成都城乡社区治理法治化的实践及深化路径研究※

●徐 睿

成都城乡社区治理法治化的实践及深化路径研究※

●徐 睿

社区是依法治国战略落地的基础平台。推进社区治理法治化有助于促进成都的有效治理与和谐安定，有助于促进成都市民法治意识的形成，对成都整体法治化进程意义重大。然而，成都在社区治理法治化方面还存在一些问题和短板，建议：完善立法和制度体系，创新“政社互动”实践，全面开展“社区协商”，促进“达标服务”落地，切实提高成都社区治理法治化水平。

社区治理；法治化；成都

党的十八届四中全会提出“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。习近平总书记指出:“社区在全面推进依法治国中具有不可或缺的地位和作用，要通过群众喜闻乐见的形式宣传普及宪法法律，发挥市民公约、乡规民约等基层规范在社会治理中的作用，培育社区居民遵守法律、依法办事的意识和习惯，使大家都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”可见，社区治理法治化是社会治理法治化的基石基础，在实现依法治国的宏观战略中扮演着极其重要的角色。

成都2015年地区生产总值已突破万亿元大关，达到1.08万亿元，是西部内陆地区经济发展水平最高的城市之一。但是，相比经济领域的成就，成都这座拥有4336个村（社区）、1750多万人口（其中流动人口500多万）的超大城市，其社会建设相对滞后，城市治理体系和治理能力的建设有待提高，在解决形形色色的城市问题方面还有很多不擅长之处，在推进法治城市、法治政府、法治社会方面也还有很长的路要走。

一、社区治理法治化的基本内涵和理论要点

（一）社区治理法治化的基本内涵

法治化，从历史演变的角度来看，历经了从人治到法制，再从法制到法治的变化沿革，从现实状态的角度来说，是从无法律约束的状态到依法办事的规则之治的状态变迁。法治化的最终目标就是以法律的手段约束政府的行政行为和行政权力，提高行政效率，为维护社会发展稳定，保障公民权利不受损害提供坚实后盾和强力保证。

社区治理法治化，意即法律是规制社区治理过程的主要手段，社区治理活动在法律框架内进行，实现规则之治。换言之，社区治理法治化是指为实现社区政治、经济、文化等各领域的有序发展，各个治理主体以法律法规和行政规章为指导，利用多种参与渠道共同管理社区，推动社区治理的法制化与规范化。

（二）社区治理法治化的理论要点

社区治理法治化主要有三个理论要点，包括：责任政府、协商民主及法制保障。

理论要点一：责任政府。现代法治理论规定了政府必须是为人民服务的责任政府，强调将行政行为控制在法律规范之内。在社区治理法治化过程中，政府作为公共权力的被委托者，一方面需要对社区公共事务的治理工作承担主要责任，另一方面需要在充分尊重居民意愿与合理需求的基础上，给予社会一定的自由发展空间，减少直接管理和微观管理。

理论要点二：协商民主。协商民主对于社区治理法治化而言，既是彰显居民主权，保障居民政治权利的重要途径，也是促进政府科学决策，依法行使权力的重要保证。在协商机制下，政府与社会之间的权限能够得到明确界定，社区公共问题能够得到妥善解决，居民意愿和诉求能够得到充分表达，居民参与的积极性与主动性也能够得到大幅提高。

理论要点三：法制保障。狭义的法制即指法律制度。依法治国的前提是要有法可依，即首先建立完备的法律制度，才能让政府与社会平等地、严格地执行和遵守法律，它是法治得以实现的根本保证。因此，社区治理法治化也必须做好制度上的准备工作，建立健全有关社区治理的法律制度，从而有效保障社区居民政治权利，促进实现真正意义上的社区自治；明确界定政府的职能权限，促使其依法行政、依法作为。

综上，社区治理法治化不仅对行政机关提出了依法行政的客观要求，也对社会公民提出了人人懂法守法的现实要求。因此，社区治理法治化建设的顺利推进，既需要规范政府行为、建立责任政府和有限政府，又需要培育社区精神、发展市民社会，从而促使行政权力与公民权利和谐发展。

二、成都城乡社区治理法治化的成效及问题

作为地方政府，成都虽然立法权有限，但是也颁布了大量与社区建设相关的“软法”，依靠这些规章、制度，成都城乡社区治理的体制机制得以建立，相关治理主体的行为得到规范和约束，各类社区服务的供给趋于标准化和流程化。然而，与全国很多城市类似，成都的社区治理法治化还不成熟。

（一）社区治理法治化前提建立，但缺乏主干立法，刚性不足

各级政府通过颁布大量相关立法为社区治理法治化提供了法律前提。从中央层面来看，主要有《村民委员会组织法》（1987，2010修订）、《城市居民委员会组织法》（1989，目前正在修订）、《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（2000）、《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》（2006）、《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》（2015）等。从地方来看，以成都市为例，近年来出台了《成都市深化社会体制改革加快推进城乡社会建设的意见》（2011）、《成都市深化社会体制改革加快推进城乡社会建设五大实施纲要（2011—2015年）》、《成都市深化完善城市社区治理机制的意见》（2016）、《成都市深化完善村级治理机制的意见》（2016）等相关法律文件。此外，除了立法机构出台的法律文件之外，由社区自治组织创制的社区自治章程之类的民间法也发挥着重要作用。

从中央到地方，政府出台的立法为成都社区治理提供了法律依据，保障了城市社区、农村社区及新型社区治理的顺利开展。全市逐步形成了党委、政府领导，民政部门牵头，相关部门配合，驻区单位支持，社会广泛参与的社区建设领导体制，4336个村（社区）普遍建立起党组织领导，村（居）民（代表）会议或村（居）民议事会决策，村（居）委会执行，其他经济社会组织广泛参与的“一核多元、合作共治”的新型城乡基层治理机制。为成都“十三五”实现“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理格局奠定了良好基础。

然而，现有与社区治理相关的立法存在两大问题：一是软法多，硬法少，立法体系不完备，缺乏统率性和纲领性的主干立法，在社区教育、社区文化建设、社区纠纷解决等方面的立法也较为欠缺。二是条款内容更新相对滞后。如，《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》规定了村（居）委会在履行自治职能的同时还要承担行政职能，但如何协调两种职能并没有明确规定，其结果就是实践中村（居）委会两种职能不断“打架”。成都近年来出台的一些政策措施对村（居）委会履职失衡进行了一定程度的纠正，但因为上位法调整缓慢，这一问题也未彻底解决。

（二）社区治理依法推进，但各主体法治意识和行为有待加强

地方政府多种改革举措全面推进了成都社区治理的法治化进程。如2015年，成都市民政局和市委组织部联合印发了《关于减轻城乡社区负担的十条措施》，梳理出五大类社区事项清单，将解决政社不分，部门工作向下摊派、社区行政化倾向较重的工作向前推动了一大步。此前，成都市还在全国首创设置社区公共服务和社会管理专项资金，建立社区、院落双层自治架构，在多个区市县开展街道管理体制改革，积极培育社会组织。上述举措极大地提高了成都市社区服务管理能力和社区居民民主自治能力，作为社区治理重要参与主体之一的社会组织也得到较大发展。“十二五”期间，全市登记注册社会组织9107个，相比“十一五”期末数量增长幅度超过50%，每万人拥有社会组织7.7个，在全国居于领先地位。

然而，社区治理相关主体的法治思维和法治行为尚未入脑入心入行。一些政府部门仍然习惯于向社区摊派本属于自身职责范围的行政工作，部分街道出现了人均工作量加大的新情况；社区干部以法治思维和法治方式处理社区事务、处理村务还没有完全融入心、化于行，村（居）民开会给钱才来或者给某人面子的想法并不少见，业委会与其他组织，如物业公司很难对等对话，维权困难；部分社会组织要么没有民事主体地位，如社区微型养老院，要么为完成行政任务而设，如部门下属的一些社会组织，其实质不过是行政部门的科室。

（三）社区服务体系逐步完善，但服务实施的法制保障不完备

地方政府针对性的政策法规为社区服务体系的建立和完善奠定了良好基础。社区服务体系由社区公共服务、居民志愿互助服务、便民利民服务构成。“十二五”期间，针对上述三类服务，成都出台了《成都市中心城区社区综合体规划》（2015）、《成都市社区用房建设规范》（DB510100/T 150-2015）、《成都市推进志愿服务制度化建设的实施意见》（2014）、《成都市关于加快社区商业服务体系建设的指导意见》（2014）等有助于完善社区服务体系的政策法规，促进了社区服务设施的完善及各类服务内容的拓展。全市社区服务设施综合覆盖率达到90%以上，每百户居民拥有的社区服务设施面积超过20平方米，城市社区服务站面积达到300平方米以上，涉农及建制村社区服务站面积达到400平方米以上，街道（乡镇）社区服务中心面积达到800平方米以上。劳动就业、社会保险、医疗卫生、居家养老、文体教育、社区安全、法律援助等公共服务广泛覆盖城乡社区；志愿服务进一步制度化，群众性互助服务蓬勃开展。

然而，社区公共服务、居民志愿互助服务、便民利民服务依法供给水平不高。就社区公共服务而言，从硬件配置来看，相关立法刚性不足，实施效果不尽如人意。如，条款对开发商缺乏刚性约束，有的开发商就将卖不出去的“边角料”充作社区用房，还有的社区用房在规划时有，验收时则“消失”。以2014年底数据为例，成都全市社区办公活动用房未达标的社区约占全市社区总数的1/3强。从立法体系的完备性来看，缺乏针对社区教育、社区文化、社区慈善等专项社区公共服务的立法。此外，一些直接体现法治化治理的社区司法服务也欠缺。相比部门的法律顾问，社区在专业法律咨询和服务的及时获得方面明显不足，居民群众在遇到矛盾纠纷时，也更多地是通过熟人介绍的市场化律所，社区律师到底能为居民提供哪些服务，居民知之甚少。与社区公共服务情况类似，居民志愿互助服务的制度化、规范化程度也不高。尽管已经出台了“实施意见”、“指导意见”及一些相关的制度、办法，但是社区志愿服务参与率低、服务内容单一、服务开展针对性不强、形式化的老问题依然存在。就便民利民服务来看，服务的综合体系建设尚处于试点阶段，《成都市服务业发展2025规划》虽然提及社区服务业，但社区服务业的整体布局发展没有专项规划。

三、提高成都社区治理法治化水平的经验借鉴及对策建议

针对成都城乡社区治理法治化中存在的主要问题，建议借鉴国内发达城市好的经验，从完善主干立法、创新政社互动、开展社区协商、促进达标服务落地四个方面着手，进一步提高成都社区治理法治化水平。

（一）提高成都社区治理法治化水平的思路框架

提高成都社区治理法治化水平可以分解为三个维度，需要提高基层政府依法行政能力，提高社区居民依法自治能力，提高社区服务依法供给能力。要提高这三方面的能力，就必须有一个社区治理的综合性立法，作为主干法。同时，针对基层社会体制改革的难点、原点和重点，提出围绕创新政社互动，出台“深化成都街道（乡镇）行政管理体制改革的意见”、“成都市关于建立政府行政管理与基层群众自治互动衔接机制的意见”；围绕开展社区协商，出台“成都关于加强城乡社区协商的实施意见”，完善村规民约；围绕达标服务落地，修改完善2008年出台的成都市《关于进一步加强居住区公共设施配套建设管理的意见（试行）》，推进专项社区服务的立法进程。

（二）完善立法和制度体系，巩固社区治理法治化的基础

社区治理法治化首先是社区治理的法制化。针对目前社区治理立法中存在的问题，首先，立法机关应当考虑尽早制定一部社区治理的综合性立法并做好配套立法工作，不断提高社区治理立法的体系性和完备性。在时机成熟时及时将部分软法转化为硬法，增强社区治理立法的权威性。对于一些缺乏成熟法律规范的领域，如业主委员会等群众组织，要加紧研究制定相应的法律、法规或政策予以规范，另外，也应适时制定社区服务体系内部各类服务的法规制度。

其次，立法机关应当根据社会发展变化及时地进行相关法律的立、改、废，使相关立法能够适应社会的需要，从而解决部分社区治理措施面临的合法性难。还可大胆借鉴国外先进做法，吸纳已被实践证明的成熟经验，不断提高立法质量。

再次，在社区治理实践中处理好社区治理“硬法”、“软法”及“民间法”之间的关系。处理好法律、法规、规章与市民公约、村规民约、行业规章、团体章程、公序良俗之间的关系，引导居民群众和基层社会组织从实际出发制定本群体、本组织的自治公约。

对成都而言，可全面梳理涉及城乡社区治理的法律法规，分析论证“成都实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法”及“成都实施《中华人民共和国城市居民委员会组织法》办法”的可行性，或借鉴一些省、直辖市的“实施办法”，在特定区域试行“实施办法”的内容。

（三）创新“政社互动”实践，提高基层政府依法行政能力

基层社会体制改革的难点是改变“政府包打天下”的控制型社区管理模式，着力构建多元主体共治的合作型社区治理格局。成都已制定出台了《成都市深化完善城市社区治理机制的意见》（2016）、《成都市深化完善村级治理机制的意见》（2016），建议下一步在贯彻落实上述两个意见的同时，首先，要贯彻民政部“十三五”民政事业规划的精神，出台“深化成都街道（乡镇）行政管理体制改革的意见”，制定街道（乡镇）社会管理和公共服务的目录清单，明晰街道（乡镇）和部门间的职责划分，强化街道（乡镇）的社会管理和公共服务职能。

其次，可借鉴江苏太仓等地“政社互动”的成功经验，出台“成都市关于建立政府行政管理与基层群众自治互动衔接机制的意见”，对“包打天下”进行破题，引领“政社互动”走向良性运转。

再次，要落实成都市已经出台的《关于减轻城乡社区负担的十条措施》（2015）。可借鉴太仓做法，在部分街镇试行“政社”双方平等协商签订“协助管理协议书”做法，明确协助管理的项目和要求，明确政府必须提供的行政指导和财政支付，明确双方的履约评估，逗硬追究“政社”双方的违约责任。

（四）全面开展“社区协商”，提高社区居民依法自治能力

基层社会体制改革的原点是健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，引导居民群众有序参与社区公共事务管理。建议成都尽快出台“成都关于加强城乡社区协商的实施意见”，落实中央、省加强城乡社区协商的精神。

其次，尽快出台“成都改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的实施意见”，明确社区社会组织的登记管理方式，明确社区社会组织增强社区自治和服务功能、吸纳社会工作人才的重要载体定位，为社区社会组织参与社区民主协商，调节社区关系、维护社区秩序提供法律依据。

再次，完善村规民约，规范“立约”程序，协调“村规民约”与法律法规的关系，允许村规民约进入法律和政策的盲区，填补立法不足、立法滞后、立法粗疏的空白区，严格“村规民约”的监督执行，村规民约出台后，必须通过适当的形式，组成监督处罚组，监督村规民约的执行。

此外，在“业主委员会组织法”未出台的大背景下，可着手研究修改《成都市物业管理条例》（2008）的可行性，特别是对业主委员会性质、地位、运行机制等做出细节性规定，同时细化小区公共财产和权益及限制相关行政部门的行政权力范围。

（五）促进“达标服务”落地，提高社区服务依法供给能力

基层社会体制改革的重点是建设社区服务体系，切实解决居民反映强烈的突出问题。目前，就社区服务的供给现状来看，存在的主要问题仍是供给与需求的落差，而落差的原因大多是服务项目、服务流程、服务方式和服务质量不规范、不达标。建议：

1.修改完善2008年出台的成都市《关于进一步加强居住区公共设施配套建设管理的意见（试行）》。以《成都市社区用房建设规范》（DB510100/T 150-2015）为参照，规范和细化社区用房的点位、标准、要求和移交程序，力争用2～3年时间使每个社区办公服务设施都达到国家和省、市民政部门确立的标准。

2.贯彻落实《社区公共服务综合信息平台基本规范》民政行业标准。在成都市级层面成立数据资源监管机构，统筹规划建设全市统一的社区公共服务综合信息平台，最大限度精简基层业务应用系统、服务终端和管理台账。

3.推进专项社区服务的立法进程。如，教育部等九部门已出台《关于进一步推进社区教育发展的意见》（2016），建议成都也出台进一步推进社区教育发展的具体实施意见；借鉴上海在社区公共文化服务方面的立法实践，探索适合于成都社区公共文化发展的地方性立法；依据《慈善法》，制定“成都促进社区慈善活动开展的指导意见”。

4.针对社区专项司法服务的不足，可借鉴浙江舟山经验，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制。建立和完善司法人员分类管理制度，引导、推荐优秀法治干部到基层挂职、任职或驻地服务，带动基层干部提高日常依法行政能力。建立和完善基层行政执法和管理单位法律顾问制度和法律培训制度。每年至少开展4次及以上的基层行政执法和管理队伍依法行政能力培训，帮助居委会干部、业委会委员、物业公司负责人、楼组长、群众团队负责人等社区治理的重要主体增强运用法律解决社区各类问题的能力。

5.深入实施“社区法律之家”工程，鼓励律师和法律工作者积极提供社区志愿服务。可在居民区设立法律服务站点，组织法官、检察官、律师利用业余时间到社区提供法律咨询服务。还可发动律师志愿者每周拿出半天时间到居民区义务接待居民群众，为他们提供法律服务。

6.努力在全社会形成遵纪守法的大氛围。将法治内容融入教材，建立法治课程体系并计入学校考核指标体系，成为学生在学习过程中的必修课和必考课。加大普法宣传力度，深入开展“法律七进”宣传活动。加强社会诚信建设，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，使遵法守法成为每个社会成员的共同追求和自觉行动。

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2017-07-06

C916.2 文献标识码：A 文章编号：1008-5947（2017）04-0084-05

成都市民政局基金项目“成都市‘十三五’社区服务体系规划研究”的阶段性成果。

徐睿，成都市社会科学院副研究员，研究方向：社区、公共服务等。（四川 成都610023）

责任编辑 冯凌宇