市场失灵之间的抗衡，是对社会资源的重新分配。美国于20世纪70年代初确立了与此相似的“公民诉讼”制度，欧洲多国、日本、印度、我国台湾地区等先后建立了相关制度。《中国共产党十八届中央委员会第五次全体会议公报》首次提及“绿色”、“共享”之内涵，绿色发展成为我国发展的新方向。2012年修订的《民事诉讼法》第55条第一次对公益诉讼作出规定。2015年7月，全国人大常委会颁布《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》(以下简称《试点决定》)，明确了检察机关成为公益诉讼的重要主体。但相较于环境司法案件的持续偏低，在环境信访办收到书面来信、接待来访批次上，2013年较2012年分别增长27%，70%[1]，2014年较2013年分别增加30%，50%[2]，这从某方面反映出环境公益诉讼制度并未达致其制度目的。本文立足环境公益诉讼司法实践，以同心圆理论为切入点，主要从司法实践运行层面进行探讨，试图揭示出当前环境公益诉讼的局限，同时进一步找出解决问题的可能路径。

一、环境公益诉讼之实践现状

自2012年明确环境公益诉讼制度，2015年《试点决定》颁布后，环境民事公益诉讼受案情况总体上表现为覆盖区域扩大，法院受理案件数量增多。如表1所示，环境民事公益诉讼受案区域有一定程度拓宽，从《试点决定》颁布前的2个地区发展到颁布后的7个地区。同时，案件受理数量分布情况为：2013年受理1件，2014年受理10件，2015年受理9件，2016年1月至10月受理12件，数量呈现稳步上升态势。

表1 地域分布情况

注：本文数据来源于裁判文书网和北大法宝统计所得。 环境公益诉讼呈现出以下发展趋势：

(1)原告以社会组织为主，同时发展为社会组织与其他机构联合起诉之模式。联合起诉模式主要适用于诉讼周期长、取证难、费用高等案件，在一定程度上起到了整合资源、提高效率、提高胜诉率的作用。如图1所示，社会组织作为原告(单独原告或共同原告)参与的案件有25件，78.1%的案件由社会组织提起。同时，还出现了以社会组织和政府部门、全国性知名社会组织和立案法院当地社会组织作为共同原告的起诉主体模式。前者如福建省连城县人民法院审理的连城县林业局、龙岩市水土保持学会与黄永华、滕继能等11人环境污染侵权纠纷一案，连城县林业局作为国家授权的法定林业资源行政管理部门与龙岩市水土保持学会以共同原告身份起诉。后者如福建省南平市中级人民法院审理的北京市朝阳区自然之友环境研究所、福建省绿家园环境友好中心与谢知锦、倪明香等人环境纠纷一案，作为中国文化书院分支机构且已在全国提起多起环境公益诉讼的自然之友环境研究所与福建当地社会组织——绿家园环境友好中心作为共同原告提起诉讼。

图1 原告类型

(2)检察机关以多重身份参与环境民事公益诉讼，其作为“体制内人员”与作为“体制外人员”的社会组织成为起诉的主力军。我国检察机关多重性的职责决定了其以多重性身份参与环境公益诉讼。2015年7月2日，最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》(以下简称《试点方案》)，确定检察机关提起公益诉讼的案件范围为环境污染、食品药品安全领域等损害社会公共利益案件，同时要求起诉前应履行前置程序，包括支持起诉和督促起诉在内的诉前程序，虽然不具有强制执行力，但具有简便性和高效性之优势，在实践中发挥了重要作用，补强了其他原告主体的诉讼空白。根据统计，《试点方案》颁布前，检察机关主要以支持起诉人参与诉讼；《试点方案》颁布后，检察机关根据不同案件的具体情况，选择以支持起诉人或起诉人参与诉讼。同时检察机关参与诉讼的范围更广、力度更大，检察机关参与诉讼的比例由颁布前的63.6%增长为颁布后的76.2%。检察机关主要通过以下3种方式参与公益诉讼：①直接起诉，检察机关直接作为原告提起民事诉讼；②支持起诉，检察机关在必要情形下，可以支持起诉人，给原告提供法律上的帮助；③督促起诉，当相关部门疏于行使起诉权时，检察机关可通过发出督促起诉函，督促其尽快起诉。

(3)行政机关有限参与环境公益诉讼。《民事诉讼法》明确“法律规定的机关”可以提起公益诉讼，但样本数据显示，行政机关起诉的数量远低于社会组织和检察机关。在32起样本案件中，行政机关以原告身份提起诉讼3起，其中2起以单独原告提起，余下1起和社会组织以共同原告提起。行政机关对以原告方式参与诉讼存在诸多顾虑。其一，鉴于与实施污染行为的企业间可能存在利益关系，相较于直接、激烈、后果难以由己控制的起诉方式，行政机关更愿采取行政处罚对相关企业予以惩戒；其二，环境污染事件之发生，多少都与环境监管机关的管理乏力、管理失位、管理错位有一定关系，行政机关在环境事故责任追究上往往难辞其咎。如上文提到的，北京市朝阳区自然之友环境研究所、福建省绿家园环境友好中心与谢知锦、倪明香等人环境纠纷一案，双方当事人的争论焦点之一便是作为第三人参与诉讼的福建省南平市国土资源局延平分局、南平市延平区林业局是否应承担相应的民事责任。

二、环境公益诉讼实践之局限

在立法确认环境公益诉讼制度后，环境司法取得了一定实效。但我们应清醒地认识到，作为处于社会急剧转型、经济迅猛发展、公民维权意识增强、公益诉讼初步确立的中国，环境公益诉讼案件数量在未来一段时间内保持上升趋势乃是客观规律，诉讼参与人更多是基于环境公益诉讼固有特点而作出的单一性选择，并不能说明环境公益诉讼达到了制度设计之目的。囿于现阶段立法不完备、体制不健全、司法不成熟、市民社会发展程度低等主客观原因，短时间内环境公益诉讼很难在全国范围成为环境保护之普遍性、常规性的行为选择，环境公益诉讼的良序发展仍然任重道远。在前述看上去“向好”的数据背后，依然存在诸多问题，这些问题隐藏着包括地方经济发展与环境保护、环境执法与环境司法、个人私益与社会公益等多类关系间巨大的、难以完全调和的冲突。在诉讼主体方面突出表现为以下局限：

(1)起诉的社会组织较为集中，且一般都具有“官方背景”。在由社会组织起诉的25起案件中，只有9家不同社会组织作为原告，其中，中国生物多样性保护与绿色发展基金会提起9起，自然之友环境研究所和中华环境保护联合会各自提起4起，这3家社会组织提起的环境公益诉讼占据样本案件中由社会组织起诉案件的68%(见图2)。而在这9家社会组织中，具有“官方背景”的至少有7家，如中华环境保护联合会[3]，其他具有“官方背景”的社会组织则大多是各地党委、政府、司法机关牵头成立的环境保护协会。“就在市场化改革逐步摒弃经济领域之中的计划管理体制的同时，在中国的社会领域中却正在 ‘从无到有’地建设社团的计划管理体制”[4]。半官方机构性质之社会组织亦可能因人事或资金受制于主管机关，而有欠缺独立性之疑虑，且如若政府财源不足，亦难能提高补助金额，同时地方政府受制于经济增长之累，半官方社会组织难以对大型企业采取实际有效行动。倘若民间社会组织难以成为起诉主体，则社会组织之起诉权难免被“官方、半官方社会组织”垄断，使得环境公益诉讼从立案开始便受到政府牵制，缺乏独立性。2011年，随着《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》颁布，国家对包括公益慈善类、社会福利类、社会服务类在内的社会组织的登记程序得到简化，包括与环境保护有关的社会组织均呈现出良好的发展态势，“我国社会组织在数量增长、社会参与、组织建构和活动领域等各个方面，都展现出旺盛的生命力”[5]，但却多而不强、小且不专。大多数社会组织只能在边缘地带提供一些零散的服务，而且处于严格的“非政治化状态”，可以说是“只服务，不挑战”、“只帮忙、不添乱”，可谓“拾遗补缺”[6]。全国约有700家社会组织有提起环境公益诉讼的资格[7]，但由于起诉成本高，专业人才及专业知识匮乏，我国民间环保组织因经费严重不足，生存困难[8]，他们没有能力、没有动力起诉。申言之，有能力提起诉讼之社会组织大都缺乏独立，有资格提起诉讼之社会组织大多缺乏能力。

(2)被告多为中小私营企业或个人，难以对“污染钉子户”的大型企业产生实质性的威慑力。本文所列样本数据中，被告为个人的有17起，被告为企业的有12起，企业和个人作为共同被告的有3起。鉴于我国立法、司法、行政之间的关系，各地政府在行政过程中极力避免诉诸公堂，检察机关也主动避免与行政机关产生直接冲突。作为“污染钉子户”的大型企业往往是地方纳税大户，它们的兴亡与否直接影响到地方财政收入和当地经济增长，对其提起诉讼的主客观阻力较大。根据公众环境研究中心的统计发现，与环境污染最有关系的200多家上市企业多是大型国有企业[9]。然而，在以企业为被告(单独被告或共同被告)的15起案件中，均为私营中小型企业。未被纳入本文讨论样本的1起以大型国有企业为被告的案件是中华环境保护联合会作为原告，中国石油天然气股份有限公司、中国石油天然气股份有限公司吉林油田分公司为被告的环境污染责任纠纷案，该案被北京市第二中级人民法院以中华环保联合会暂不具备原告主体资格而驳回起诉。尽管彼时中华环境保护联合会已在全国范围内提起10余起公益诉讼案件，且部分诉讼案件被收录到《最高人民法院公报》[10]，但法院以这些案件均为2012年修改的《民事诉讼法》实施之前受理，目前尚无法律规定中华环保联合会可以对污染环境等损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼为由，驳回起诉，法院立案随意性可见一斑。《试点方案》颁布后，检察机关起诉的4起企业为被告的案件中，被告皆为私营企业。如徐州市中级法院审理的徐州市检察院起诉徐州市鸿顺造纸有限公司环境污染案，被告只是当地一家私营小型造纸厂[11]。

图2 提起诉讼的社会组织情况

三、环境公益诉讼主体之优化路径

畸形的唯经济增长观、缺失的制度规范、匮乏的专业技术资源乃是环境公益诉讼实践局限产生的不可忽视之主要原因。如何化解上述问题多年以来似无良策，因此，突破已有的路径依赖，拓展公益诉讼运作之理论基础，或许可以提供一个更具可行性的合理化进路。

1.环境公益诉讼之宏观建构——同心圆模式

环境公益诉讼的有序进行，需要多方协调参与、互为补充、形成合力。公民及其初级集合体、社会组织、检察机关、行政机关均是环境民事公益诉讼合理有序进行的缺一不可的力量，应着力构建多元化主体间的相互衔接、配合、补充机制，鉴于各主体间不同的功能特点，在适用时应设置一定层级。在此，我们可以借助同心圆理论来更好地阐释多元化的合理性。

同心圆理论作为城市地域结构的基本理论之一，它最初指城市土地利用的功能分区，环绕市中心呈同心圆带向外扩展的结构模式[12]。同心圆理论最初被用来预测城市社会结构在同心圆中发展状况。 根据同心圆理论，城市增长在围绕以中央商业区为圆心的圆形区域向外传播，根据增长区域距离中央商业区的不同距离创建同心圆。美国哲学和法学教授彼得·温兹(Peter Wenz)在《环境正义论》中将同心圆理论(the concentric circle theory)描述为个人对他者所负义务的数量与程度由亲密性而定，认为环境正义就是人类行为亲密性偏好选择。对于更靠近同心圆里层的他者，应负有更强烈或更多的义务满足其偏好[13]。同心圆结构在具体内容上表现出开放性的特质，这点充分地表达在基于目的规定而设计的各个细部机制上。在环境公益诉讼起诉主体同心圆结构里，首先设计了一个以生态环境为核心，以相关诉讼主体为各圆周的同心圆结构，这个同心圆会随着处理的流程由最内层延伸到最外层，尽量满足不同有关起诉主体发挥自身机能的需要。同心圆结构有其柔软的特性，这种柔软的特性能更好地应对外部的变化，更适应变化的社会局势。亦即，同心圆理论下的多元化起诉主体的基本结构是一个参与流程与滚动于流程中的同心圆模式。

环境公益诉讼的立法目的是为了引入司法的力量以更加有效地保护环境，而社会组织的参与，也是在一定程度上实现公众对与自己切身利益相关事物的社会治理。根据同心圆理论，结合我国当前实际，应以生态环境为同心圆的核心，其外围的保护圈依次为公民及其初级集合体、社会组织、检察机关、对环境保护具有监管职责的行政机关。此种层层包围的同心圆结构在诉讼领域形成对生态环境的立体保护，如图3所示。同时，在同心圆系统内，内层主体对外层主体有监督功能，外层主体对内层主体有帮助功能(见图4)。至于监督的性质或方式，需要结合每一主体的自我性质分别予以界定。公民及其初级集合体对外层主体的监督，是一种基于公民参与和民众监督的行为，虽然不具有强制力，但却是必要的、重要的公民意思表达的方式。第二层社会组织对外层主体的监督类似于公民及其初级集合体监督的性质，更多是一种柔性监督，相较于第一层的监督，它的监督更具有民间团体之专业和理智；第三层的检察机关作为我国的法律监督机关，其监督对象主要是行政机关，主要是对行政机关在涉及环境执法过程中的行为予以监督，具有法定性和一定的强制性。据此，各保护圈主体分工合作，解决公益诉讼主体碎片化问题，形成政府、司法、社会各守其位的治理框架。

图3 环境保护同心圆结构

图4 内外层保护圈关系

基于诉讼时效性及起诉便利性的考量，需要对原告主体设置一定层级或起诉先后顺序，同时结合每一层主体的优势或不足，对每一层主体赋予不同的侧重定位。通过以上对同心圆理论的基本阐释，对原告主体设置一定层级及顺位主要基于同心圆理论中提出的亲密性程度差异，同时结合我国公民社会成熟度、环境公益诉讼之实际要求予以最终设定。以公民层为例，按照亲密程度，公民与环境变化情况直接相关，其应处于最接近于同心圆核心的最内层，但通过对主体方面的考量(如公民现阶段的法律素养)，客观方面的考量(环境问题之复杂性、专业性等)，确定最内层之公民层首要扮演的是信息提供者，其次是起诉者。就第二层之社会组织而言，基于其距离环境变化情况的间接性和非感官性，将社会组织设置于公民及其初级集合体之后，同时鉴于其专业性、社会性、公正性等特性，着重发挥其对公民及其初级集合体之指导功能，同时确立其作为主要起诉主体之地位。位于同心圆结构第三层之检察机关作为我国的法律监督机关，在环境公益诉讼中也应当发挥其监督功能，同时作为公权力机关，其在介入环境公益诉讼时也必须以正当性为前提。在参与公益诉讼过程中，应主要发挥其对行政机关的监督功能和多元化诉讼之形式，如对内层主体以支持起诉方式予以协助，发挥内层主体一定程度上的公民自决。同心圆最外层之行政机关是环境保护的执法机关，与环境状况变化有些难以割裂的密切联系，其执法情况好坏直接或间接影响环境变化，因此，为杜绝可能存在的利害关系，同时充分发挥其行政执法的职能要求，行政机关在环境公益诉讼中所扮演的角色应以环境监管者为主，诉讼原告为辅。

申言之，第一层保护圈的主体是与污染有直接利害关系的公民及公民的初级集合体，如居民委员会、村民委员会等。这类主体能方便、快捷地获知周边环境运行状态、运行变化情况等，其生存能力、生活品质直接或间接受到环境状况好坏的影响。基于其与环境性能状况直接的、天然的联系，此层保护圈的主要作用应有两个方面，一是对环境的日常关注、保护，提供环境破坏的相关信息等，负起生态环境保护的最初级也是最基础性的责任。二是有限制的起诉权利。易言之，在满足一定前置条件下，赋予公民、居委会、村委会以起诉权。第二层保护圈的主体是社会组织。此层主体在环境保护相关领域，如环境污染、环境治理、环境修复等领域具有一定的专业知识和技术水平，它与第一层主体间的关系更多表现为一种专业技术的指导与被指导关系。除此之外，其首要功能便是以原告的身份向法院提起诉讼。作为第三层保护圈之主体，我国检察机关在国家政治体制中所肩负的多重职责决定了其在环境公益诉讼中所要承担的多样性功能。其功能之一是整合、协助作用，即检察机关对内层保护圈之主体在开展环境保护上提供帮助，如以支持起诉人、督促起诉人之身份参与诉讼；功能之二是取代作用，根据“司法谦让原则”和“穷尽行政救济原则”，如内层保护圈主体不愿或不能提起诉讼，行政机关不便或怠于提起诉讼，履行一定的前置程序后，检察机关可取而代之进行诉讼；功能之三是过滤作用，检察机关要切断和调节外界力量对环境公益诉讼的不利干涉和影响，也就是通过检察监督职能革除地方行政部门、实施污染行为的企业、其他个人对环境良性发展之阻碍。第四层保护圈的主体是对环境保护具有监管职责的行政机关。此层主体有两项主要功能，一是协助功能，即对内层保护圈主体提起之诉讼提供帮助；二是起诉功能，此项功能的发挥需要履行诉讼前的行政前置程序。行政机关在提起环境公益诉讼前，应先采取诸如警告，罚款，责令停产整顿，责令停产、停业、关闭，暂扣、吊销许可证等行政处罚措施，即需要“穷尽行政资源”。如在行政前置程序完成后，生态环境并未发生明显改善，则行政机关可以作为原告提起公益诉讼。

2.环境公益诉讼之具体优化路径

同心圆理论具体到环境民事公益诉讼主体方面，应建构以社会组织起诉为主导，赋予公民、检察机关间接起诉权，行政机关适度参与的诉讼模式。

(1)确立社会组织作为主要起诉主体之地位。党的第十八届四中全会强调社会组织在全面推进依法治国中的重要作用，提出“建立健全社会组织参与社会事务、维护社会公益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道”[14]。环境公益诉讼不以发生实质性环境危害为必要条件，只要有发生污染的可能性便可启动，意味着环境公益诉讼不仅包括理性科学分析，还包括更多的感性价值判断。相较于公民及初级集合体管理松散、力量单薄、资源匮乏等天然缺陷，社会组织有着较为严密完备的组织架构，有一定的科技储备、人才储备、财力储备、经验储备，有发现问题的能力优势、分析问题的智力优势、解决问题的技术优势。因此，由掌握一定环保专业技术知识的社会组织参与公益诉讼，是公众参与国家环境治理模式升级和司法进步的表现。首先，应鼓励社会组织以多元化形式参与环境公益诉讼。拓展社会组织以原告、支持起诉人等方式参与诉讼，在纵向和横向上深化环保社会组织在环境公益诉讼及环境保护上的作用；其次，采取特别补偿及整治基金之模式予以财力支持。绝大部分环保组织资金短缺，尤其是地方性环保组织筹资渠道狭窄，资金来源不稳定，缺乏法务人员及诉讼经验。面对高额诉讼成本，大部分具有诉讼资格之社会组织对环境公益诉讼采取保守态度，即便如自然之友环境研究所这样在全国具有较大影响力的环保公益组织也主要依靠企业设立的基金会开展公益诉讼工作[15]。针对环境公益诉讼人力、物力、财力的缺失，除政府补助外，可考虑增设环境保护基金或团体诉讼基金，并增订民事不法得利收取诉讼制度，而将该诉讼请求所得金额(部分或全部)归入保护基金，以供诉讼之用，让适格之主体不因人力、资金问题而怠诉。基金具体包括：补偿基金，对提起环境公益诉讼的社会组织根据实际情况进行补偿；整治基金，对需要整治、修复的生态环境，在被告赔偿前便可先行予以治理；再次，加强社会组织间的联合协作。可建立社会组织资源共享平台，实现信息、人才、技术等方面之共享，例如，就某一具体之环境污染事件，可以联合参与诉讼，发挥各自优势，发掘存量，不断扩大社会组织参与环境公益诉讼的影响力；最后，社会组织作为处于官民之间的中间层，有着上传下达、联系协调之天然优势，在指导、辅助公民参与诉讼的同时，亦可在一定程度上起到监督国家机关履行环保职责的作用，以有效弥补国家管理缺位、错位的作用。

(2)赋予公民及其初级集合体以间接起诉权，重视其信息提供功能。作为自然人个体提起环境公益诉讼的理论依据，环境公益诉权是公众在环境公共利益受到公权力主体或私人主体或有侵害之虞时，享有的诉诸公正、求得司法救济的权利[16]。公民提起公益诉讼的优势便是能及时、快捷、方便地察觉到周边环境遭受不法侵害[17]。在我国，公民权利意识的逐步觉醒，传统上作为民意上达渠道的信访逐渐失效[18]。在法律救济过程中，应维护公民的环境公益诉讼权，弥补因诉讼主体动力缺乏、反应迟钝、信息滞后带来的公共利益保护缺乏、力量薄弱之现实问题。《民事诉讼法》和《环境保护法》未赋予公民等诉讼主体地位的考量有二：一是基于公民滥诉之忧，二是基于无辜企业受累之患。就滥诉之忧而言，从目前的情况来看，更多是立法者在未经过实证调查基础上自持的一种无端“恐慌”。以昆明市中级人民法院为例，2014年1月至2015年5月，该院共受理各类涉环境刑事、民事、行政一、二审案件122件，其中，受理民事一、二审案件106件，受理刑事一、二审案件15件，受理环境行政一审案件1件，却无1例环境民事公益诉讼案件[19]。就无辜企业受累之患而言，实可完善追责程序，即在合法程序基础上，对滥用公益起诉权之公民予以追责。当前我国公民素质参差不齐，其水平也还不足以完全认识、深入理解环境污染、生态破坏等后果，虽不宜马上赋予其直接起诉权，但应赋予公民及其初级集合体以间接起诉权利，让其有限地参与环境民事公益诉讼。所谓间接起诉权，即在提起公益诉讼前，公民及其集合体应履行前置程序，即先向相关行政机关报告污染情况，行政机关必须根据污染线索对是否有污染问题发生、污染具体情况如何等进行调查，如果确认存在污染事件，应对污染者给予相应处罚，并要求其修复已被破坏的生态环境。如果行政机关未采取任何措施，公民及其集合体认为应当提起诉讼的，应赋予其起诉权。任何公共利益，最后的受益者必然归结为个人。而且在有些侵害公益的情形下，自然人是最先发现、最先体会、最直接感受公共利益被侵害的，赋予自然人提起民事公益诉讼的权利，不仅有利于维护公益，而且可以督促相关政府部门及时依法行政，维护公共利益。生态环境保护事关当代人和后代人的利益，涉及生产和生活的各个环节，广泛的公众参与是法律实施的必要保证[20]。

(3)规范检察机关参与环境民事公益诉讼的方式，强调起诉之间接性，参诉之主动性。检察机关参与诉讼应以必要性和正当性为前提，遵循合法性原则、有效性原则和利益平衡原则，积极发展多元化方式参与环境民事公益诉讼。其参诉方式主要有以下3种：一是作为国家和公共利益代表人的身份以起诉的方式参与诉讼，作为一方当事人的检察机关在诉讼权利义务上并无任何特权，与对方当事人属于平等关系，且只能在其他诉讼主体客观不能或主观不愿的情况下方可起诉；二是以法律援助人之身份通过支持起诉、督促起诉等方式，在证据收集、信息获取、法律意见等方面为原告提供帮助；三是以国家法律监督者的身份对环境公益诉讼过程予以监督。在检察机关对自身提起的公益诉讼是否具有监督权问题，学界有不同的看法。有学者认为，检察监督会打破民事诉讼等腰三角形的平衡结构，造成当事人间实质不平等状态，法官亦会有意偏向检察机关的观点，作为一方当事人的检察机关也难以始终保持法律监督者的客观公正要求[21]。对检察机关在其提起的公益诉讼中履行监督权的质疑，需要回到检察监督的基本原理中去探讨。民事诉讼中的检察监督，是对法院的监督，公益诉讼中的检察监督不会改变当事人之间平等的诉讼地位，当事人的诉讼权利义务并没有因检察机关的介入而增加或者减少，检察权也不会干预对方当事人的实体权利，对方当事人仍可以在法律的框架内自由处分自身的权利，双方之间的实体权利义务分配最终亦仍由审判权确定。至于“法官也难免有所顾忌，有意偏向检察机关的观点与主张”，实质上是一个伪问题，因为所谓的“偏向”或者“不偏向”都应当符合法律的价值评价标准，不符合法律的诉讼行为或结果都需要被纠正。由此可以看出，公益诉讼中的检察监督实质上是使公益诉讼的过程更加符合法律规范的要求。在检察机关提起的公益诉讼中，应当具有检察监督的内容，并不存在既是“运动员”，又是“裁判员”的问题[22]。检察机关应始终以谦抑之态参与诉讼监督，既不能越俎代庖又不能无所作为。当然，检察机关提起公益诉讼的重心应放在行政公益诉讼，明确检察权对行政权的监督，以权力分配达致权力制衡。

(4)明确行政机关之“起诉人”职能具有补充性、辅助性和兜底性。现代管理学之父彼得·德鲁克认为，“一个政府不识极限为何物——不管是对它的活动而言，还是对它改造社会的能力而言，或是对它的财源而言——的时代，已经步入了尾声”[23]。虽然法律规定模糊，但实践中有已有行政机关作为原告参与诉讼。但是，基于现代治理理论和政府在环境问题中的敏感地位，正如一定比例的生态环境的恶化是源于行政机关管理的漏位、错位，行政机关作为被告参与环境公益诉讼的案件时有发生，因此，行政机关的诉权应保持必要的克制和充分的理性。其在公益诉讼中应有以下4种身份：支持起诉人、诉讼辅助人、起诉人和环境监管人。行政机关作为支持起诉人和诉讼辅助人，应给予原告充分必要的证据支持、资金支持和人员支持。作为起诉人应以正当性为前提，其正当性的前置性条件便是行政机关已用尽行政职权，已合法合理充分履行了法律赋予的环境监管责任，且在其他组织或个人无意愿、无能力提起诉讼时，行政机关方可以环境监管人之身份提起环境公益诉讼。虽然相关行政机关作为环境公益诉讼的原告具有一定现实可行性，但对其本身而言，依法行政就已是其最好的行为选择。民事公益诉讼的提起权只是国家机关实现其职能的一种途径，而且应只是兜底备用。同时，行政机关应积极履行“环境监管人”之职责要求，对地区环境予以监控，对违法之企业或个人予以处置。

四、结 语

世代平衡理念发轫于20世纪，指决策者在制定任何政策时，都必须考量未来世代发展。未来世代或年轻世代由于无法掌握当前社会之决策权，其利益和权利往往无声无息地被先代们所牺牲，面对逐渐恶化的气候变迁和环境问题，未来世代和年轻世代注定承受更多苦痛[24]。现代国家的任务之一就是积极为国民创造更好的生活环境，以展现对生命的尊重与关怀，对未来的责任。我国最新决策将生态文明建设置于前所未有的战略高度来部署，崭新的环境公益诉讼制度作为舶来品，亦需结合我国实际情况不断完善。由于环境公益诉讼案件具有涉及范围广、专业技术强、污染行为隐蔽性高、证据调查难度大、诉讼过程推进缓慢等特点，任何社会主体难以仅靠一己之力有效维护生态环境之公益，因此，多元化、社会化、合作化之诉讼参与方式是突破环境司法案件数量较低、效果较差的有效方式。但司法毕竟是社会正义的最后一道屏障，环境一旦污染便不可逆，即便我们通过诉讼维护了此时、此案的环境正义，但子孙后代的权益也常常在无声无息的情况下被牺牲，保护环境之根本在于预防而非事后整治。《人类宣言》时刻提醒着我们，“人类有权在一种能够过着尊严和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任”[25]。良好的生态环境，需要国家展现出对生命健康更多的尊重与关怀，需要各地政府摈弃地方利益和经济增长至上的狭隘观念，需要司法机关通过司法能动性给予当事人必要的协同，需要社会组织以集体之智慧维护权益，更需要每个人从我做起。

[1] 《中国环境年鉴》编辑委员会. 中华环境年鉴：2014[M]. 北京：中国环境年鉴社，2014：311.

[2] 《中国环境年鉴》编辑委员会. 中华环境年鉴：2015[M]. 北京：中国环境年鉴社，2015：277.

[3] 中华环保联合会. 组织结构[EB/OL]. [2016-10-28]. http://www.acef.com.cn/about/leader/index.html.

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TheConstructionofPlaintiffinEnvironmentalPublicInterestLitigationfromthePerspectiveofConcentricCircleTheory

LIUYun

(SchoolofLaw，XiamenUniversity，Xiamen361005，China)

Currently, a huge difference exists between the alternative ways of environmental rights protection in environmental petition cases environmental public interest litigation cases, and many new problems arise in the course of litigation. This shows that environmental public interest litigation does not achieve its purpose. What’s more, the lack of positive interaction among government, judiciary and society makes the fragmentation problems in the course of litigation more obvious. Drawing upon the concentric circle theory, this paper proposes that environmental public interest litigation should construct a basic model, wherein social organizations act as the leading power, citizens and procuratorial offices exercise the indirect right of prosecution and administrative offices may participate moderately. Thus, the optimal match between the diversified subjects can be achieved in the environmental public interest litigation, and a three-dimensional governance model can be formulated, wherein government, judiciary and society all take their places and fulfill their duties.

environmental public interest litigation； plaintiff； concentric circle theory； optimal path

10.19525/j.issn1008-407x.2018.01.013

D915.2

A

1008-407X(2018)01-0093-08

2016-11-02;

2017-03-19

国家社科基金项目：“法治中国视阈下的司法与政治关系研究”(14BFX002)

刘韵(1987-)，女，四川安岳人，厦门大学法学院博士研究生，台湾大学访问学者，主要从事民事诉讼法、仲裁制度研究，E-mail:liuyun0218@126.com。