中国的财政改革与土地财政

贾康

中国的财政改革与“土地财政”问题，从框架上讲，要放到中国改革到了深水区，必须强调全面配套这个系统工程下来讨论和形成认识。

从顶层规划层面上把握这个问题，首先要意识到在中国，我们必须解决现代化转轨过程中建立和完善社会主义市场经济体制的大问题，这个战略全局的转轨任务所要求的财政体制的配套，就是要实行分税制为基础的分级财政。落到实际的任务上，就是基于1994年已经搭好初步框架的分税制改革，去完成必须完成的深化改革任务。

在中国，必须将五级框架真正扁平化到中央、省和市县三级框架，这样才能在技术上解决如何将不到20种的税，合乎分税制和市场经济客观要求地合理配置到政府各个层级，使分税制在省以下真正贯通和落实。首先，农村税费改革以后，实际上绝大多数中国的农村基层都已经是乡财县管，乡镇不再是实体层级，这就少了一层；其次，中央几次文件里明确要求的要推进省直管县的财政体制和有条件的地方推进省直管县的行政体制改革，就是要解决把市和县放在一个平台上配税基的任务，这是攻坚克难的事情，对于整个制度架构来说会带有伤筋动骨、冲破利益固化藩篱的特征。

三级框架下，每一级应合理地设有事权，后面跟着的就是解决财权合理化的问题，而财权合理化的关键问题就是如何配置税基，一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，后面引发的就是现代意义的分级预算，这个预算还要配上分级的举债权和分级的产权。

“土地财政”问题，应理解为广义的“土地财政”概念，即和各个地方政府辖区的土地、自然资源、不动产相关的收入来源，构成财政运行的前提，支持政府职能的履行。从这个意义上来说，不光是中国，美国这种典型的发达市场经济体也可以认为是“土地财政”，因为地方政府至少40%-50%以上的财政收入来自于财产税，即不动产税，高的则可以达到90%以上。这种“土地财政”的特点，就是政府财源建设与其职能的发挥是内洽的。中国的“土地财政”现在被人所抨擊的，主要是依靠土地批租收入，并伴生了明显的短期行为。美国更多则是靠政权社会管理者的公共权力，依法征税解决政府在地方层级上履行职能的问题。中国地方政府是在种种矛盾制约之下，也应说是合乎逻辑地在一开始制度不完善的情况下，抓住了土地批租收入，争取实现超常规发展，但是可持续性较差。因此，一定要建立现代意义的财产税制。

“土地财政”应该是凭借国有土地所有权的地租收入和凭借政治权力、社会管理者权力的税收收入，能够并行不悖地合理地匹配在一起，使地方政府能够有激励兼容机制，按照市场经济的客观要求履行好它应履行的职能。这样的“土地财政”要放在前面所说的整个配套改革的框架里，把它纳入系统工程来掌握好。