云南少数民族干部队伍建设配置研究

【摘 要】 本文概述了新中国成立以来少数民族干部政策发展现状，分析了云南少数民族干部队伍建设实践。针对存在的问题和不足，提出必须建立一套少数民族干部队伍培养的长效机制：第一要加大对少数民族干部培养选拔配备力度;第二要积极拓宽少数民族干部来源渠道;第三要创新少数民族干部工作激励机制;第四要强化少数民族干部实践锻炼培养;第五要健全少数民族干部培训体制。

【关键词】 民族地区;干部队伍;面临问题;对策

我国自古以来就是一个多民族国家，长期以来，汉族与少数民族不断地交流融合形成休戚与共、互助合作的民族关系，缔造了中华民族的辉煌历史和璀璨文明，奠定了中华民族团结协作的历史基础。党和国家为了促进民族团结、民族融合，制定了一系列行之有效的民族政策。其中，民族区域自治政策、培养和使用民族干部政策是我国两大主要民族政策。

对于少数民族自治地区的发展，本民族干部具有通晓语言习俗、熟悉本地实际、群众基础深厚等得天独厚的优势，是党和国家团结联系少数民族群众的重要纽带，是巩固民族团结的重要桥梁，也是民族地区实现经济社会科学发展的中坚力量。然而由于自然条件和历史的原因，东西部地区的地域发展差异巨大，全国绝大部分的贫困人口主要在少数民族地区。为了使少数民族地区尽快发展富裕起来，国家高度重视对少数民族地区干部的培养，希望通过培养大量本土党政领导人才、专业技术人才以带动少数民族地区经济的腾飞。

云南是中华民族大家庭的典型缩影，也是中华民族多元一体化格局的生动案例，具有六个“全国最多”的典型特征，即“世居民族最多、特有民族最多、人口較少民族最多、民族自治地方最多、跨境民族最多”。[1]如果没有一整套完备的培训体系，要在具有如此独特地域环境、复杂人文环境的地区开展具体工作几乎是不可能的。[2]换言之，在云南作为一个称职的领导干部，对民族政策必须了然于胸，对民族问题必须时刻关注。因为人才是第一资源，是地区经济发展的战略资源。云南要实现跨越发展，关键就在于能不能让少数民族地区各方面优秀人才脱颖而出，能不能不断造就、培养、选拔一大批优秀的少数民族干部，并给予他们足够的舞台施展才华。因此，不断加强少数民族干部队伍培养建设对于云南经济社会发展具有极其重要的现实意义和战略意义。

一、新中国成立以来少数民族干部政策发展

新中国成立以来，根据不同时期、不同阶段的社会主义建设需要，党和国家在选拔培养少数民族干部所实施的方针、政策也不尽相同。

建国初期，毛泽东主席以西北地区工作建设环境为例指出：“要彻底解决民族问题，完全孤立民族反动派，没有大批从少数民族出身的共产主义干部是不可能的。”这成为了新中国成立后党和政府就少数民族干部选拔任用工作的主要指导方针。此后，中央人民政府颁布《培养少数民族干部试行方案》提出从中央到地方，都应从实际出发，开办政治学校与政治培训班，普遍而大量地培养少数民族干部，以实现国家经济建设，民族区域自治的政治需要。

十一届三中全会以后，邓小平同志提出：“办好中国的事情，关键在党，关键在人。”党和国家也对少数民族干部选拔政策做出了及时调整：“大力培养四化所需要的、具有共产主义觉悟的少数民族政治干部和专业技术人才，实现干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化，保证党的基本路线全面贯彻执行，为少数民族地区的社会主义现代化服务。”[3]

1993年，中央组织部、中央统战部、国家民委联合下发了《关于进一步做好培养选拔少数民族干部工作的意见》，提出要 “按照干部‘四化方针，加强领导班子建设，培养造就一支德才兼备，廉洁勤政，密切联系各民族群众，门类齐全、专业配套、结构合理，能够适应改革开放和发展社会主义市场经济需要的少数民族干部队伍。”[4]通过系统的培训机制，以不断提升少数民族干部的政治、业务和专业素质，重点培养和充实各类科技管理人才队伍，大胆选拔使用少数民族优秀中青年干部，并根据形势变化更新少数民族干部教育内容，加强教育制度建设，为进一步推进我国少数民族地区深化改革提供组织保证。

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，高度重视民族工作，尤其是少数民族干部培养选拔工作。习近平总书记指出“要全面贯彻落实党的民族政策，坚持和完善民族区域自治制度，不断增强各族人民对伟大祖国的认同、对中华民族的认同、对中华文化的认同、对中国特色社会主义道路的认同，要坚持把培养少数民族干部作为干部队伍建设的重中之重来抓，按照德才兼备、以德为先的标准，坚持把坚定维护祖国统一，在大是大非问题上立场坚定、头脑清醒、行动坚决的优秀少数民族干部选拔到各级领导岗位上来。”[5]

二、云南加强少数民族干部队伍建设的实践

云南是全国少数民族种类最多的省份，根据第六次全国人口普查资料显示，云南人口为4596.6万人，少数民族人口1533.7万人，占总人口数的33.37%。其中有白、哈尼、傣、傈僳等15个少数民族为云南所特有，是特有民族最多的省份。目前云南有8个民族自治州和29个民族自治县，近200个民族乡，自治地方辖区占全省面积的70.2%。民族区域自治地方具有民族风俗独特、情况复杂等特点，对各级领导干部开展民族工作要求具有较高的政治素养、业务能力和专业水平。新时期以来，在民族团结和边疆稳定的事业中，云南省各级党委和政府坚持一切从实际出发，认真贯彻执行党的民族政策，在处理省内民族关系、解决民族问题方面取得了很大的成绩，积累了丰富的经验，尤其在培养和选拔少数民族干部方面形成了一整套办法，具有云南特色、富于时代特征。

一方面从源头抓起，加强基础建设。通过拓宽少数民族干部来源和培养选拔范围，不断提升理论素养和实践锻炼以提高其综合素质;另一方面强化制度建设，为其充分发挥聪明才智提供平台和保障机制，真正使少数民族干部有职、有权更有为。从2003年开始，云南坚持实施25个世居少数民族都要有1名以上干部担任省级机关厅级领导职务的做法。在公务员招考、事业单位招聘中，采取特殊政策措施，拓宽少数民族干部的入口。2013年，云南省公务员中少数民族达10万名，占32.1%。[6]2014年云南省16个州市的党政班子中，全部配备了少数民族干部，少数民族干部任“一把手”的占37.5%。[7]其中大理州截止2016年6月少数民族干部人数为12079人，占总干部队伍的52.87%，其中厅级19人，处级740人，科级6643人;全州事业单位少数民族人才28349人，占事业单位人才队伍的50.23%，其中少数民族管理人才721人，占管理人才总量56.63%，少数民族专业技术25717，占专业技术人才总量50.08%，少数民族技能人才1911人，占技能人才队伍总量47.60%。[8]

建设高素质少数民族干部队伍，是推动经济社会又好又快发展的重要保障。云南在执行国家关于民族干部培训政策的基础上根据省情制定和发展了具有特色的少数民族干部培训。积极探索创新干部培养的有效途径，采取灵活多样的方式方法，大力实施干部能力素质提升工程，全面提高党政人才的执政能力和领导水平。对于少数民族干部的培训主要包括：

第一，培训教育。云南省委于2013年制定《2013—2017年云南省干部教育培训规划》，对今后5年全省干部教育培训工作作出部署。强调要全面深化干部教育培训改革，全面提升干部教育培训质量，不断增强教育培训的统筹性针对性实效性，努力培养信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的好干部。[9]要求民族地区干部培养要紧贴地区经济社会发展需要，重点抓好少数民族年轻干部和执政骨干培养项目，确保民族地区干部每两年有一次脱产培训。通过干部教育培训基地建设，形成了以党校、行政学院、高等学校为龙头，远程教育站点、企业实训基地为基础，省内外高校、科研院所为依托的多元化在职干部教育培训模式。2014年成立的云南民族干部学院成为全国首家由地方政府依托地方院校建立的民族干部学院，是一个专门培养少数民族、民族地区和民族工作干部的教育培训机构，是云南贯彻落实中央方针政策针对少数民族干部培训的重要举措。其在培训内容设计上，始终本着“干什么学什么”、“缺什么补什么”、“要什么教什么”的原则，以干部能力素质需求为导向，重点強化干部在职教育的针对性和实效性。

第二，挂职锻炼。中共中央组织部印发的《关于进一步做好培养选拔少数民族干部工作的意见》中明确提出“要有领导、有计划地组织少数民族干部到基层或上级领导机关、综合部门挂职锻炼，或到经济较发达地区考察学习、挂职锻炼，开阔视野，增长才干，增强改革开放意识和全局观念，提高宏观决策水平和解决实际问题的能力。”云南省政府专门出台政策提出要每年选派50名民族地区的干部到省级机关、群团、省属企事业单位和省内发达地区挂职锻炼，其中少数民族干部所占比例不低于60%;每年选派30名，省管少数民族后备干部到国内外考察学习。以德宏州为例， 2012年德宏州共选派43名少数民族干部外出挂职锻炼，其中：厅级4名、处级8名、科级22名，一般干部9名;选派124名少数民族干部到乡镇和村挂职，其中：科级31名，一般干部93名。[10]通过挂职锻炼，使少数民族干部进一步开阔视野，增长才干，积累工作经验，提高了综合管理能力和解决处理复杂问题的能力。

第三，交流轮岗。推动干部交流轮岗，是加强干部培养锻炼，激发干部队伍活力的有效途径。通过构建全方位、多层次、多形式的干部交流格局，积极推动少数民族干部交流，既推动干部资源向少数民族地区基层一线倾斜，也选拔了一批具有丰富基层工作经验的少数民族干部，充实到省直机关单位。同时，更加注重加强干部的培养性交流，对有发展潜力、但阅历比较单一的少数民族干部，有意识地进行跨系统跨单位交流，抓好关键岗位和同一岗位任职时间较长的少数民族干部的内部轮岗，使干部实现多岗位锻炼，丰富阅历，增长才干。按照省委省政府的部署，2012年以来，少数民族自治州、自治县机关党委的大批次少数民族干部被交流到经济部门工作，同时部分经济部门少数民族干部被交流到党委机关工作，从而培养了更多的少数民族复合型干部。

三、面临的问题

虽然云南各地区在培养、选拔和使用少数民族干部探索了一些途径和方式，提升了干部队伍质量，提高了干部队伍数量，改善了干部队伍结构，取得了很大的成绩。但是，受到各种因素制约，很多好的政策得不到落实，部分地区少数民族干部的培养、选拔和使用与新形势、新任务相比，与党的民族政策的要求相比较， 与少数民族地区发展的需求相比较，与其他较发达省份相比， 尚有较大的差距。主要问题包括：

一是人才结构及分布不合理。与其他省份相比，一方面云南高层次人才队伍发展仍然缓慢，高层次人才总量不足，且主要集中在昆明。其他州市高学历、高职称的人才比例偏低，特别是懂管理、懂技术、懂经营的复合型、创新型人才较为缺乏。另一方面，乡镇基层直接从事生产的专业技术人员严重不足，工业、农业、工程技术等专业人才也较为缺乏，直接影响着经济社会发展和产业结构调整，导致地区人才队伍创造力整体较弱。

二是少数民族干部人才流失现象严重。由于民族地区经济社会发展比较滞后， 人才的培养和引进得不到足够的经济保障，本土的少数民族人才难以培养， 培养出来后留不住， 外面的人才又难以引进来，人才流失现象严重。从区域上看，越是基层，人才引进和留住更难，在医疗卫生、教育等系统显得尤为突出。由于编制及政策落实问题，加之缺乏科学合理的就业指导，很多高学历少数民族计划毕业生在完成学业后却得不到合适的安置，很多大学毕业生由于专业不对口，无法在民族地区找到工作，不得不选择去东部发达地区和省会城市，造成了人才的极大浪费。

三是少数民族干部培训体系不够健全。在少数民族干部的交流培养、教育培训方面，尚未构建起与发达地区及上级机关较为完善的对口交流和定向挂职锻炼制度。其次少数民族干部培训教育经费投入严重不足，大部分州县党校教学设施不配套，培训制度不健全，培训内容比较陈旧，导致某些知识技能反复培训，对于职业教育和针对少数民族具体实际的培训较少。此外由于参加培训的名额有限，要求参训的干部必须达到一定的行政级别，而达到参训级别要求的少数民族干部数量较少，这使得大量的从事最基层民族工作的普通干部和乡村民族干部很难获得学习锻炼的机会。

四、对策建议

大力培养和使用少数民族干部，是党和国家一项重要的民族政策，是促进少数民族地区经济社会发展，协调民族关系，解决民族问题的关键。针对云南民族地区少数民族干部选拔培养工作中存在的问题，要进一步健全完善少数民族干部的培养、选拔、使用的途径和方式，制定和实施民族地区干部发展专项规划，帮助民族地区更多地培养经济社会发展急需的党政干部，确保少数民族和民族地区经济社会共同繁荣、共同发展。

第一要加大对少数民族干部培养选拔配备力度。注重顶层设计，从省委、省政府到各级地方政府，形成自上而下的战略规划。省委、省政府制定出台优惠政策，在培养选拔少数民族干部培养方式方法上创新模式，与时俱进，提出新的更具体的培养措施。通过完善少数民族干部培养选拔一揽子政策，形成合理的省级、州级、县级的少数民族晋升渠道，加大对少数民族干部的培养选拔配备力度。一方面要加大少数民族干部选拔培养政策倾斜力度并落实到位，譬如适当放宽公务员录用时少数民族考生的年龄、文化要求，对报考基层组织公务员少数民族考生给与适当加分等，注重平衡“选优”和“保少”。另一方面在不违反国家政策的前提下，尽可能在选调公务员、配备领导干部、公务员选调时，要尽可能单列指标，增加对少数民族干部的配备指标和配备计划。

第二要积极拓宽少数民族干部来源渠道。一方面要大力发展民族基础教育。要进一步加大民族地区基础教育的投入和政策倾斜力度，强化少数民族地区师资队伍建设，通过加大高等师范院校在民族地区扩招力度和委培范围，提高少数民族教师的学历达标率和业务能力，提高少数民族学生大学升学率。对于少数民族地区经济社会发展急需的专业技术人才，对少数民族地区考生实行定额录取。另一方面要多渠道拓宽少数民族干部队伍来源，通过采取面向社会公开招考等方式，突破人才选拔的行业、地域、身份界限，廣泛选拔少数民族优秀人才;要着力解决少数民族大学生的就业问题， 增加少数民族大学生村官的比例，同时把少数民族后备干部纳入各级领导班子后备干部队伍建设的总体规划。

第三要创新少数民族干部工作激励机制。进一步创新选人用人育人的管理机制和激励机制，一方面要建立人才投身基层的导向政策。建立基层人才引进机制，选拔优秀年轻村干部和优秀专业技术人才、经营管理人才到少数民族地区乡镇、经济建设主战场、重点改制企业挂职任职，积极完善干部提拔任用优先，从具有两年以上基层对口单位工作经历的人员中选拔。另一方面建立开放灵活的人才流动机制，建立留住人才保障制度，设立特殊的激励和保障机制，制定可持续性的特殊政策，提高在民族地区工作的各类人才的生活待遇，做到引进人才与培养人才并重，事业留人与待遇留人并重，确保人才“引得进、留得住、用得活”。

第四要强化少数民族干部实践锻炼培养。要加大干部交流力度，一方面促进民族地区少数民族干部与本系统上级机关和本省其他地区的学习交流，促进不同行业、不同机构党政机关、企事业单位的少数民族干部交流;另一方面根据不同地区和不同层次的特点，实施分类指导，通过各种形式，安排少数民族干部到关键岗位、重要部门或急难险重工作中培养锻炼，建立完善从少数民族地区定向选派干部到省内对口扶持地市挂职锻炼制度，积极争取扩大少数民族干部到中央和国家机关、经济发达地区挂职锻炼的范围，切实增长少数民族干部的阅历，提高其领导水平。

第五要健全少数民族干部培训体制。要定时、定期对少数民族干部进行培训，有计划地选送少数民族干部到大中专院校、党校、行政学院、民族干部学校跟班学习。要围绕党的方针政策和经济社会发展的需要，有针对性地结合当地经济社会发展需要来开展理论和业务培训。一方面，高度重视理论教育，组织少数民族干部深入学习党的政治理论，尤其是十八大以来党的新理论新思想，大力开展马克思主义民族观、宗教观教育，切实提高思想政治素质;另一方面，高度重视专业知识培训，强化对现代市场经济建设、外经外贸对外交流、城市和产业发展规划以及现代农业等专业知识的学习，使民族干部所学的知识与所从事的工作相适应，能解决实际问题，真正做到学有所用。

【注 释】

[1] 王正伟.在云南民族工作调研座谈会上的讲话.国家民族事务工作委员会网站，http：//www.seac.gov.cn/.

[2] 马曜.云南民族工作四十年[M].云南民族出版社，1994.48.

[3] 少数民族干部政策基本内容.新浪， http：//blog.sina.com.cn/.

[4] 中央办公厅法规室.中国共产党党内法规选编（1978-1996）[M].北京：法律出版社，1996.393.

[5] 十八大以来以习近平同志为总书记的党中央关心少数民族和民族地区纪实.新华网， http：//news.xinhuane.

[6] 国家民委政府网，云南民族工作的主要做法与经验，http：//www.seac.gov.cn/.

[7] 王延中，管彦波.云南建设民族团结示范区与和谐民族关系的基本经验及启示[J].民族研究 ， 2014 （03）.

[8] 云南民族宗教网，大理州少数民族干部培养取得突出成效，http：//www.ynethnic.gov.cn/pub/ynethnic/.

[9] 程三娟.务实创新 固根守魂[N].云南日报，2013-12-05.

[10] 云南德宏州.多措并举加强少数民族干部队伍建设，中国共产党新闻网，http：//dangjian.people.com.cn/.

【参考文献】

[1] 王正伟，在云南民族工作调研座谈会上的讲话，国家民族事务工作委员会网站，http：//www.seac.gov.cn/.

[2] 马曜. 云南民族工作四十年[M].云南民族出版社，1994.48.

[3] 中央办公厅法规室.中国共产党党内法规选编（1978-1996）[M].北京：法律出版社，1996.393.

[4] 十八大以来以习近平同志为总书记的党中央关心少数民族和民族地区纪实.新华网，http：//news.xinhuane.

[5] 国家民委政府网，云南民族工作的主要做法与经验，http：//www.seac.gov.cn/.

[6] 王延中，管彦波.云南建设民族团结示范区与和谐民族关系的基本经验及启示[J].民族研究，2014（03）.

[7] 程三娟.务实创新固根守魂[N].云南日报，2013-12-05.

【作者简介】

李鹏飞（1987—）男，经济学博士，任职于云南省委党校省情与政策研究所，讲师，研究方向：民族经济.