财政承受能力对PPP模式选择偏好影响研究

施文君，曹秋迪，王朝霞，沈菊琴

(1.河海大学 商学院，江苏 南京 211100；2.江苏省太湖水利规划设计研究院有限公司，江苏 苏州 215128)

财政承受能力对PPP模式选择偏好影响研究

施文君1，曹秋迪2，王朝霞1，沈菊琴1

(1.河海大学 商学院，江苏 南京 211100；2.江苏省太湖水利规划设计研究院有限公司，江苏 苏州 215128)

为了研究地方政府在选择PPP模式时是否考虑财政承受能力，构建了地方政府对PPP模式选择偏好与财政承受能力和地区综合能力之间的线性回归。结果表明，财政承受能力在政府进行PPP模式选择时不存在正向影响，基础设施水平和经济发展水平构成的综合能力是现阶段地方政府是否选择PPP模式的重要影响因素。

PPP模式；财政承受能力；财政支出责任

中国的城镇化进程正处于快速发展时期，基础设施领域存在巨大的投融资需求，“十三五”规划建议提出，关于基础设施建设和公共服务提供方面，鼓励政府吸收社会资本参与。这意味着在未来一段时期内，PPP(public-private partnership)模式将会成为政府在建设公共基础设施和提供公共服务时着重考虑的模式之一。PPP模式能够缓解政府公共债务压力又能够推进基础设施建设，但盲目实施PPP项目会给当地政府带来超额长期财政负债。因此，在决定是否实施PPP项目前需考虑地区的财政承受能力，这对于合理控制PPP项目的财政风险十分重要。

目前，我国对PPP项目财政风险控制的主要依据为财政部发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(以下简称《论证指引》)，要求“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般预算支出比例应当不超过10%”。《论证指引》的本质是要求政府将每年PPP的财政支出责任控制在合理范围之内。

对于PPP财政承受能力的实践和学术理论研究尚不够广泛深入，国外关于PPP的法规多集中于规范合同制定和规范政府采购行为等方面，对于PPP财政和负债风险控制缺乏明确有效的制约规范文件。在学术研究层面，国外的研究主要集中在降低融资成本[1]、保证运营期的平稳支出[2]及通过建立合理的风险分担机制[3]控制政府的财政负债[4]。在国内，PPP财政承受能力这一概念经由《论证指引》提出，众多学者对于这一概念在PPP项目中的实践效果与存在问题进行了讨论。目前地方政府为了响应中央的号召和解决自身的基础设施建设缺口，没有充分考虑到自身财政承受能力[5]。我国政府多用保证收益率来保证社会资本方收益，容易在项目运营中因多重因素的影响给政府带来难以预计的财政负担[6]。地方政府虽然考虑到了财政承受能力，但为了规避10%红线，出现了人为将项目打包的做法，不仅存在较大的法律障碍，同时也增加了项目的复杂程度[7]。与此同时，我国PPP项目多集中在交通领域，这不符合《论证指引》中所提的各基础设施领域均衡发展的要求[8]。因此，PPP项目负责的财政部门，需要在明确政府财政支出责任、论证财政承受能力的工作上提高重视，落实好事前准入、事中执行、事后审核三位一体的监管工作[9]。

综上，财政承受能力论证对于PPP项目的风险控制具有重要意义，然而在实践和学术研究中发现存在轻视财政承受能力重要性和人为规避财政承受能力论证的问题。因此，笔者根据全国各地方对于PPP模式的偏好程度，结合各地区的财政承受能力，探讨财政承受能力对于PPP模式选择偏好的影响，研究影响PPP模式选择偏好的因素，以期为合理有效实施PPP项目提供建议。

1 模型构建

笔者基于全国PPP项目库中的项目，对项目库中所包含的全国30个省、直辖市和自治区的PPP实施情况进行分析(由于西藏自治区的两个项目为2017年1月份入库，且均处于识别阶段，因此将西藏自治区从分析中剔除)，根据《论证指引》中的要求，以这30个省、直辖市和自治区公共财政支出中的10%作为反映该区域在PPP模式下财政承受能力的指标。通过不同区域间PPP财政承受能力的差别，对相关影响因素进行回归分析，旨在发现其中是否存在线性回归规律，确定“财政承受能力在政府进行PPP模式选择时存在正向影响”的假设成立与否，探讨目前政府在测算财政承受能力时普遍存在的特点。

笔者的研究假设为：我国各区域在确定PPP项目时会考虑财政承受能力，即财政承受能力会正向影响区域对PPP模式选择偏好。笔者使用3个模型：①地方政府对于PPP模式的偏好模型；②综合能力模型；③通过对PPP偏好情况及影响因素进行回归，确定区域间财政承受能力和对PPP模式选择偏好之间的关系，从而支持或否定假设。

数据来源于中华人民共和国财政部政府和社会资本合作中心(以下简称CPPPC)发布的全国PPP综合信息平台项目库(截止至2017年1月31日)和各区域发布的统计公报。

1.1 PPP模式选择偏好因子的确定

为了研究地区政府在公共基础设施建设中对

PPP模式选择偏好程度，笔者通过对CPPPC中发布的全国PPP综合信息进行了整理，数据包含截止至2017年1月31日，全国30个已经对PPP项目进行立项的省、直辖市和自治区的相关数据。用3个指标判断一个区域对于PPP项目的选择偏好程度：①该区域立项的PPP项目个数；②该区域已立项的PPP项目的总投资；③该区域选择PPP模式所应用的领域个数。通过SPSS对这3个指标进行降维，归为一个因子以方便分析。

因子分析结果显示，KMO值为0.643，Bartlett的球形度检验中的Sig.值为0.000，说明这3个指标适合做因子分析。笔者运用最大方差法进行矩阵旋转，得到一个公共因子及解释的总方差，如表1所示。

表1 公共因子及解释的总方差

从表1可以看出，成分1的方差累积贡献率为78.504%，因此该公共因子能够基本反映绝大部分信息，将整合出的这个公共因子称为偏好因子(PREFER)。将偏好因子的综合得分进行升序排列，结果如图1所示。通过图1可以看出，总体而言，区域的经济发达程度与偏好因子呈负相关，但部分区域的偏好因子得分分布并不符合这一规律，为解释这一现象，笔者建立了区域的综合能力因子(COMPRE)。

图1 偏好因子得分分布图

1.2 PPP模式选择偏好影响因素(区域综合能力)的确定

为了量化和比较不同区域间的经济发展水平，笔者选取了2015年度的6个指标：①地区生产总值(GDP)，反映区域的经济情况；②城镇化率，反映区域的现代化程度；③第三产业投资，反映区域在流通和服务等基础设施方面的投资情况；④城镇人均可支配收入，反映城镇人民生活水平；⑤农村人均可支配收入，反映农村人民生活水平；⑥常住人口与户籍人口比例。

为了评价各地区的基础设施水平，笔者选取了2015年度的14个指标，在数据标准化的基础上，选用德尔菲法，请专家对于一级指标和二级指标进行打分，然后确定对应的权重系数，最终得出区域基础设施评价模型，如表2所示。

表2 区域基础设施评价模型

笔者在30个地区基础设施水平的专家评分基础上，结合经济发展水平的6个指标，进行因子分析。因子分析结果显示，KMO值为0.639，Bartlett球形度检验中显著性概率Sig.值为0.000，表明该模型适合做因子分析。运用最大方差法进行矩阵旋转，得到两个公共因子及解释的总方差，如表3所示。

表3 公共因子及解释的总方差

从表3可以看出，成分1和成分2的方差累积贡献率为83.391%，说明这两个公共因子能够基本反映综合能力的绝大部分信息，并将降维得到的两个因子称为综合能力因子(COMPRE)。

1.3 财政承受能力对于PPP模式选择偏好影响的回归分析

假设政府选择PPP项目时会考虑自身的财政承受能力，根据《论证指引》的要求，笔者将30个地区2015年发布的公共预算支出金额的10%作为各区域的财政承受能力指标(FINANCE)，标准化之后作为财政承受能力因子，从而建立PREFER偏好因子回归方程：

PREFER=αFINANCE+βCOMPER1+

γCOMPER2+ξ

(1)

式中：α为自变量财政承受能力的系数，表示财政承受能力因子每变动一单位对偏好因子的影响程度；β和γ为自变量综合能力因子的系数，表示综合能力因子每变动一单位对偏好因子的影响程度；ξ为误差项。

利用SPSS得到偏好因子模型汇总表和回归系数表，分别如表4和表5所示，因此回归方程如式(2)所示：

PREFRE=0.159FINANCE-

0.500COMPER1+0.114COMPER2

(2)

表4 偏好因子模型汇总表

表5 偏好因子回归系数表

结合表4和表5可以看出，COMPER1因子通过了0.05水平的显著性检验；R2和调整R2分别为0.304和0.223，说明拟合度一般；D-W检验为1.730，表明不存在自相关。

同时建立因变量为财政承受能力因子，自变量为综合能力因子的回归模型：

FINANCE=δCOMPER1+εCOMPER2+ξ

(3)

式中：δ和ε为自变量综合能力因子的系数，表示综合能力因子每变动一单位对财政承受能力因子的影响程度；ξ为误差项。

利用SPSS得到财政承受能力因子模型汇总表和回归系数表，分别如表6和表7所示，因此回

表6 财政承受能力因子模型汇总表

表7 财政承受能力因子回归系数表

归方程如式(4)所示：

FINANCE=0.428COMPER1+

0.799COMPER2

(4)

结合表6和表7可以看出，两个自变量均通过了0.000的显著性检验；R2和调整R2分别为0.821和0.808，说明拟合度较高；D-W检验为2.261，表明不存在自相关。

2 模型回归结论

(1)财政承受能力在政府进行PPP模式选择时不存在正向影响。通过表5可以看出，财政承受能力因子未通过显著性检验，即财政承受能力在政府进行PPP模式选择时不存在正向影响，原因除了地方对财政承受能力缺乏重视之外，也是由于PPP模式在我国全面推广时间较短，并未对财政造成过大的负担。

(2)综合能力是PPP模式选择偏好的主要影响因素。从表5可以看出，综合能力因子COMPER1的系数为-0.500，表明该综合能力对地方PPP模式选择偏好具有负向影响。这是由于综合能力高的地区基础设施建设水平已经较高，同时这部分地区的财政负担较轻，不需要通过PPP模式来进行融资。因此，这一现象符合实际经济情况。

(3)财政承受能力与当地的综合能力有较强的正相关关系。式(4)说明地方的综合能力是决定地方财政承受能力的决定性因素。这一正相关关系也解释了偏好模型的回归结果，由于财政承受能力受综合能力的正向影响，而PPP模式选择偏好受综合能力的负向影响，因此在偏好模型的回归结果中，财政承受能力因子对选择偏好没有影响。

3 结论

(1)落实《论证指引》要求。截止至2016年底，在CPPPC项目库中，使用者付费项目数量和投资金额分别占入库项目总数和总投资额的42%和34%，这意味着超过一半以上的项目需要政府在运营期进行补助，这给政府带来了较大的运营补贴支出责任。目前，我国大部分地方政府的财政承受能力都较高，可以负担短期内的PPP项目支出责任，但地方政府还是应当树立长远目光，严格落实《论证指引》要求。

(2)合理预测财政支出责任。在我国的PPP模式支出责任测算中，股权投资和配套投入是可见的短期支出责任，测算较为简单和准确，但在整体项目周期中，运营补贴和风险承担所带来的支出责任，是不可忽视的财政负担，也是政府准确测算财政承受能力的关键点。随着全国PPP项目数据库的不断更新，基础设施建成运营后综合社会效益数据可以有效获得，将会提高测算的准确度。

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TheInfluenceofFinancialCapacityonthePreferenceofPublic-PrivatePartnership

SHIWenjun,CAOQiudi,WANGZhaoxia,SHENJuqin

In order to study whether government has considered financial capacity when making choice of PPP programs,a linear regression of the local preference for PPP, the regional financial capacity and the comprehensive capacity are constructed . The results show that financial capacity has no positive impact on the preference of PPP, and the comprehensive ability composed of the level of infrastructure and economic development is an important factor for it at present.

public-private partnership model; financial capacity; expenditure responsibility

2095-3852(2017)06-0710-05

A

2017-06-09.

施文君(1992-)，女，江苏南通人，河海大学商学院硕士研究生，主要研究方向为管理会计和环境会计.

F283

10.3963/j.issn.2095-3852.2017.06.013

SHIWenjun:Postgraduate; School of Business,Hohai University, Nanjing 211100, China.