高职教育多元主体办学的实践困境与改革突破

胡辉平

(安徽职业技术学院 纪委监察处，安徽 合肥 230011)

高职教育办学主体多元化已经成为当前我国职业教育发展的热点话题之一。但目前高职教育多元主体办学的理论研究多于实践探索，大多数情况只是停留在理论研究假设阶段，全国范围内成功实践的案例不多。困扰高职教育办学主体多元化的主要因素有哪些？从理论到实践，存在哪些问题需要解决，哪些环节需要突破？本文对此做出研究和探讨。

1 高职教育多元主体办学的必要性与可行性

1.1 高职教育多元主体办学的必要性

第一，多元主体办学是化解高职教育投入不足的重要举措。通过鼓励职业教育的多元主体办学，可以吸纳社会资本投入职业教育，有效合理地把学校、企业、政府的管理资源运用到高职教育中来，缓解职业教育办学经费短缺。高职教育办学主体多元化是解决“穷国办大教育”矛盾的重要举措。

第二，多元主体办学是提高职业院校现代治理能力的有效手段。高职院校通过实施多元主体办学，可以促进学校政校分开、管办分离和自主办学，可以在干部任免、人事管理、教师招聘、收入分配等方面享有充分的自主权，从而推进学校内部的治理体系创新和治理能力提升。

第三，多元主体办学是促进校企深度融合、提高办学质量的有益尝试。实施多元主体办学，可以吸引企业作为投资主体，促使企业实质性参与到高职院校的办学当中，实现教育与生产劳动、职业知识和技能的深度融合，推进高职院校紧密对接企业需求培养人才，提高人才培养质量，促进学生满意就业。

第四，多元主体办学是增强学校办学活力的有效手段。高职院校作为事业单位，享有体制内平稳安定的工作环境，使得学校办学活力不强。实施多元主体办学，引入新的体制机制，实行多样化办学模式和育人模式，可以激发办学活力。

1.2 高职教育多元主体办学的可行性

首先，社会主义市场经济体制改革为多元主体办学提供了宏观的政策环境。改革开放以来，随着市场经济体制改革的逐步深入，我国社会经济结构成分、所有制结构和利益主体日益走向多元化，这为职业教育投资主体走向多元化提供了宏观经济社会条件，全国有少数高职院校做出了大胆的改革探索。

其次，国有企业的混合所有制改革为多元主体办学提供了理论依据和现实参考。混合所有制在高职院校的实践将有助于吸引其它社会主体参与到职业教育办学中来，有助于构建办学主体多元、教育产权多元，并能进行高效、自主、规范管理的现代职业教育办学模式和治理架构。[1]

第三，非公有制资本的投资需求为多元主体办学提供了富足的资金来源。改革开放以来，民间资本投资欲望强盛，这为职业教育发展提供了富足的资金来源,也为在职业教育领域发展混合所有制创造了现实条件。

最后，职业院校校企合作办学的自然属性为多元主体办学提供了内生动力。无论是公办职业学校还是民办职业学校，对多元主体办学都有着内在的渴求，渴求企业作为投资主体实质性参与职业教育办学，在自身办学模式、培养模式、管理模式等方面实施变革，这是多元主体办学能够成功实践的内生动力。

2 高职教育多元主体办学的实践探索

2.1 苏州工业园区职业技术学院的公立民办模式

该学院经过2001年、2005年的两次改制，成为公立民办的混合所有制的高职院校，实行董事会领导下的院长负责制。学校注册资本中，民办机构苏州光华集团占65%。目前，学院由六方股东组成，除了学院管理团队和苏州市教育局、劳动和社会保障局持有少量股份以外，学校民间投资达到89%，形成了以民间投资为主、管理团队参与、政府引导的办学体制。该学院独特的产权变革历程、治理结构安排以及日常运行机制，为我国各类高校法人治理制度的改革提供了有益启示和重要参考。[2]

2.2 齐齐哈尔职业技术学院的公有民营模式

该学院始建于1958年，2001年，黑龙江省政府批准成立齐齐哈尔职业技术学院，2011年升格为齐齐哈尔工程学院，是公有民营型的普通本科院校。学院的前身是公办的工厂职工大学，1995年被工厂职工私人托管，使得学院拥有了国有资产存量和全民身份的教职工。1997年，学校继续托管了工厂所属的学校(幼儿园)、在岗教职工和离退休教职工，以民办“托管”公办的方式开启了中国民办学校与地方政府“政校合作”的先河。

2.3 南通紫琅职业技术学院的民办公助模式

该学院创立于2000年6月，2014年5月，升格为南通理工学院，是经教育部批准建立的民办普通本科院校。2012年6月，学院开始由江苏一家民营企业与江苏省教育厅共同举办，是江苏省第一所民办事业单位法人高校。该学院属于“后发型混合”，2000年成立时的办学主体为民营企业，2012年引入了国有资本，成为有国资参与的“混合所有制”院校。

2.4 高职院校二级学院层面的多元主体办学模式

2008年4月，杭州职业技术学院与全球三大机床生产商之一的台湾友嘉实业集团联合创建友嘉机电学院，双方实施“资源共享、人才共育、校企共管”的紧密型管理模式。2014年5月，黑龙江农业工程职业学院与中兴通讯股份有限公司投资共建中兴通信学院。校企双方利益共享，责任共担，资源共用，形成了混合管理、共建共管的合作办学体制。

3 高职教育办学主体多元化的实践困境

3.1 高职教育多元主体办学缺乏具体可依据的法律法规使得学校和企业都持观望态度

国家现有法律法规缺乏对公办高职院校混合所有制办学中存在的国有资产管理、办学收益分配、办学风险防范等问题的政策依据。另外，学院治理的基础是《公司法》还是《教育法》，多元办学主体的办学属性、产权归属如何，混合所有制院校的管理体制和治理结构如何做到市场化与公益性相结合，混合所有制学校中事业编制教职工如何享受退休养老待遇等，这些都是直接关系多元主体办学的关键问题，但都没有实际可供参考的法律依据和操作指导。由于相关法律法规不明晰，导致学校和企业都持观望态度，校企双方对职业教育多元办学的积极性都不高。

3.2 校企双方的不同价值观念冲突带来多元主体办学实践中的矛盾对立

高职院校办学具有公益性，肩负为社会培养技术技能人才的责任，而企业的核心理念是追求利润，其运行规则是实现资本投入的利益最大化。从根本上来讲教育的公益性和企业的逐利性相互矛盾。这对于参与多元主体办学的职业学校和社会盈利组织都是一道难于逾越的鸿沟，实践中很难融合。另外，作为企业来说，“只用人、不育人”的思想根深蒂固，这也是导致企业投入职业教育积极性不高的重要原因，这种思想短期内很难撼动。

3.3 公办高职院校现有的管理体制阻碍多元主体办学

国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校”，主要是针对具有政府背景的公办职业院校，意在促进公办职业院校加强与企业的紧密合作，做到产教融合提升人才培养质量。而现实情况下的公办职业院校的办学体制却成为吸引企业投资职业教育的障碍。《中华人民共和国教育法》规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”这就决定了学校的有形资产和无形资产都不能以投资的方式进行经营活动，这为学校开展与企业的投资合作带来了法律上的障碍。

3.4 多元主体办学的多方利益博弈使得多元主体办学难以践行

高职教育多元主体办学是政、校、企多方投入与合作的过程，也是多方利益博弈的过程。在博弈过程中，政府担忧因改革而丧失对高职院校尤其是公办院校的掌控力，同时也担忧社会资本的介入导致高职院校原有国有资本的侵蚀和流失；公办高职院校对于自身的事业单位待遇有一种天然的心里优势，不愿改变其身份，担心改革后学校性质的改变会丧失其在行政级别、财政拨款、项目申报、教职工福利待遇等方面的原有优势。由于存在多方面忧虑和利益博弈，导致了高职教育多元主体办学难以普遍践行。

4 高职教育多元主体办学的改革突破

4.1 政府加紧出台相关法律法规，建构多元主体办学的制度环境

高职教育多元主体办学，涉及到国家政策环境的许可，涉及到学校与企业的产权归属和利益分配，涉及到公办高职院校的人事安排与工资薪酬，这非学校或企业单方面所能为，这需要政府充分发挥宏观调控的作用，做好顶层设计，提供政策服务。政府需要制定实施具体可依据可操作的法律法规，明确多元主体办学高职院校的办学性质、产权归属、管理机制、利益分成、优惠政策等关键性问题，营造有利于多元主体办学的制度环境。

4.2 创新体制机制，在分类管理中实现校企双方的互利共赢

职教要发展，根本靠改革。政府应该进一步解放思想，创新体制机制，按照公平而有差别的原则，在营利性与非营利性学校分类管理框架下，分别给予差异化扶持政策，允许营利性高职院校以有形资产或无形资产入股并取得合理回报，吸引社会资本共同投资职业教育，给予混合所有制职业院校在学费收取、财政贷款等方面优惠政策，在分类管理中实现校企双方的互利共赢。

4.3 职业教育投资主体多方共同制定切实可行的现代职业学校治理结构

建构既能保障出资者权益又能遵循教育规律的现代学校治理结构是当前推进高职院校多元主体办学的关键所在。[3]从外部治理结构来看，当前最主要的是完善高职院校办学主体多元化的产权机制、投资机制、利益分配机制、公平竞争机制、法律保障机制以及市场准人和退出机制。从内部决策和管理运行机制来看，多元主体办学的职业院校的治理结构需将党委领导下的校长负责制与董事会制有机结合。党委负责决策，校长负责日常事务，董事会负责审议监督，实现决策、管理和监督等权能的适度分离与相互制衡，全面推进学校治理能力现代化。