基层安全生产监管体制机制存在的问题及对策措施

漆亮亮

永修县安全生产监察大队

基层安全生产监管工作主要由县、乡镇两级安全监管职能的政府部门承担。现行的基层安全生产监管体制，为有效开展安全生产工作、促进安全生产形势持续稳定好转奠定了坚实的基础保障[1]。长期以来，大多数安全生产事故发生在县级以下的生产经营单位[2]，基层安全监管工作是我国安全监管体系的基础，是国家安全生产工作有效开展的基本保障。因此，研究我国基层安全生产监管体制机制中存在的问题，并制定切实可行的对策措施，对于推动我国安全监管水平具有重要的现实意义。

1 基层安全生产监管体制机制问题分析

1.1 基层安委会的综合协调功能薄弱

县级安委会对安全生产工作的顺利开展起到了积极的作用，但安委会是一个议事协调机构，不设置专门的人员经费，它通过在县级安监部门设立安委会办公室（以下简称“安委办”）来处理具体事务，安委办的日常工作基本由安监部门承担，而基层安监部门面临人手不足和任务繁重的局面。因此，安监部门在安委会中起到的作用更多是组织会议和印发文件，难以真正综合指挥协调安全生产工作，基层安委会的综合协调功能大大削弱。

1.2 相关职能部门的安全监管责权不清

《安全生产法》中第九条明确规定县级安监部门负责履行综合监管职能，行业安全监管职能则由县政府有关职能部门承担。但在实际工作中，行业监管与综合监管的关系没有理顺，职责指向性不明，在界定综合监管和行业监管的职能时，安监部门和其它职能部门有着很大的认知差异，于是就出现了职能交叉、职责不清，关键时刻各部门间推诿扯皮的现象[3]。有些行业领域是由多部门形成的“九龙治水”的监管格局，更使得综合监管难以得到有效的实施和落实。虽然我国明确了“管行业必须管安全”，但在具体的安全生产工作中很难划分各个职能部门的具体安全监管职责，安全生产综合监管的范围被无限扩大，安监部门承担了许多本属于行业监管部门应当承担的工作。

1.3 基层安监部门责权不匹配

大多数的安全生产行政审批权限集中在省、市两级，日常安全监管工作由县、乡镇两级安监部门落实。在对央企所属的企业的安全监管，县级安监部门只有监管权限没有行政处罚权。在《安全生产法》等法律中，并未明确赋予乡镇安全监管机构监管执法的权力，虽然县级安监部门可将部分行政执法权委托至乡镇，但由于缺乏法律强制力作为保障，委托执法落实情况参差不齐。在基层安监部门有限的权利后面，安监系统“尽责免责”机制却还未健全，基层安全监管人员由于监管不力而受到行政处分甚至是刑事追责的案例不在少数。基层安监部门“责大权小”，面临监管权力和责任不匹配的问题。

1.4 基层安全监管人员激励机制不健全

基层安全监管人员面临巨大的工作压力和繁琐的工作任务，却不能公平享受相应的待遇。部分基层安监部门定为公益一类事业单位，其岗位等级有限且晋升机制不完善，监管人员不能享受公务员职务与职级并行的发展方式，上升空间受限。安监岗位津贴待遇差，基层安全监管干部要经常深入危险环境工作，却与公安、政法等部门的岗位津贴补助待遇存在差距。

1.5 基层安全监管力量单一

我国安全监管工作以政府监管为主，监管力量相对单一，而西方发达国家职业安全监管中工会组织、保险公司、安全协会、行业协会协同政府机构或完全受权进行监管工作。虽然安全监管权力集中有利于政令贯彻执行，但在实际基层安全监管工作中，政府“独揽大权”和安全监管人员配置严重不足、安全监管人员专业素养不足之间的矛盾却异常突出。

2 基层安全生产监管体制机制问题对策

2.1 强化安委会的综合协调职能

为解决安委办综合指挥协调力量薄弱的问题，可将安委办从安监部门中剥离，设置专门的人员经费，实现独立办公。林佳[4]等提出安委办作为安委会的日常工作机构，要准确定位自己的安全监管职责，绝不能越位、错位开展安全监管工作，要善于争取和依靠政府领导和各安委会成员单位的支持，在综合协调中逐步树立自己的社会认知度和权威性，强化安委会的综合协调职能。从国家层面改革危化品和非煤矿山领域的安全监管方式，危险化学品的安全监管可以仿照国家煤矿安全监察体制，设立专门的危化品安全监管机构，同时，将非煤矿山的安全监管纳入国家煤矿安全监察体制，这样安监部门就可以腾出空余的“手”来实现综合监管的职能。

2.2 落实行业主管部门安全监管职责

为督促各行业主管部门各司其职，抓好各自领域的安全监管工作，安委会通过建立各行业领域登记建档机制，使各生产经营单位都能找到自己的行业主管部门。此外，重视制度建设，如例会制度，协调沟通机制，督查机制，考核机制等，通过制度的建立和落实来督促各部门履行安全监管职责。为改变部分行业领域是由多部门监管的“九龙治水”的监管格局，安委会下可设置专门的行业安委会，由行业安委会负责统筹解决本行业的重大安全生产问题。

2.3 赋予基层安全监管机构权限

针对大多数的安全行政审批权限集中在省、市两级的现实，省、市安监部门可在法律法规允许范围内下放部分的行政审批权。国家要完善基层安监立法工作，将县级安监部门定为行政执法机构，赋予县级安监部门对中央所属企业的行政处罚权，赋予乡镇安全监管机构行政执法主体资格，使基层安全监管“权责相当”。詹瑜璞[5]等提出建立县区安监局直属的安全工程监测站，取代现有的乡镇街道安监站，定性为事业机构和技术服务机构，建立一支安全技术专业人员队伍，以加强其力量，开展所有的安全工程监测等技术服务工作。

2.4 完善安全监管奖惩机制

基层政府要明确“尽责免责”原则，对已经依法履行了安全监管职责的人员，不应追究其罚责不对等的法律责任，从事安全监管的人员也要认真履职，马超[6]从做好岗位本职工作、工作方法方式、落实责任主体等方面进行了阐述如何做到尽责免责。将县级安监部门定为行政执法机构，享受公务员应有的待遇。此外，提高安监岗位津贴补助等福利待遇。

2.5 借社会力量“助力”安全监管

基层安监部门除了要优化自身人员专业结构外，还应充分利用社会力量。政府部门可以利用组织优秀企业或安全员的力量弥补基层安全技术支撑不足的缺陷。政府还可以采取购买中介技术服务的方式，将精力放在企业安全规章制度、技术标准以及开展执法监察上，提高安全监管的效能，企业也能避免因缺乏专业技术监管人员而导致一些事故隐患不能得到及时排查和治理的状况。模仿西方发达国家职业安全监管方式，让工会组织、保险公司、安全协会、行业协会协同政府机构或完全受权进行监管工作。陈国华[7]提出加快构建各行业安全生产监管机构及其与政府层级综合监管的协调机制，鼓励各中介组织、机构、广大团体参与到安全生产监督工作当中，形成全社会共同参与的安全生产监管体系。

3 结束语

中国政府网公布的《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》中就明确提出改革安全监管监察体制，现行的安全生产监管监察体制机制改革势在必行。本文通过调研发现我国现行基层安监部门体制机制存在的问题，主要有基层安委会的综合协调功能薄弱，相关职能部门安全监管责权不清，基层安全监管责权不匹配，安全监管人员激励机制不健全，安全监管力量单一等体制机制性问题，这些问题制约着我国基层安全生产工作的良性发展，对此，本文在充分考虑基层监管工作的特点和实际的基础上从强化安委会的综合协调职能，落实行业主管部门安全监管职责，赋予基层安全监管机构权限，完善安全监管奖惩机制，借社会力量“助力”安全监管等六个方面提出了相对应的对策措施，具有一定的理论和实际意义。

[1] 陈国华,安霆,范小猛.基层安全生产监管现状、问题及对策研究[J].中国安全生产学报,2013,23(8)：157-163

[2] 段伟利,徐三元,陈国华.乡镇安全监管体系建立及其绩效评估方法探究[J].中国安全生产学报,2009,19(8)：152-158

[3] 朱玮巍.县级政府安全生产监管存在的问题与对策研究[D].湘潭：湘潭大学,2015

[4] 林佳.浅谈基层安委会综合监管存在的问题与对策[C].“强化安全基础推动安全发展”论文集,2014,35-39

[5] 詹瑜璞,孔繁燕.基层安全生产监管体制研究——关于安全生产法律制度实施与完善的研究（一）[J].中国安全生产学报,2009,19(10)：59-65

[6] 马超.试议安全生产事故尽职免责[J].电子世界,2014,(4)：199-200

[7] 陈国华,王新华.经济转型时期广东省安全生产监管现状及其发展模式研究[J].工业安全与环保,2013,39(2)：71-74