NGO在评估家庭收养能力中的作用探析

陈予宁+王俊华

[摘 要]本着儿童利益最大化的原则，家庭收养能力评估工作已成为收养儿童过程中不可或缺的程序，但由于我国家庭收养能力评估工作开展较晚，具体采用何种模式仍在探索阶段。太仓市通过政府购买服务的方式，委托专业社会组织对家庭收养能力进行第三方评估，初见成效。在实地走访调研的基础上，以太仓瑞恩社会工作发展研究中心为个案，探析NGO作为评估机构在参与家庭收养能力评估中发挥的作用，并从弥补社会治理中“市场失灵”与“政府失灵”的角度，提出支持引导NGO参与家庭收养能力评估工作及规避潜在风险的建议，促进儿童收养工作的专业化、规范化、严谨化，保障被收养儿童的合法权益。

[关键词]非政府组织 家庭收养能力评估 第三方参与 政府购买

近年来，NGO开始在我国的教育、环保、卫生、扶贫、救济、社会福利等多个领域发挥着自身独特而重要的作用[1]，影响不断扩大，逐步得到承认。NGO（Non-Governmental Organization）一词来自国外，中文译为非政府组织，主要指那些政府部门之外的其他社会组织，是第三部门的主要组成部分，在我国也被称为社会组织。由于自身具有专业性、公益性、互动性等特点，NGO在参与社会治理中具有以问题为导向、注重维护弱势群体的利益[2]、利于民意表达[3]、降低政府与民众互动沟通成本等优势。

通过法定程序实现对非血缘关系儿童的收养是社会需求的体现，关系着社会秩序的稳定与公平正义，是社会治理的重点领域，近年来逐渐有NGO参与其中。在确认收养关系之前进行家庭收养能力的评估，能够尽可能地避免由于收养家庭条件限制对被收养人造成的二次伤害[4]，真正实现收养工作从“为家的收养”到“为亲的收养”的转变[5]，因此家庭收养能力评估工作意义重大。但我国开展家庭收养能力评估工作时间较短，具体采用何种模式仍在探索阶段。

太仓市重视家庭收养能力评估工作的推进，在不断的探索与创新中形成了第三方独立评估的模式，通过政府购买服务，委托专业社会组织对太仓市申请收养儿童的家庭进行收养能力评估。充分发挥NGO在评估家庭收养能力中的作用，促进儿童收养工作的专业化、规范化、严谨化，是NGO参与社会治理的典型案例。

一、NGO参与评估家庭收养能力工作的现状——以太仓市为例

（一）NGO参与评估家庭收养能力工作政策供给现状

为进一步加强收养登记管理工作，完善收养程序，规范收养行为，提升收养评估工作水平，保障被收养儿童合法权益，江苏省民政厅《关于全面开展收养评估工作的通知》（苏民事[2014]17号）明确，自2015年1月1日起在全省全面开展收养评估工作。从目前工作推进的情况看，民政部门主要采取第三方独立评估、福利机构评估以及收养登记处自行评估三种模式，通过约见、面谈、家访、走访等办法对收养人的收养动机、经济状况、经济能力、健康状况、养育安排等十大类指标进行评估考察。

苏州市于2014年12月31日出台了《苏州市收养子女家庭评估实施细则（试行）》，该细则规定，由各地民政部门按有关规定确定有资质的社会组织负责对收养申请人家庭情况进行调查评估。评估机构的工作人员要经过蘇州市民政局组织的相关法律、法规和评估业务培训，考试合格，由苏州市民政局颁发证书，持证上岗。

（二）NGO参与评估家庭收养能力工作现状

在苏州市已开展家庭收养能力评估工作的7家单位中，大部分都是直接由收养登记处进行家庭收养能力评估工作的。苏州市太仓通过政府购买服务的方式，委托有专业资质的NGO参与太仓市的家庭收养能力评估工作，成效初显。该NGO的全称为瑞恩社会工作发展研究中心（以下简称“瑞恩”），是由太仓市成功孵化的NGO，成立于2015年5月12日，主要为社会工作服务机构提供成长支持服务。2015年，共评估家庭收养能力32例，受到收养申请家庭的好评，也吸引了其他地区相关单位前来学习。

二、NGO参与评估家庭收养能力工作运行模式及特点——以“瑞恩”为例

（一）NGO参与评估家庭收养能力工作运行模式

太仓市民政局将“瑞恩”确定为有资质的社会组织，通过政府购买的方式，委托其独立地对苏州市太仓的收养申请人在申请收养过程中进行家庭收养能力评估。“瑞恩”目前共有25名团队成员，其职业涵盖律师、心理咨询师以及取得社工资格证的专业社工，家庭收养能力评估工作是由这个团队中的成员直接进行操作。“瑞恩”在家庭收养能力评估中使用的是江苏省统一的评估指标体系，按照其中8个一级指标，收养申请人的家庭基本状况、婚姻状况、职业与经济状况等下设36个三级指标，通过直接与收养申请人约谈、走访调查等形式对家庭收养能力进行综合性的评估，最终形成一份家庭收养能力评估报告，提交给太仓市民政局，太仓市民政局按照每例2000元的标准对“瑞恩”的服务进行购买。无论评估结果如何，最终是否实现收养，只要收养申请人符合基本条件并正式开始评估，这笔费用就由民政局支付给评估机构。另外，最终是否能够收养，也并非简单满足收养能力指标体系的分数就能实现，“瑞恩”仍要结合实际综合各种情况给出意见，并反映在评估报告中，这体现的是“瑞恩”在家庭收养能力评估工作中坚持儿童利益最大化的原则，对被收养人充分负责。

（二）NGO参与评估家庭收养能力工作的特点及作用

1.公平性——赢得大众信任，维护社会公平正义。在收养评估工作中，非政府的性质及第三方机构的角色使得“瑞恩”能够保持客观与公平，无需偏向任何一方，既能在儿童利益最大化的原则下按照评估指标逐项细致地对收养申请人各方面的条件进行评估，以便最终形成能够反映收养申请人收养能力客观情况的评估报告，真正地实现对儿童负责，保护儿童的利益，又能够实际接触收养申请人，并深入其家庭和生活环境进行全面的了解，如有特殊情况，就真实地反映给收养登记处进行讨论，使得收养申请人的利益也能得到重视。另外，评估结果与评估费用，即自身利益不挂钩的付费方式，使得“瑞恩”在与政府合作中的自身利益也得到了保障。稳定的资金支持使“瑞恩”拥有更多的精力投入到家庭收养能力评估工作，不必担忧自身的发展，因此也更加公平公正，从而更容易赢得大众的信赖，利于工作的推进。endprint

2.专业性——保证收养评估质量，助力收养工作规范化。“专业性”是NGO能够在社会治理中充分发挥作用十分重要的特点之一。NGO保证一定的专业性，并具备能够长期解决某种社会问题的能力，是其日后能够实现可持续发展的重要决定因素[6]。正是因为团队成员的专业性，如团队中有心理咨询师的参与，“瑞恩”在江苏省出台统一的收养标准之前就认识到了收养申请人的心理健康状况的重要性。因此，在太仓市家庭收养能力评估中都要求收养申请人提供指定机构出具的精神疾病测评报告和心理评估报告，报告中需要检测的项目及使用的量表也都有清晰明确的规定，在专业性成员构成的基础上再通过收养评估相关的培训，由该团队来承担收养评估工作，能够尽可能地保证收养评估中需要的专业性，工作起来会更细致，收养质量也能够得到保证，从而助力收养工作的规范化。

3.高效性——减轻政府工作压力，促进政府职能回归。 除太仓之外，苏州市其他评估单位的家庭收养能力评估工作主要是由收养登记处的工作人员来进行的。收养登记处的工作人员一般有3～5名，收养登记只是他们众多工作内容中的一部分。收养评估工作通常历时6个月左右，本着儿童利益最大化的原则，评估需要涉及收养家庭的方方面面。具体的评估中，评估人员要与公安部门、银行、医院等多个机构进行协调沟通，并且要经常深入收养申请家庭，到收养家庭所在的社区，也就是其生活环境中进行走访了解，才能对某个项目做出打分，十分耗时耗力。仍以太仓为例，太仓市民政局社会事务处共有4名工作人员，就2015年来讲，太仓市共评估32例，按照半年能够完成一份收养评估工作来计算，包括社会事务处处长在内的每一名工作人员都要一个人同时负责4个家庭的收养能力评估。然而，收养评估工作基于公平性的考虑，至少同时需要2～3名工作人员。

NGO参与家庭收养能力评估之后，能够避免由收养登记处工作人员直接进行评估带来的因为人力不足收养过程被拉长，评估质量难以保障及政府工作人员自身工作压力大等问题。在政府购买NGO服务后，政府只需履行好其进行监管的职能，从宏观把握好包括收养评估工作在内的各项社会事务，有利于实现政府职能回归。相比政府机构，NGO工作机制灵活，在实践中便于积累经验，提高效率，从而保障家庭收养能力评估工作的顺利推进，实现高效办公。这种合作是社会资源的整合，对社会发展来说也是高效的。

三、NGO参与评估家庭收养能力工作中存在的问题

（一）符合资质要求的NGO数量有限，工作推进受发展规模制约

作为社会服务型的NGO，“瑞恩”的工作得到肯定，其他地区的相关单位也希望能够与“瑞恩”进行合作，但受到自身发展规模的制约，拓展工作内容会对组织人员供给和现有成员造成工作压力，因此无法推进。其他地区相关单位表示，并非只是想要和“瑞恩”合作，而是希望能有“瑞恩”这样类似的NGO帮助他们推展工作，但具备这样能力的NGO 确实是有限的。正如之前太仓市民政局也考虑过将收养申请人的心理健康水平评估交给某个专业的NGO，然而这样的NGO数量较少，发展规模较小，自身专业性和能力也有限，因此这项工作最终还是交给了医院进行精神疾病的评估。符合资质要求的NGO数量有限，工作推进受发展规模制约的问题，还存在于社会治理的其他各个方面。

（二）NGO面临被环境同化的可能，易引发志愿失灵

萨拉蒙在其著作《公共服务中的伙伴》中论述了现代福利国家中政府与NGO之间的关系，提出了著名的“志愿失灵理论”，指出了NGO存在慈善不足、家长作风、业余性以及对象的局限性等几大缺陷[7]，还提出NGO作为环境的产物，面临着被环境同化的可能。“志愿失灵理论”是在“市场失灵”与“政府失灵”理论的基础上提出的，是说社会治理由第三部门参与也并非一定就没有问题，也存在着一些缺陷。在NGO参与家庭收养能力评估工作的过程中，面对众多十分渴望收养儿童的家庭，NGO是否能够坚守儿童利益最大化的原则，公平公正地进行家庭收养能力评估，不被环境同化是很难保证的。

（三）各项收养制度独立且分散，缺乏信息互通

现行的收养制度大多独立、分散。就目前来说，确立收养关系之后的跟踪回访工作只有個别城市在做，并且工作中还存在许多困难，如人手不足、对现有工作人员造成过大的工作压力等而使收养退出机制受到可操作性的限制，在实际工作中往往是缺失的。回访评估可以了解被收养儿童融入家庭的程度，更重要的是及时跟进被收养人及其家庭的最新现状，这种及时性能够保证假如存在一些影响儿童利益的问题，能够被第一时间发现，从而避免对被收养人产生进一步的伤害。收养退出机制，可以尽可能地减少不适合的收养关系对被收养人造成的伤害。因此，在确认收养关系之后，对于收养家庭的跟踪回访工作和收养家庭在变得不适合继续收养时及时解除收养关系上十分重要，而工作推进中遇到的人力不足及可操作性等问题，却缺乏与家庭收养能力评估之间的信息互通和借鉴，没有得到积极的应对。

四、完善NGO参与评估家庭收养能力工作的相关思考

（一）重视社会服务型NGO的孵化培育和发展

近年来，社会治理中暴露的问题越来越多，不同领域中都出现了“政府失灵”或“市场失灵”的现象，政府在社会治理的很多方面并没有足够的精力去亲力亲为，有些工作职责所在，有时也不能起到很好的效果，往往是低效的。因此，政府投入一些精力来孵化“瑞恩”这样的NGO，并且在项目制兴起的条件下，利用现有的良好环境，通过政府购买、项目制等形式促成与这批NGO的合作可能是更为高效的做法。当然，在合作中，在给NGO留有独立发展空间的基础上，政府也应当完善对于NGO的监督制度，使其接受来自政府主管部门和社会两方面的监督，防止某些国家利用NGO干预我国政治，保证 NGO的非政治性、非盈利性和独立性。

另外，对于NGO自身来说，想要实现自身的培育和发展也要提高与政府合作的积极性，加强与政府部门的沟通合作[8]。这对于NGO来说，意味着更为稳定的资金来源，无需一味要求政府直接拨付经费支援，而是通过承接政府项目，提供社会服务等形式，在政策允许的范围内，通过服务收费得到较为稳定的盈利收入，从而实现更好的发展。endprint

（二）政府发挥监管作用避免志愿失灵

萨拉蒙承认“志愿失灵”的存在，并不是否定NGO作为第三部门在社会治理中发挥积极作用的能力，他认为政府部门与 NGO是长短互补的。因此，在如何避免“志愿失灵”的问题上，萨拉蒙又提出了“委托政府理论”，即政府为达到自己社会治理的目的，而将提供直接对大众提供公共服务的任务委托给NGO来承担，也就是本文所介绍的政府购买“瑞恩”服务的合作模式。在这种模式中，双方是互相依赖，并且能够扬己之长的，对于被环境同化的可能性，也可以通过加强政府的监督管理来尽可能地避免。另外，当受到政府委托后，NGO还能在自身所不擅长的领域，以达到政府、市场及社会三者多重协同的作用[9]。

（三）支持引导NGO参与收养工作的各个环节

NGO参与评估家庭收养能力表现出公平性、专业性、高效性等几个特点，从而起到赢得大众的信任，利于维护社会的公平正义，减轻政府部门的工作压力，促进政府职能回归，保证收养评估质量，助力收养工作规范化等主要方面的作用。因此，在家庭收养能力评估工作中，政府应当积极加强与NGO的合作[10]，其他城市也可以结合自身实际，运用政府购买第三方组织服务的形式，将实际操作的工作交给第三方组织，逐渐由收养登记处或福利院自行评估的模式转向政府购买第三方独立评估的模式[11]。

另外，在开展收养评估工作的同时，建立配套的跟踪回访评估和再评估制度及退出机制，能够促进收养制度更好地为儿童服务，强化收养制度體系化建设，使各个相关制度之间形成联系，起到相互促进作用。在制度建立的基础上，如果能够使跟踪回访及退出机制的工作形成一定的标准，再由民政部门与物价部门共同量化予以定价，最终通过政府购买第三方服务的方式实现，这对于规范收养工作，提高收养质量，更好地对儿童负责意义重大。

（四）明确NGO与政府合作中的授权

NGO与政府合作中的授权问题，即权利来源是法律规章，还是行政机关委托[4]，NGO自身合法性的问题在其登记注册时已经受到比较严格的限制。另外，就收养评估工作来说，政府在与NGO达成合作关系之前，也会对其资质进行基础的考核，确认其有进行收养评估工作的能力和资质才会与其合作，也就是授权给NGO。但这种授权的程度应当怎样把握，值得思考和研究。以家庭收养能力评估工作为例，作为政府委托进行家庭收养能力评估的第三方机构，该NGO应当提供一份收养能力评估报告给政府部门，也就是民政部门，最终收养登记处是按照这份评估报告的结果，最终做出是否通过收养申请，还是只是参考其意见，需要明确。笔者以为在目前法律规定不够完善的现状下，NGO进行收养评估工作的权利来源是行政机关委托，而不是法律规章，因此这种评估的权利，本身就属于行政机关，NGO只要给出客观、真实的评估报告和意见即可。

参考文献

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[4]胡新建. 儿童收养评估制度的法理基础与体系建构[J].社会福利（理论版），2016（2）：33-36.

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[6]魏金玲.非政府组织在社会治理中的作用探析[J].中共青岛市委党校（青岛行政学院学报），2008（8）：67-70.

[7]莱斯特·M·萨拉蒙.公共服务中的伙伴——现代国家与非营利组织伙伴关系[M].北京：商务印书馆，2008.

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[9]齐洁，毛寿龙.非政府组织健全与社会管理创新——以环保非政府组织为例[J].现代管理科学，2015（1）：18-20.

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[11]王云斌. 构建收养评估制度的八个关键问题[J].社会福利（理论版），2015（12）：7-11.endprint